بخش دوازدهم؛ ضرورت انتخاب سیاست صنعتی مناسب

ابوذر مرادی*- در بخش یازدهم به این جمع‌بندی رسیدیم که یکی از پیامدهای مهم شدت گرفتن رقابت‌های اقتصادی و ژئوپلیتیکی بین قدرت‌های نوظهور شرقی با قدرت‌های غربی به سرکردگی ایالات‌متحده، تکه‌تکه شدن اقتصاد جهانی و ظهور زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای است. شکی نیست که این گسست در زنجیره‌های ارزش جهانی فرصت‌های بالقوه مناسبی را برای ایران تحت تحریم جهت ادغام اقتصادی بیشتر و دستیابی به بازارهای بزرگ‌تر منطقه فراهم می‌کند، در صورتی که مجموعه‌ای از سیاست‌های هماهنگ متناسب با شرایط جدید توسط سیاستگذار در دستور کار قرار گیرد. در واقع به واسطه چالش‌های ایران با قدرت‌های بزرگ غربی به ویژه ایالات‌متحده، نقش اقتصاد ایران در اقتصاد جهانی تا قبل از اعمال تحریم‌های ثانویه این کشور به صادرات نفت خام محدود شده بود و شانس چندانی برای ادغام در زنجیره‌های ارزش جهانی نداشت. (ممانعت ایالات‌متحده از عضویت ایران درWTO) با توجه به محدودیت‌های اعمال‌شده در بازیگری اقتصاد ایران در زنجیره‌های ارزش جهانی تنها گزینه در اختیار سیاستگذار برای تحریک رشد و بهبود اشتغال در داخل به‌کارگیری یک سیاست جانشینی واردات (نوعی سیاست خودکفایی) بود. مهم‌ترین ابزارهای در اختیار او برای اجرای چنین سیاستی نیز اعمال تعرفه‌های بالا بر واردات کالاهای مصرفی و سرکوب نرخ ارز در اختیار حاصل از صادرات نفت خام جهت کاهش هزینه‌های واردات ماشین‌آلات صنعتی و مواد اولیه مورد نیاز صنایع پایین‌دستی بود.
جای بسی تاسف است در دنیای به سرعت در حال تغییر کنونی که برای اولین‌بار بعد از انقلاب سال ۵۷ شانس ادغام اقتصاد ایران در اقتصاد‌های دیگر از مسیر توسعه زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای بیش از هر زمان دیگری افزایش یافته است، فضای سیاستگذاری در کشور همچنان درگیر دعوا‌های کهنه و قدیمی دو طرف ماجرا بر سر ادغام یا عدم ادغام آن در زنجیره‌های ارزش جهانی است. به عنوان مثال مباحث مطرح‌شده در این روزها حول شعار سال ۱۴۰۲ از دو سوی ماجرا درباره نقش نقدینگی و نرخ ارز در ایجاد تورم و راهکارهای کنترل تورم همچنان حول دو کلان ایده عدم ادغام در اقتصاد جهانی از مسیر استراتژی جانشینی واردات
(تثبیت نرخ ارز جهت کنترل تورم و بهبود قدرت خرید داخلی) و ادغام در اقتصاد جهانی و توجه به تجارت شمال- جنوب از مسیر استراتژی توسعه صادرات (آزادسازی نرخ ارز و تمرکز بر مهار تورم از مسیر کنترل نقدینگی) می‌چرخد. در حالی که فرصت اصلی اقتصاد ایران در شرایط کنونی ادغام در زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای است و چنین ادغامی نیازمند مجموعه‌ای از سیاست‌های هماهنگ صنعتی، تجاری، سرمایه‌گذاری، ارزی، پولی و مالی، فناوری و خارجی در کنار یک تقسیم کار ملی هم‌راستا با این شرایط جدید است.
نکته اصلی‌ای که سیاستگذار در شرایط کنونی باید به آن توجه کند آن است که برای حل هر چالشی (مثلا تورم) راهکارهای متنوعی وجود دارد. مهم‌ترین اصل در انتخاب گزینه مناسب از میان راه‌حل‌های موجود، توجه به نقش جدید اقتصاد ایران در دوره‌ گذار تجارت جهانی از زنجیره‌های ارزش جهانی به زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای است. از این رو در چهار قسمت باقی‌مانده از این سلسله‌یادداشت‌ها تمرکز نویسنده بر ارائه مجموعه‌ای از سیاست‌های هماهنگ برای تثبیت این نقش جدید جهت ادغام بیشتر در زنجیره‌های ارزش در حال گسترش منطقه‌ای است؛ زنجیره‌های ارزشی که در آن نظام تامین مالی، تولید، توزیع و مصرف کالاها و خدمات تا حد زیادی مستقل از قدرت نفوذ ایالات‌متحده شکل گرفته و در حال توسعه روزافزون است. اولین و مهم‌ترین گام در این مسیر انتخاب سیاست صنعتی مناسب با این شرایط جدید است. بنابراین بخش دوازدهم یادداشت به این موضوع اختصاص یافته است. شکل ارائه‌شده نمایی از موقعیت خاص ژئو اقتصادی ایران در درون زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای در حال توسعه است.
آنچه که سیاستگذار باید به آن توجه کند صرف اتکا به موقعیت جغرافیایی کشور و در دستور کار قرار دادن دیپلماسی تنش‌زدایی با کشورهای همسایه و همچنین تمرکز بر سرمایه‌گذاری در ایجاد زیرساخت‌های حمل‌و‌نقل جهت بهبود در دسترسی به بازارهای منطقه‌ای منجر به تثبیت موقعیت خاص ایران در درون این زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای نمی‌شود.
مرکزیت ایران در این زنجیره زمانی معنی پیدا می‌کند و حداکثر عایدی را برای کشور به همراه خواهد داشت که اقتصاد ایران قادر به ارائه کالاها و خدماتی مناسب با شرکای متنوع اقتصادی خود را داشته باشد. بنابراین با توجه به موقعیت جغرافیایی ایران در درون این زنجیره‌ها مهم‌ترین نیاز اقتصاد ایران در دوره‌ گذار پیش‌رو تنوع‌بخشی بیشتر به فعالیت‌های اقتصادی و ارائه محصولات صادراتی به شرکای متنوع با درجات توسعه‌یافتگی متفاوت خود است.
به باور نویسنده، مناسب‌ترین استراتژی صنعتی جهت استفاده بهینه از مرکزیت جغرافیایی ایران در درون زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای از دستور کار خارج کردن دعوی‌ها بر سر به‌کارگیری سیاست جانشینی واردات (ISI) یا توسعه صادرات (EOI) و تمرکز سیاستگذار بر به‌کارگیری سیاست صنعتی مبتنی بر تخصصی شدن عمودی (VSI) است. در سیاست ISI تمرکز اصلی بر بازار داخلی و اقتصاد ملی است، بنابراین کشورهای در حال توسعه‌ای که این سیاست را به کار می‌گیرند تلاش می‌کنند تا از مسیر سرکوب نرخ ارز و نرخ‌های بهره و همچنین اعمال تعرفه‌های بالا بر واردات کالاهای مصرفی از صنایع داخلی حمایت کنند. در سیاست EOI اما، اقتصادهای صادرات محور به بازارهای ملی خود چندان بها نمی‌دهند و تمرکز خود را بر رشد اقتصادی از مسیر صادرات محصولات به خریداران بزرگ در بازارهای غربی بنا نهاده‌اند. بنابراین تضعیف پول ملی و کنترل بازار کار (دستمزدها) در کنار دسترسی به تکنولوژی‌های پیشرفته‌تر و بازارهای بزرگ کشورهای غربی از مسیر همکاری با شرکت‌های چند‌ملیتی غربی در بهبود رقابت‌پذیری کالاهای تولیدی این کشورها از اهمیت زیادی برخوردار است. استراتژی‌ای که از یک سو به پایان عصر طلایی خود رسیده و از سوی دیگر ایران به واسطه چالش‌هایش با غرب طی چهار دهه گذشته شانس زیادی برای اجرای موفقیت‌آمیز آن نداشت. در مقابل استراتژی VSI در کنار توجه به بازارهای ملی، بر تجارت کالاهای واسطه‌ای از مسیر گسترش تجارت جنوب- جنوب (بین کشورهای در حال توسعه) تکیه دارد. از این رو تمرکز اصلی در این سیاست برای ارتقای صنعتی بر تخصصی شدن عمودی در تولید کالاهای واسطه‌ای دارای ارزش‌افزوده بالاتر درون یک زنجیره ارزش، گسترش دامنه فعالیت‌ها در درون همان زنجیره ارزش یا ورود به زنجیره‌های ارزش‌های جدید با ارزش‌افزوده بالاتر (تولید محصولات فناورانه جدید) است. بنابراین در استراتژی VSI توجه به میزان پیچیدگی فناورانه محصولات و گسترش دامنه فعالیت‌های درون زنجیره‌های ارزش و همچنین داشتن بازار بزرگ داخلی برای ارتقای صنعتی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است.
با توجه به ساختار مواهب طبیعی اقتصاد ایران، عمده سرمایه‌گذاری‌های صورت پذیرفته شده در کشور طی دوره بعد از جنگ تحمیلی به ویژه بعد از اعمال تحریم‌های ثانویه در طول دهه ۱۳۹۰، توسط شرکت‌های دولتی و حاکمیتی در صنایع بالادستی با هدف ایجاد تنوع‌بخشی بیشتر محصولات صادراتی به عنوان جانشین نفت خام انجام شده است. با وجود این، محصولات صادراتی جدید هم عموما از سطح فناوری پیچیده‌ای برخوردار نیستند و شامل مواد خام و کمودیتی‌های پایه محسوب می‌شوند.
با نگاهی به جزئیات آمار صادرات غیرنفتی کشور طی دهه ۱۳۹۰، ده قلم نخست محصولات صادراتی شامل گاز طبیعی، متانول، پلی‌اتیلن، محصولات نیمه‌تمام فولادی، پروپان مایع، شمش آهن، میله‌های آهنی، اوره و کاتد مس و قیر است. چنین چیزی بیانگر این واقعیت است که با وجود جهش چند ده برابری نرخ ارز به ویژه از سال ۱۳۹۷ تاکنون، این جهش‌های ارزی در بهبود رقابت‌پذیری محصولات صنعتی تولید داخل تاثیر چندانی نداشته و عمده صادرات کشور همچنان محصولات خام و پایه با درصد پیچیدگی پایین است. باوجود فقدان سطح پیچیدگی محصولات صادراتی که طی یک دهه گذشته جانشین نفت خام شده‌اند، این امر منجر به گسترش دامنه فعالیت‌های ایران در درون زنجیره‌های ارزش تولید کالاها و خدمات جهانی و منطقه‌ای شده است.
از سویی دیگر با محدودیت‌های اعمال‌شده بر دسترسی به درآمدهای حاصل از فروش نفت در دهه ۱۳۹۰ و افزایش‌های بی‌سابقه نرخ ارز رقابت‌پذیری کالاهای صنعتی مصرفی ایرانی در مقایسه با برندهای خارجی در بازار داخلی بهبود یافته است. این امر خود منجر به گسترش سطح فعالیت‌ها در طول زنجیره ارزش تولید بسیاری از کالاهای صنعتی مصرفی نظیر خودرو‌سازی، لوازم‌خانگی، پوشاک و غیره شده است به‌طوری که در این صنایع در کنار افزایش گستره فعالیت‌ها در طول زنجیره ارزش، مقیاس تولید صنایع داخلی نیز به‌طور قابل ملاحظه‌ای افزایش یافته است.
با این همه آنچه که در صنایع پر اشتغال و دارای سطح فناوری پیچیده‌تر طی سال‌های گذشته به ویژه بعد از سال ۱۳۹۷ اتفاق افتاد، پیامد اتخاذ یک سیاست ایجابی مشخص توسط سیاستگذار در داخل کشور نبوده است بلکه بیشتر واکنش مناسب بنگاه‌های دارای ظرفیت‌های خالی داخلی به افزایش شدید نرخ دلار، کاهش واردات و رقابتی‌تر شدن کالاهای مصرفی تولید داخل در مقایسه با برندهای خارجی بوده است. بنابراین اگرچه طی ۱۰ سال گذشته شاهد پویایی‌هایی در صنایع داخلی بوده‌ایم ولی همچنان شاهد فقدان یک استراتژی توسعه صنعتی متناسب با شرایط‌گذار در تجارت بین‌الملل هستیم. با توجه به مرکزیت ایران در زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای و تنوع شرکای اقتصادی و همچنین زیرساخت‌های شکل‌گرفته در کشور طی سال‌های گذشته که منجر به گستردگی فعالیت صنایع بالادستی تولید‌کننده مواد خام و کمودیتی‌های پایه و همچنین بهبود عمق ساخت داخل صنایع پایین‌دستی موجود شده است، مناسب‌ترین استراتژی برای ارتقای صنعتی در درون زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای ادامه گسترش دامنه فعالیت‌های درون زنجیره ارزش و ورود به زنجیره‌های ارزش تولید کالاهای مصرفی با تکنولوژی و فناوری‌های پیچیده‌تر به‌جای تمرکز بر تخصصی شدن عمودی در تولید کالاهای واسطه‌ای خاص با ارزش‌افزوده بالاتر در درون زنجیره‌های ارزش موجود است.
به باور نویسنده، با توجه به وفور منابع طبیعی در اقتصاد ایران، مهم‌ترین گلوگاه در این مسیر فقدان انگیزه لازم جهت سرمایه‌گذاری در حلقه‌های با ارزش‌افزوده بالاتر در درون زنجیره ارزش صنایع بالادستی موجود در کشور است. کالاهای واسطه‌ای با ارزش‌افزوده بالایی که علاوه‌بر ایجاد مزیت‌های رقابتی جدید صادراتی، خود به عنوان مواد اولیه بسیاری از صنایع مصرفی پایین‌دستی موجود در کشور منجر به بهبود رقابت‌پذیری این صنایع نیز می‌شوند. در واقع در حال حاضر با وجود منابع سرشار طبیعی در کشور به دلیل عدم توسعه حلقه‌های با ارزش‌افزوده بالاتر صنایع پتروشیمی، فولاد، مس و دیگر کامودیتی‌های معدنی وضعیت به گونه‌ای است که شاهد واردات کالاهای واسطه‌ای با ارزش‌افزوده بالاتر به عنوان مواد اولیه صنایع پایین‌دستی خود هستیم که با توجه به نرخ‌های بالای ارز در شرایط کنونی، هزینه‌های تولید محصولات صنعتی در داخل را به شدت افزایش می‌دهد و از رقابت‌پذیری آنها می‌کاهد. از این‌ رو با توجه به ساختار مواهب طبیعی کشور در کنار سرمایه‌بر بودن، اشتغال کم و درجه پیچیدگی پایین محصولات پایه و کامودیتی‌ها و اهمیت بسیار بالای تکمیل حلقه‌های با ارزش‌افزوده بالاتر این صنایع به عنوان مواد اولیه مورد نیاز برای توسعه صنایع مصرفی پایین‌دستی، گلوگاه اصلی برای تثبیت نقش ایران در زنجیره‌های ارزش در حال گسترش منطقه‌ای، نحوه فعالیت بنگاه‌های فعال در تولید کامودیتی‌ها و محصولات پایه است. اگر این‌گونه است پس کنترل نحوه فعالیت این بنگاه‌ها (نوعی تنظیم‌گیری) و مداخله در برنامه‌های توسعه‌ای صنایع بالادستی توسط دولت امری بسیار حیاتی است؛ موضوعی که در بخش بعدی به تفصیل به آن خواهیم پرداخت.
* کارشناس اقتصادی