برنامه‌ریزی نهادی در اقتصاد شهری

دکتر بهرام وهابی*
ایده ایجاد مجتمع‌های صنعتی ریشه در مباحث اقتصاد منطقه‌ای دارد. آثار تراوش برای یک مجتمع صنعتی متناظر با صرفه‌های مقیاس برای یک بنگاه است به طوری که یک مجتمع صنعتی آثار توسعه فعالیت‌ها را درونی کرده و باعث رشد سریع‌تر صنعتی و رشد کمتر برای مناطق یا فعالیت‌های پیرامون می‌شود. بدین ترتیب‌ یک مجتمع صنعتی تبدیل به یک قطب رشد شده و آثار توسعه‌ روی سایر فعالیت‌ها و مناطق را درونی می‌کند. در مقابل آثار انتشار موجب ایجاد و گسترش جریان اطلاعاتی و مبادلاتی میان مجتمع صنعتی و پیرامون شده و بدین ترتیب مجتمع صنعتی تبدیل به یک مرکز رشد می‌شود‌. مشابه همین فرآیند‌، هنگامی است که وضعیت یک بنگاه را درون یک مجتمع صنعتی مشاهده کنیم. اگر بنگاه از بازده به مقیاس تولید استفاده کند‌، می‌تواند آثار توسعه را برای خود درونی کرده و باعث عدم تقارن در مجتمع صنعتی شود که به وضعیت آثار درون‌بنگاهی منجر می‌شود. در حالت دیگر‌ اگر بنگاه از آثار انتشار استفاده کند و این امر برای تمامی بنگاه‌ها مصداق داشته باشد‌، آثار انتشار موجب همگنی فعالیت‌ها و توسعه تکنولوژی تولید برای تمامی بنگاه‌ها به طور یکنواخت خواهد بود که این حالت به وضعیت آثار بین صنعتی (مانند بازارهای اقتصادی شهر) یا روابط درونی مجتمع صنعتی در مجموعه روابط فوق‌الذکر منجر می‌شود که بدین‌ترتیب ترکیبات مختلف سیاستی در این زمینه قابل استخراج بوده و ترکیبات مزبور منجر به تشکیل الگوهای مختلف مفهومی و تحلیلی شده ‌است.
از طرف دیگر نهادهای مدیریتی به عنوان نهادهای اصلی تصمیم‌گیری در خصوص مدیریت شهر هستند که می‌توانند روی نهادهای اقتصادی تاثیرگذار باشند. در یک نگاه کلی و بر اساس نظریه‌های اقتصاد بخش عمومی‌، تقدم تصمیمات با نهادهای اقتصادی و تبعیت نهادهای مدیریتی از نهادهای اقتصادی است چرا که نهادهای مدیریتی در سطوح محلی (مانند ادارات محلی وزارتخانه‌ها‌، شهرداری‌ها و نهادهای هماهنگ‌کننده محلی) بر اساس وظایف حاکمیتی خود و بر اساس ادبیات اقتصادی‌، دارای وظایف عمومی مانند تثبیت اقتصادی‌، تخصیص منابع تولیدی‌، توزیع (یا بازتوزیع) درآمدها و بالاخره تنظیم اقتصادی هستند که تمامی این موارد باید منطبق با واقعیات اقتصادی مربوط به نهادهای موجود اقتصادی در شهر و رفتار نهادهای اقتصادی در مجموعه فعالیت‌های اقتصادی شهر باشد.
از دیدگاه نهادگرایی‌، دولت‌ها علاوه بر وظایف معمول خود در ادبیات اقتصادی (که ذکر شد)‌، وظیفه تسهیل مبادلات بین‌نهادی و کاهش هزینه‌های مبادله و تسهیل رقابت را نیز بر عهده دارند. به طور مثال خصوصی‌سازی فعالیت‌ها امری است که باعث تغییرات و تحولات گسترده نهادی در سطح جامعه و رسیدن به ترتیبات نهادی جدیدی می‌شود که این امر نیازمند مطالعات متعدد در زمینه مبادلات بین‌نهادی است. مثال دیگر استفاده از منابع مشترک و یکجاست که وظیفه دولت و نهادهای مدیریتی شهر در این زمینه‌، ایجاد ترتیبات مناسب جهت کسب حداکثر کارایی در این زمینه است. در اینجا نیز نیاز به یک مدیریت چندسطحی وجود دارد به طوری که بتوان با استفاده از تئوری وابستگی قدرت میان لایه‌های مدیریتی شهر‌، به حداکثر کارایی دست یافته و بتوان نهادهای اقتصادی شهر را به سمت وضعیت مطلوب سوق داد. در بازارهای اقتصادی‌، عوامل نهادی مختلفی وجود دارند که بر عرضه‌، تقاضا‌، هزینه‌ها و وضعیت بازار از نظر شرایط رقابتی و انحصاری تاثیر می‌گذارند و یکی از مهم‌ترین وظایف نهادهای مدیریتی شهر‌، ساماندهی عوامل نهادی یادشده در بازارهای اقتصادی شهر است. در مباحث نهادگرایی‌، به طور عمده نهادها دارای دو نوع تقابل هستند که یکی از آنها مربوط به رفتار نهادهاست که با استفاده از توابع عکس‌العمل بیان می‌شوند و دیگری رفتار متغیرهای نهادی که با استفاده از کوواریانس‌ها تبیین می‌شوند. این شرایط به دلیل عکس‌العمل نهادها (به صورت تقابل در مورد کالاهای جانشین و به صورت تعامل در مورد کالاهای مکمل) به وجود آمده و منجر به استنتاج نتایج مشخصی می‌شود و به عبارت دیگر‌ هر نهاد عکس‌العملی در خصوص رفتار اقتصادی نهاد متقابل نشان نمی‌دهد. در نتیجه‌، با استفاده از شرایط حداکثرسازی سود و با استفاده از الگوی توابع عکس‌العمل اشتاکلبرگ با توابع حداکثرساز خواهیم بود که این شرایط به دلیل عکس‌العمل نهادها (به صورت تقابل در مورد کالاهای جانشین و به صورت تعامل در مورد کالاهای مکمل) به وجود آمده و منجر به استنتاج شرایط در قالب شرایط خاص می‌شود‌. حال اگر تعداد نهادها زیاد باشد‌، برای رسیدن از یک نهاد (مانند یک بنگاه) به کل شرایط بازار (مانند صنعت)‌، ابتدا باید درآمد یک نهاد را به دست آوریم و بعد روی تمامی نهاد‌ها جمع بزنیم. از طرف دیگر همین موضوع در حالت وجود چند نهاده در مدل کورنو و در شرایط اینکه نهادها دارای تعامل یا تقابل باشند بررسی می‌شود. این استدلال دقیقا تحلیل نهایی در تبیین روابط متقابل نهادها در بازار و اثر برآیند رفتار نهادها در شکل‌گیری ساختار بازارها در اقتصاد شهری است. در نتیجه‌، مقدار مستقل رابطه رفتاری بازار صرفا از حاصل جمع مقادیر مستقل نهادهای مجزا تشکیل نشده و رفتار متقابل پارامترهای سطح خرد نیز بر آن موثر است. به همین ترتیب حساسیت رفتارها در بازارهای شهری در کل بازار نیز صرفا از میانگین حساسیت رفتارها (ضرایب) در سطح خرد به دست نیامده و متاثر از روابط متقابل حساسیت‌ها در بازار در سطح خرد نیز هست.
برنامه‌ریزی مطلوب نهادی در سطح شهری (محلی) نیازمند شناخت نهادهای شهری و نحوه ارتباط آنها با نهادهای ملی است. الگوهای مختلفی برای ارتباط نهادی میان نهادهای محلی با یکدیگر و رابطه نهادهای محلی با نهادهای ملی وجود دارد. نهادهای ملی و محلی دارای کارکردهای مشترک و بعضا منحصر به فردی هستند. فضای برنامه‌ریزی را می‌توان به سه سطح زیر تقسیم کرد :
۱- سطح کلان که در آن تصمیمات کلان در سطح مرکزی اتخاذ می‌شود.
۲- سطح میانی‌ که در آن تصمیمات بین‌منطقه‌ای‌، بین‌بخشی‌، درون‌منطقه‌ای و درون‌بخشی اتخاذ می‌شود.
۳- سطح خرد که در آن تصمیمات عملی در سطح خرد اتخاذ می‌شود.
همچنین نحوه تعامل میان نهادها در سطوح فوق بستگی به روش‌های برنامه‌ریزی به صورت زیر دارد:
۱- روش بالا به پایین
۲- روش پایین به بالا
۳- روش تلفیقی
در روش بالا به پایین‌، نهادهای فرادست تعیین‌کننده اصلی خطوط برنامه‌ریزی بوده و توزیع‌ها در سطح کلان و توسط دولت مرکزی صورت می‌گیرد. در برنامه‌ریزی پایین به بالا‌، تصمیمات کلان از برآیند تصمیمات نهادهای محلی به دست آمده و در روش تلفیقی‌، تعاملی بر اساس جریان اطلاعات متقابل و تصمیم‌گیری مشترک به وجود می‌آید. اگر تصمیمات در سطح محلی صورت گیرد‌، مقادیر مطلوب در سطوح محلی به عنوان ملاک تصمیم تلقی شده و همگرایی به سمت مقادیر مزبور خواهد بود ولی اگر تصمیمات در سطح کلان اتخاذ شود‌، رفتار نهادهای ملی و محلی را با استفاده از نهادهای هماهنگی نشان می‌دهد. در این روش‌، نهادهای هماهنگی به صورت نهادهای هماهنگی ملی در منطقه و نهادهای محلی هماهنگی ملی تقسیم می‌شوند. نهادهای هماهنگی ملی در منطقه به عنوان رابط تصمیمات کلان و نهادهای محلی برای ایجاد هماهنگی در سطوح ملی و محلی هستند‌. رابطه نهادهای هماهنگی ملی در منطقه با تصمیمات کلان به صورت دستورالعمل از طرف نهاد هماهنگی و بازخورد از طرف تصمیمات کلان است. نهادهای محلی هماهنگی ملی با سه نهاد به صورت زیر در ارتباط هستند:
۱- نهاد هماهنگی ملی در منطقه
۲- مجریان محلی دستگاه‌های ملی
۳- تصمیم‌گیرندگان محلی
رابطه نهادهای محلی هماهنگی ملی با گروه اول به صورت دستورالعمل از طرف نهاد هماهنگی ملی در منطقه و بازخورد از طرف نهاد محلی هماهنگی ملی است. رابطه آنها با گروه دوم به صورت دستورالعمل از طرف آنها و بازخورد از طرف گروه دوم است و رابطه آنها با گروه سوم نیز به همین ترتیب است. در زمینه سیاستگذاری اقتصادی‌، می‌توان تفکیک زیر را قائل شد:
۱- همسویی سیاست‌های توسعه بخشی و منطقه‌ای
۲- همسویی شاخص‌های تفکیک‌سازی شده با شاخص‌های کلی اقتصاد ملی
۳- همسویی میان کل جنبه‌های تبعی برنامه
همان‌طور که در بخش‌های قبلی ذکر شد‌، مساله همسویی و همکاری از جنبه‌های مهم تئوری نهادگرایی است که بر اساس آن اگر رفتار نهادها به همسویی بینجامد و نتیجه همسویی نیز به سمت همکاری سوق داده شود‌، می‌توان به وضعیت مطلوب در رفتار نهادها دست یافت‌. برای نیل به تعامل نهادی درون‌محلی‌، شاید بتوان گفت که در بحث برنامه‌ریزی اقتصادی در شهرها‌، مهم‌ترین جنبه برنامه‌ریزی نهادی عبارت از تعامل نهادی درون‌محلی است. در این بحث نحوه ارتباط میان بنگاه‌های تولیدی (کارخانجات) به عنوان اجزای خرد نهادها از اهمیت فراوانی برخوردار است. مجتمع‌های صنعتی‌، بازارهای مصرف (‌در طرف تقاضا)‌، شهرک‌های صنعتی‌، شبکه‌های پولی و مالی موجود در شهر‌، شبکه‌های تولید موجود در شهر و شبکه‌های توزیع از مهم‌ترین نهادهایی هستند که تعامل یا تقابل آنها می‌تواند اثر مهمی در سیمای اقتصادی شهر داشته باشد. تعامل نهادی درون‌محلی در واقع پایین‌ترین سطح تعادل در اقتصاد نهادگرایی است چرا که براساس مباحث قبلی‌، نهادها به عنوان افراد تلقی می‌شوند و تعامل یا تقابل آنها باعث شکل‌گیری ساختار فعالیت‌ها از نظر ساختار عرضه و ساختار تقاضا در جامعه می‌شود. تعامل مزبور از دو طریق به صورت زیر می‌تواند صورت گیرد :
۱- تعامل اختیاری میان نهادها که باعث ایجاد تعامل خودجوش میان نهادها بر اساس علامت‌های بازار می‌شود .
۲- تعامل ناشی از وضع قوانین یا ایجاد امکانات و محدودیت‌های قانونی که باعث تعامل وضع‌شده میان نهادهای محلی می‌شود .
همچنین باید متذکر شد که برنامه‌ریزی نهادی در سطح محلی نیز به نوبه خود به نهادهای اقتصادی و مدیریتی مربوط بوده و هر کدام دارای ملاحظات و ساختار ویژه خود هستند. در این زمینه دهه ۱۹۹۰ میلادی را می‌توان نقطه عطفی در ادبیات اقتصاد شهری و منطقه‌ای دانست چرا که در این دهه‌، نگرش‌های موجود در این زمینه با چالش‌های پدید آمده در اواخر دهه ۱۹۷۰ و سراسر دهه ۱۹۸۰‌، منجر به دیدگاه‌های نوینی در برنامه‌ریزی و اقتصاد شهری شد. بر پایه ایده‌های گذشته‌، ادبیات سنتی اقتصاد شهری مبتنی بر نظریه‌هایی مانند قطب رشد و مراکز رشد و همچنین نظریه مرکز – پیرامون بود و مهم‌ترین عامل تبیین رفتارهای اقتصادی شهرها‌، بیان ساختار بازارها بود. در دهه ۱۹۸۰ چالش‌های جدی و مهمی در راه مباحث گذشته پیش آمده و خصوصا ایده‌های نهادگرایی و مدیریت محلی منجر به ایجاد ترتیبات نهادی نوین در مدیریت اقتصادی شهرها شد. برخی از ایده‌های پدیدآمده در دهه ۱۹۹۰ میلادی به معنای گسترش ایده‌های گذشته و تعمیق آنها تلقی می‌شوند مانند مباحث الگوسازی منطقه‌ای و اقتصاد فضایی اما برخی دیگر از ایده‌ها‌، برآیند چالش‌های جدید با ایده‌های گذشته هستند مانند ترتیبات نوین نهادی و تدوین نظام قرارداد‌ها در مدیریت اقتصادی شهرها. بدین‌ترتیب روند جاری ادبیات اقتصاد شهری به نحوی است که چشم‌انداز نوینی از این امر را می‌توان تصور کرد که در اینجا به اختصار به بررسی مهم‌ترین تحولات در بحث مدیریت اقتصادی شهرها می‌پردازیم.
اولین ایده مربوط به ایده اقتصاد فضایی است. اقتصاد فضایی دربرگیرنده بخش مهمی از ادبیات نوین مدیریت اقتصادی شهر است و در واقع توجه به بازارهای فضایی شهری و عوامل موثر بر رفتار متغیرها در این بازارها‌، از دهه ۱۹۹۰ میلادی مورد توجه اقتصاددانان قرار گرفته است‌. ایده اقتصاد فضایی مبتنی بر دو عامل زیر است:
۱- تقابل فضایی
۲- عدم تجانس فضایی
که در اینجا به اختصار به بیان آنها می‌پردازیم. تقابل فضایی به معنای عکس‌العمل متقابل نهادها در بازارهای فضایی شهری و یا مناطق نسبت به یکدیگر است. در بحث تقابل فضایی‌، مفهوم همجواری فضایی اهمیت فراوانی دارد چرا که هر گونه واکنش اجزای بازار باید همراه با همجواری باشد. نکته‌ای که در اینجا حائز اهمیت است این است که همجواری فضایی محدود به همجواری جغرافیایی نبوده بلکه همجواری اقتصادی (موضوعی) نیز مد نظر است. اگر فضا را به فضای جغرافیایی و فضای اقتصادی تقسیم کنیم‌، مفهوم همجواری می‌تواند هم در فضای جغرافیایی (به معنای هم‌مکانی) و هم در فضای اقتصادی (به معنای شبکه اقتصادی) تعریف شود.
در هر حال ایده‌های جدید در تبیین روابط اقتصادی در اقتصاد شهرها ناظر بر مطالعه آن دسته از عوامل تسهیل‌کننده تقابل‌های فضایی با استفاده از مفهوم همجواری فضایی است که بتوان به موجب آن‌، به کارایی دست یافت. از طرف دیگر عدم تجانس فضایی به اختلاف رفتاری میان نهادهای تشکیل‌دهنده بازارهای فضایی شهری می‌پردازد. به طور مثال‌، مساله تعادل عمومی در شراط وجود تفاوت‌های فضایی و تفاوت در تولید را می‌توان بررسی و از مفهوم عدم تجانس‌های فضایی در طراحی الگوی تعادل عمومی استفاده کرد. در ادبیات سنتی اقتصادی‌، مساله عدم تجانس فضایی به تفاوت‌های منطقه‌ای تعبیر می‌شد ولی با گسترش ایده تفاوت‌های منطقه‌ای در مباحث فضایی (خصوصا هنگامی که فضا صرفا فضای جغرافیایی نبوده و جنبه عام‌تری را نیز به صورت فضای اقتصادی دربر می‌گیرد)‌، مفهوم عمومی‌تری با کاربرد گسترده‌تر با عنوان عدم تجانس فضایی شکل گرفت. بررسی‌های مختلف در خصوص عدم تجانس‌های فضایی نشان داده ‌است که اثر تقابل‌ها و عدم تجانس‌های فضایی می‌تواند تاثیر بیشتری روی رفتار متغیرها نسبت به اثر متغیرهای ملی داشته باشد. همچنین در زمینه الگوسازی فضایی‌، الگوهای فضایی به ویژه الگوهای اقتصادسنجی فضایی به طور عمده در اواخر دهه ۱۹۷۰ و سراسر دهه ۱۹۸۰ شکل گرفتند ولی استفاده از مفاهیم اقتصاد فضایی در این الگوها و تعمیق روش‌های ریاضی از یک طرف و کاربرد الگوسازی در زمینه‌های عملی از طرف دیگر‌ در دهه ۱۹۹۰ میلادی شکل گرفت. انسلین اقتصادسنجی فضایی را به صورت زیر تعریف می‌کند‌: «اقتصادسنجی فضایی‌، زیربخشی از اقتصادسنجی است که با تقابل فضایی (خودهمبستگی فضایی) و ساختار فضایی (عدم تجانس‌های فضایی) در الگوهای رگرسیونی برای داده‌های مقطعی و داده‌های پنل مرتبط است.» به دلیل آنکه در نوشته حاضر به علت ارتباط مستقیم بحث داده‌های فضایی با بحث الگوسازی فضایی و به ویژه اقتصاد سنجی فضایی نیازمند بخش‌های تفصیلی در این زمینه بوده و نیازمند بحث تفصیلی و مستقل است‌، در اینجا صرفا به ذکر نکات عمده می‌پردازیم. در الگوهای اقتصادسنجی فضایی‌، ارزیابی آثار فضایی رفتار متغیرها با بحث بستگی فضایی مرتبط است که به صورت نسبی با بحث تقابل‌های فضایی ارتباط دارد. همبستگی فضایی نیز مفهومی مستقل است که به صورت ارتباط موثر فضایی تعریف می‌شود. با تلفیق مفاهیم فوق در زمینه مدیریت و برنامه‌ریزی شهرها توسط نهادهای ملی و همچنین شهرداری‌ها در هر شهر‌ می‌توان شاهد بهبود شاخص‌های عملکرد اقتصادی در سطح شهرهای کشور در راستای افزایش رفاه عمومی شهروندان و همچنین تعالی هر چه بیشتر فعالیت‌های اقتصادی در شهرها بود.
* پژوهشگر اقتصاد شهری
comا.gmailا@BWurban7677