آرمانگرایی سیاستگذار صنعتی

شهریور ماه سال گذشته سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ و فرآیند تدوین این برنامه آغاز شد. در نهایت نیز اردیبهشت ماه سال جاری برای بررسی و تصویب نهایی از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی ارسال شد.
بر همین اساس نیز پیگیر‌ی‌های خبرنگار «جهان‌صنعت» نشان می‌دهد که لایحه برنامه هفتم توسعه طی هفته آینده و به احتمال زیاد روز یکشنبه به صحن علنی مجلس ارسال شده و مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
بر همین مبنا با توجه به اینکه بخش صنعت به واسطه پیوندهای گسترده‌ای که با سایر بخش‌های اقتصادی در تحقق اهداف اسناد بالادستی از جمله رشد درون‌زا، برونگرا و ارتقای جایگاه اقتصادی کشور نقش بسزایی دارد، بررسی عملکرد این بخش در برنامه ششم توسعه که در دولت دوازدهم اجرا شد، حائز اهمیت است.
نکته‌ای که باید به آن توجه شود این است که برنامه ششم توسعه در فضایی تدوین شد که توافق هسته‌ای به نتیجه رسیده بود و به واسطه کاهش فشارهای بین‌المللی، رشد اقتصادی به ۲/۱۴ درصد و نرخ تورم به ۹ درصد رسیده بود. بخش صنعت نیز با افزایش سرمایه‌گذاری و به تبع آن افزایش تولید در زیربخش‌های آن رشد ۶/۱۰ درصدی را تجربه کرده بود.
عملکرد صنعت در برنامه ششم توسعه
براساس بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس، بخش صنعت به عنوان یکی از زیربخش‌های مهم اقتصاد در ایجاد ارزش‌افزوده و اشتغال به دلیل شرایط بین‌المللی خاص کشور در سال ۱۳۹۷ و به تبع آن افزایش هزینه‌های تامین مواد اولیه و واسطه، دخالت دولت در بازار و قیمت‌گذاری دستوری کالاها و تغییرات مکرر مقررات و دستورالعمل‌ها با چالش‌های مختلف و کاهش ارزش‌افزوده مواجه شد، اما از سال ۱۳۹۸ با اجرای سیاست‌های حمایتی توسط دولت، مجددا ارزش‌افزوده این بخش از رشد مثبت برخوردار شد.
وضعیت محیط کسب‌و‌کار
برای توضیحات بیشتر باید به محیط کسب‌و‌کار اشاره شود؛ آن‌طور که مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی کرده این شاخص در بخش صنعت در سال‌های ۹۷ و ۹۸ نسبت به سال‌های قبل وضعیت نامساعدتری داشته، اما از سال ۹۸ به بعد به دلیل وضعیت شاخص رو به بهبود بوده است. بررسی شاخص ملی محیط کسب‌و‌کار براساس نماگرهای بخش نهادی و اقتصادی حاکی از آن است که در بخش نهادی، «ساختار و عملکرد دولت» و در بخش اقتصادی، «محیط مالی» بیشترین تاثیر را بر ایجاد محیط نامساعد کسب‌و‌کار داشته‌اند. نتایج پایش ملی کسب‌و‌کار نشان می‌دهد که در محیط مالی مولفه‌های «غیرقابل پیش‌بینی بودن تغییرات قیمت مواد اولیه و محصولات» و «تامین مالی از سیستم بانکی» بیشترین سهم را در ایجاد شرایط نامناسب برای فعالان اقتصادی کشور داشته است.
با وجود بهبود شاخص محیط کسب‌و‌کار در سال ۱۴۰۰، نتایج پایش نشان می‌دهد که وضعیت شاخص محیط مالی با میانگین ۱۵/۸ از ۱۰ بیشترین تاثیر منفی را بر محیط کسب‌و‌کار داشته است، لذا رفع عوامل موثر بر ایجاد محیط نامساعد کسب‌و‌کار ازجمله موضوعات مالی و بهبود شرایط برای فعالان اقتصادی کشور با هدف ترغیب آنها به تداوم فعالیت در بخش حقوقی اقتصاد ضرورت دارد.
تنزل رشد سالانه اشتغال بخش صنعت
مرکز پژوهش‌های مجلس به اشتغال بخش صنعت نیز اشاره کرده است. بر این اساس با وجود حمایت‌های دولت ازجمله پرداخت تسهیلات برنامه اشتغال و تولید از محل بند الف تبصره ۱۸ قوانین بودجه سال‌های اخیر به دلیل بروز شوک‌های منفی شرایط خاص بین‌المللی کشور، وجود فضای نااطمینان کسب‌و‌کار، عدم‌تخصیص کامل تسهیلات به دلیل کمبود منابع و مشکلات اجرایی، اپیدمی کرونا و تاثیر منفی بر بنگاه‌های خرد و کوچک، توان رقابتی پایین بخش تولید با محصولات خارجی به منظور توسعه اندازه بازار، کشور از سال ۹۷ با تنزل رشد سالانه اشتغال بخش صنعت مواجه شد.
وضعیت صادرات صنعتی‌ها
با وجود حجم بیش از ۴۰ درصدی واردات ماشین‌آلات به کشور، بیش از ۶۰ درصد محصولات صادراتی کشور را محصولات فرآوری‌نشده کشاورزی، معدنی و شیمیایی به خود اختصاص داده است و سهم تولید کالای ساخت‌محور رقابتی در ترکیب صادرات کشور کم است.
همچنین باید اشاره شود که سهم کالاهای با فناوری متوسط و بالا در صادرات صنعتی (ساخت) که بیانگر محتوای فناوری و پیچیدگی صادرات است از حدود ۲۶ درصد در سال ۹۶ به ۳۳ درصد در سال ۹۷ رسیده، اما پس از آن تغییری نکرده است.
براساس بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس، به طور کلی ارزیابی عملکرد برنامه ششم توسعه نشان می‌دهد بیش از ۵۰ درصد از احکام دارای عملکرد فاقد اثربخشی بوده‌اند و حدود ۳۶ درصد از احکام نیز عملکرد نسبتا اثربخشی داشته‌اند. از سوی دیگر احکام فاقد عملکرد و احکامی که دارای عملکرد کاملا اثربخش بودند، تقریبا با سهمی برابر حدود ۷ درصد از مجموع احکام بخش صنعت را به خود اختصاص داده‌اند. داده‌های اعلام‌شده نشان می‌دهد این صنعت از اهداف در نظر گرفته‌شده در برنامه ششم عقب مانده است.
چرا بخش صنعت به موفقیت نرسید؟
علی احمدی کارشناس حوزه صنعت در مورد دلایل عدم موفقیت‌بخش صنعت در برنامه ششم توسعه به «جهان‌صنعت» گفت: یکی از مهم‌ترین دلایلی که موجب شد صنعت نتواند براساس اهداف پیش‌بینی‌شده، حرکت کند این بود که به طور کلی اهدافی که توسط دولت دوازدهم تعیین شد، ایراد داشت و ضمن اینکه ضمانت اجرا نداشت و بعضا آیین‌نامه‌هایش با تاخیر تدوین شد، متناسب با شرایط روز از جمله محدودیت‌های بین‌المللی و نرخ ارز هم نبود.
وی افزود: از سویی دیگر اعتباراتی که قرار بود به این بخش تخصیص یابد یا کافی نبود یا اینکه با تاخیر پرداخت شد. همچنین دولت به جای اینکه فضا را برای تولیدات صنعتی رقابتی کند، با برنامه‌ها و سیاست‌های نابجای خود فضا را بیش از پیش انحصاری کرد و رقابت از این بخش رخت بربست.
«احمدی» گفت: قرار بود در طول برنامه ششم استراتژی توسعه صنعتی تدوین شود، اما نه‌تنها برنامه دقیقی تدوین نشد، بلکه صرفا اولویت‌های صنعتی مورد توجه قرار گرفت که آن هم به دلیل عدم سیاستگذاری دقیق برای صنایع اولویت‌دار، کارآمدی خاصی نداشت.
وی تصریح کرد: نکته‌ای که باید مورد توجه قرار گیرد این است که متاسفانه مسوولان امر، نسبت به بررسی عملکردها و سازوکار اجرای برنامه‌ها کم‌کاری می‌کنند و می‌توان گفت یکی از عوامل عدم‌موفقیت بخش صنعت در طول برنامه ششم همین موضوع بوده است؛ یعنی مسوولان هدف را مشخص می‌کنند، اما سازوکار اجرا را نادیده می‌‌گیرند.
این کارشناس حوزه صنعت گفت: صادرات بخش جداناپذیر از صنعت است؛ متولیان باید به این امر واقف باشند که با توسعه بازارهای صادراتی و تسهیل روابط تجار می‌توان عملکرد بخش صنعت را بهبود بخشید. با وجود این، در طول برنامه ششم اتفاق چشمگیری در این خصوص نیفتاد و حتی نسبت به اعزام رایزنان بازرگانی نیز کم‌کاری شد.
«احمدی» ادامه داد: نکته دیگر اینکه طبق گزارش‌ها، تامین مالی صنعت وابستگی زیادی به شبکه بانکی دارد و این در حالی است که این سیستم با مشکلات زیادی دست‌وپنجه نرم می‌کند، بنابراین برنامه‌ریزی برای توسعه و تنوع‌بخشی به ابزارها و روش‌های تامین مالی بخش صنعت ضروری است.
وی تاکید کرد: پیشنهاد می‌شود برای تبیین جزئیات برنامه هفتم توسعه، ضمن ارزیابی دقیق عملکرد این بخش در طول برنامه ششم توسعه، هم نسبت به تدوین اهداف و البته سازوکارهای اجرا به صورت واقع‌بینانه عمل و هم عملکردها هرچند وقت یک بار دقیق بررسی شود.
«احمدی» گفت: از سویی دیگر برنامه باید آینده‌نگر بوده و اتفاقات مختلف از جمله نرخ ارز، مسائل بین‌المللی و… را در دل خود جای دهد و در مورد رویکردهای مختلف پیش‌بینی‌های لازم را انجام دهد.
بر اساس این گزارش، به صورت کلی بررسی عملکرد ۵۲۰ ماده، جز، تبصره و بند قانون برنامه ششم توسعه بیانگر آن است که اهداف قانونگذار در ۳۰ درصد احکام محقق، در ۴۸ درصد احکام بخشی از اهداف محقق شده و در ۲۲ درصد احکام اهداف قانونگذار محقق نشده است که همین مساله نشان می‌دهد سیاستگذاران به جای رویکرد مساله‌محور و توسعه‌‌ای، نام مجموعه‌‌ای از آمال و آرزوهای همه‌پسند را برنامه‌ریزی جامع گذاشته‌‌اند. به اعتقاد کارشناسان نبود مطالعات آماری متقن و به روز، عدم‌برنامه‌ریزی درست، فقدان منابع مالی لازم و متناسب، عدم‌هماهنگی بین‌بخشی و عدم‌تصویب آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و سایر مقررات قانونی مرتبط با احکام یادشده، نگاه سیاستی کلی به موضوع به جای تدوین مواد عمل‌گرایانه، وجود یک نگاه آرمانی به برنامه و در نهایت تحریم‌های بین‌المللی و عدم‌توجه به ظرفیت‌های مشارکتی مردم و سازمان‌های مردم‌نهاد از جمله دلایل این عدم‌توفیق و فاصله قابل توجه با اهداف تعیین شده است.
همه این موارد در حالی است که همان‌طور که گفته شد برنامه ششم توسعه در شرایطی تدوین شد که وضعیت اقتصادی با امروز متفاوت بود، اما با وجود این اهداف مدنظر به ویژه در بخش صنعت محقق نشد. بنابراین این مساله ضرورت تدوین واقع‌بینانه و آینده‌نگر برنامه هفتم را در شرایط فعلی اقتصادی نشان می‌دهد.