3 - 12 - 2019
برنامه‌محوری به جای دستگاه‌محوری
گروه اقتصادی- در حالی که کمتر از یک هفته به زمان‌تقدیم لایحه بودجه ۹۹ به مجلس زمان باقی است، اهداف کلی سیاستگذاری دولت بیانگر رویکرد برنامه‌محور وی در تدوین برنامه دخل و خرج سال آینده کشور است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که تدوین بودجه بر مبنای رویکرد برنامه‌محور و افزایش اختیارات دستگاه‌های سیاستگذار با اهداف کلی رفع کسری بودجه دولت در تضاد است و قادر نخواهد بود کاهش هزینه‌های دولت در کوتاه‌مدت را محقق کند.
اعتقاد سیاستگذار بر این است که افزایش اختیارات وزارتخانه‌ها می‌تواند با کاهش هزینه‌های دولت همراه شود و در سال سخت اقتصادی به صرفه‌جویی در هزینه‌های دولت منجر شود. به نظر می‌رسد در شیوه جدید بودجه‌ریزی دولت اختیار تخصیص منابع دستگاه‌های مستقر در استان‌ها با وزارتخانه‌ها خواهد بود. این موضوع می‌تواند منجر به کاهش شفافیت در بودجه دستگاه‌های مجری به خصوص دستگاه‌های مستقر در استان‌ها شود.
تدوین بودجه بر مبنای رویکرد برنامه‌محور به جای رویکرد دستگاه‌محور، به عنوان یکی از محورهای برنامه اصلاح ساختار بودجه، به دنبال افزایش اختیارات دستگاه‌های سیاستگذار در فرآیند تهیه و تخصیص بودجه دستگاه‌های فعال در هر برنامه است تا مسوولان دستگاه سیاستگذار هر برنامه اختیار کافی در مدیریت منابع اختصاص داده‌شده به برنامه‌های مربوطه را داشته باشند. در فرآیند تهیه بودجه، لایحه بودجه بر مبنای تفاهم بین دستگاه اجرایی و دستگاه سیاستگذار و سازمان برنامه تهیه شده و سند اجرایی بودجه بین این سه دستگاه تهیه شده و به تصویب هیات وزیران می‌رسد. لایحه بودجه شامل بودجه برنامه‌ها جهت تصویب به مجلس تقدیم شده و بودجه دستگاه‌های اجرایی جهت ارائه تقدیم می‌شود. در صورت تغییر اعتبارات برنامه‌ها توسط مجلس، دولت این تغییرات را (تا پایان فروردین سال ۱۳۹۹) در بودجه دستگاه‌های مجری و سند اجرایی بودجه را اصلاح خواهد کرد. در طول سال اجرای بودجه نیز تخصیص اعتبارات دستگاه‌های مجری منوط به تایید دستگاه سیاستگذار خواهد بود. سازمان برنامه‌و‌بودجه در اجرای ماموریت محوله به این سازمان برای اصلاح ساختاری بودجه، برنامه خود را ارائه کرده است. این برنامه چهار محور عمده به شرح ذیل دارد:
اصلاحات نهادی با محوریت تحول در تهیه و تصویب و دامنه شمول بودجه، درآمدزایی پایدار از طریق تعریف پایه‌های مالیاتی جدید، جلوگیری از فرار مالیاتی و ساماندهی معافیت‌های مالیاتی فعلی و همچنین مولدسازی دارایی‌های دولت، هزینه‌کرد کارا از طریق اصلاح نظام یارانه‌ای کشور، کنترل رشد هزینه‌های دولت و کاهش هزینه‌های اجتناب‌پذیر، ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار از طریق تغییر رابطه منابع حاصل از نفت و بودجه، ساماندهی بدهی‌های دولت و…
از دیدگاه کارشناسی و علمی برنامه پیشنهادی مجموعه جامعی از اصلاحات را شامل می‌شود که با وجود ذکر پراکنده آن در قوانین مختلف ازجمله قوانین برنامه‌های توسعه، نتایج عملی چندانی برای اصلاح مدیریت بخش عمومی کشور دربر نداشته است. واقعیت آن است که تهیه و انتشار چنین برنامه جامعی توسط سازمان برنامه‌و‌بودجه اقدام قابل تقدیری است. در عرصه عمل در محور درآمدزایی پایدار، وزارت امور اقتصادی و دارایی پیش‌نویس لایحه‌ای را برای تعریف پایه‌های مالیاتی ازجمله مالیات بر مجموع درآمد (PIT) و مالیات بر عایدی سرمایه (CCT) تهیه کرده است و در حال نهایی‌سازی آنهاست. در محور هزینه‌کرد کارا نیز موضوع ساماندهی نظام یارانه‌ای به ویژه در حوزه انرژی چندین بار در دستور کار شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه قرار گرفته است و به نظر می‌رسد ماهیت تصمیم‌ها در این حوزه به افزایش موردی قیمت یک یا چند حامل انرژی محدود شود (به جای اصلاح بازار انرژی در ایران).
یکی از اقداماتی که در محور اصلاحات نهادی دارای انعکاس جدی در بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۹ بوده است موضوع برنامه‌محور بودن تهیه بودجه سنواتی و تغییر قالب‌های اطلاعاتی لایحه و قانون بودجه و تغییر حقوق مجلس در بررسی و رای به بودجه است.
آسیب‌های وضع موجود
الگوی پیشنهادی دولت جهت ارائه لایحه بودجه به صورت برنامه‌محور و تغییر قالب فعلی لایحه، جهت رفع برخی نقایص در فرآیند فعلی بودجه‌ریزی مطرح شده است. برای ارائه تبیینی مناسب از الگوی پیشنهاد شده دولت، لازم است به نقایص مطرح شده در فرآیند فعلی اشاره کرد.
محدود بودن حوزه اختیار وزیر در فرآیند تخصیص بودجه دستگاه‌های زیرمجموعه
از آنجا که در وضع فعلی، دستگاه‌های غیراصلی دارای ردیفهای بودجه‌ای مستقل هستند، فارغ از نحوه عملکرد و میزان پیشبرد اهداف و برنامه‌های دولت و وزیر مربوطه، می‌توانند بودجه بگیرند. در واقع وزیر مربوطه تسلطی بر بودجه دستگاه‌های زیرمجموعه به عنوان ابزار اصلی قدرت برای مدیریت آنها ندارد، اما باید درباره تمامی مسائل حوزه خود پاسخگو باشد. برای مثال اگر وزیر جهاد کشاورزی مسوول حل مسائل و مدیریت حوزه کشاورزی است، باید بتواند در فرآیند تخصیص بودجه دستگاه‌های حوزه مسوولیت خود اعمال قدرت کند مثلا پژوهشکده‌های ذیل وزارت جهاد کشاورزی باید تحقیقات خود را به‌گونه‌ای هدایت کنند که اهداف و سیاست‌های وزارتخانه را دنبال کند و در غیر این صورت اختصاص بودجه به آنها فاقد توجیه است. طبیعتا در وضع فعلی که تخصیص بودجه این پژوهشکده‌ها مستقل از وزارت جهاد کشاورزی انجام شده و مذاکرات بودجه‌ای ایشان به طور مستقیم با سازمان برنامه‌و‌بودجه انجام می‌شود، نباید انتظار داشت فعالیت‌های این پژوهشکده‌ها به خودی خود در راستای سیاست‌های وزارتخانه باشد.
مراجعه تعداد زیادی دستگاه به سازمان برنامه‌و‌بودجه در فرآیند تهیه و اجرای بودجه
یکی از آسیب‌های موجود در فرآیند بودجه‌ریزی کشور، مراجعه تعداد زیادی دستگاه به سازمان برنامه در فرآیند تهیه و اجرای بودجه است. به طوری که از دستگاه‌های اصلی مانند وزارتخانه‌ها تا یک بیمارستان یا دانشگاه کوچک در یک شهرستان دورافتاده در فرآیند تهیه و اجرای بودجه وارد مذاکرات بودجه‌ای با سازمان برنامه‌و‌بودجه و دفاتر بخشی آن می‌شوند. این امر از یکسو زمینه را برای برخوردهای سلیقه‌ای در پیش‌بینی و تخصیص بودجه دستگاه‌ها فراهم می‌کند و از سوی دیگر سازمان برنامه را درگیر امورات دستگاه‌های اجرایی خُردی می‌کند که موجب می‌شود سازمان از توجه به مسائل با اولویت بالاتر باز بماند. برای مثال اشتغال سازمان برنامه‌و‌بودجه به امورات بودجه‌ای تعداد زیادی بیمارستان و دانشگاه، عملا سازمان را از توجه به برنامه‌های کلان دولت در حوزه بهداشت و آموزش عالی و برنامه‌ریزی برای اجرای بهینه آن باز می‌دارد.
توسعه بی رویه دستگاه‌های اداری به دلیل ازدیاد ردیفهای بودجه‌ای توسط دولت و مجلس و تبدیل شدن ردیف بودجه به یک ابزار چانه زنی برای گرفتن بودجه
مساله مهم دیگری که در این رابطه قابل طرح است، توسعه بی رویه ردیفهای اصلی و فرعی در بودجه است. هر سال در فرآیند تهیه لایحه بودجه در دولت و همچنین بررسی و تصویب بودجه در مجلس، ردیفهای بودجه‌ای اصلی و فرعی متعددی به بودجه اضافه می‌شوند. به وجود آمدن ردیف بودجه‌ای مستقل، در عمل ابزار چانه‌زنی برای بودجه‌گیری از سازمان برنامه‌و‌بودجه برای دستگاه مربوطه فراهم می‌کند. در بلندمدت این امر می‌تواند به افزایش هزینه‌های دولت منجر شده و در صورتی که دولت بخواهد اقدامی برای کاهش هزینه‌های غیرضرور انجام دهد، وجود اینگونه ردیف‌ها به معنای وجود مقاومت‌های دستگاهی جدی در مقابل کاهش هزینه خواهد بود.
رویکرد پیشنهادی سازمان برنامه‌و‌بودجه
رویکرد پیشنهادی سازمان برنامه‌و‌بودجه برای اصلاح رویه موجود براساس مستندات ارائه شده ازجمله بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۹ است. «برنامه‌محور»، تهیه و تصویب بودجه در رویکرد پیشنهادی دولت، ابتدا فعالیت‌هایی که دولت برای انجام آنها هزینه می‌کند، در قالب چند برنامه مشخص احصا می‌شوند. سپس برای هر برنامه یک دستگاه به عنوان دستگاه مسوول (دستگاه سیاستگذار) مشخص خواهد شد.
دستگاه سیاستگذار دستگاهی است که به نوعی مسوولیت حسن اجرای وظایف دولت در یک برنامه خاص را به عهده دارد. سایر دستگاه‌های فعال در هر برنامه نیز ذیل دستگاه سیاستگذار فعالیت کرده و به عنوان دستگاه مجری محسوب می‌شوند. برای مثال وزارت امور خارجه به عنوان دستگاه سیاستگذار در برنامه روابط خارجی بوده و مرکز آموزش روابط بین‌الملل به عنوان یکی از دستگاه‌های مجری ذیل این دستگاه سیاستگذار فعالیت می‌کند. به‌طور مشابه وزارت بهداشت به عنوان دستگاه سیاستگذار در برنامه بهداشت و درمان بوده و بیمارستان‌های سراسر کشور، سازمان غذا و دارو و… همگی به عنوان دستگاه مجری ذیل این دستگاه سیاستگذار فعالیت خواهند کرد. برای تبیین بهتر رویکرد پیشنهادی لازم است این امر در سه قسمت تهیه، تصویب و اجرای بودجه مطرح شود.
تفاهم بین دستگاه مجری و دستگاه سیاستگذار و سازمان برنامه‌و‌بودجه برای تعیین بودجه دستگاه مجری براساس برنامه اجرایی دستگاه‌ها و تهیه سند اجرایی بودجه
در گام اول در فرآیند تهیه بودجه دستگاه‌ها، براساس برنامه اجرایی، تفاهمی سه‌جانبه بین دستگاه سیاستگذار، دستگاه مجری و سازمان شکل می‌گیرد. در واقع این تفاهم شامل اقداماتی است که دستگاه‌ها قرار است در طول سال اجرای بودجه انجام دهند و برای آنها بودجه بگیرند. ماحصل این تفاهم‌ها در سندی تحت عنوان سند اجرایی بودجه تجمیع خواهد شد.
تصویب سند اجرایی بودجه دستگاه‌ها در هیات وزیران
سند اجرایی بودجه پیش از ارائه لایحه بودجه، در هیات دولت بررسی و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. نکته قابل توجه آن است که برخلاف روش معیوب فعلی که دستگاه‌ها پس از تصویب بودجه و در طول سال اجرای بودجه، موافقتنامه امضا می‌کنند. در سازوکار پیشنهادی دستگاه‌ها ابتدا اعلام می‌کنند که قرار است چه کاری انجام دهند و در صورت تایید شدن، می‌توانند برای آن بودجه بگیرند.
ارائه بودجه هر برنامه‌و‌بودجه دستگاه‌های سیاستگذار به مجلس
لایحه بودجه شامل اعتبارات به تفکیک هر برنامه و اعتبارات دستگاه‌های سیاستگذار برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌شود. اعتبارات دستگاه‌های مجری نیز صرفا برای اطلاع به مجلس شورای اسلامی تقدیم خواهد شد.
بررسی اعتبارات برنامه‌ها و اعتبارات دستگاه‌های سیاستگذار توسط مجلس شورای اسلامی
لایحه بودجه شامل اعتبارات برنامه‌ها و اعتبارات دستگاه‌های سیاستگذار، جهت بررسی و تصویب و اعتبارات دستگاه‌های اجرایی جهت اطلاع به مجلس تقدیم می‌گردد. در رویکرد پیشنهادی حق مجلس شورای اسلامی در بررسی اعتبارات، بررسی اعتبارات برنامه‌ها و اعتبارات دستگاه‌های سیاستگذار است و می‌تواند در صورت صلاحدید اعتبارات دستگاه‌های سیاستگذار را اصلاح کند. برای مثال در صورتی که مجلس تشخیص می‌دهد لازم است در سال آینده حمایت ویژه‌ای از اقشار با درآمد پایین به عمل آید، اعتبارات برنامه حمایتی دولت را افزایش می‌دهد و متولی این برنامه (وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) موظف خواهد بود از این اعتبارات برای تحقق اهداف و شاخص‌ها استفاده کند.
اعمال تغییرات احتمالی اعتبار هر برنامه در سند اجرایی بودجه توسط سازمان
پس از بررسی اعتبارات برنامه‌ها و دستگاه‌های سیاستگذار در مجلس، تغییرات احتمالی ظرف یک ماه، در بودجه دستگاه‌های مجری انجام خواهد شد و احتمالا سند جدید مجددا به تصویب هیات وزیران می‌رسد. برای مثال در صورتی که مجلس اعتبارات برنامه حمایتی را افزایش داده باشد، دولت اعتبارات دستگاه‌های مختلف فعال در حوزه حمایتی را اصلاح می‌کند تا در مجموع اهداف مورد نظر محقق شوند.
ارائه گزارش عملکرد توسط دستگاه مجری به سیاستگذار و ضرورت تایید دستگاه سیاستگذار برای اخذ تخصیص توسط دستگاه مجری
پس از ابلاغ سند اجرایی بودجه، دستگاه‌ها، براساس مفاد تفاهم شده در سند اجرایی بودجه، اقدام به انجام وظایف خود می‌کنند و گزارش عملکرد خود را به دستگاه سیاستگذار می‌دهند. در مرحله تخصیص بودجه، دستگاه سیاستگذار باید عملکرد دستگاه مجری را تایید کند و در صورت تایید، سازمان برنامه تخصیص اعتبار به دستگاه مجری را انجام خواهد داد. بدین ترتیب اقتداری که دستگاه سیاستگذار در هر برنامه برای پاسخگویی نیاز دارد محقق می‌شود.
بررسی و نقد رویکرد پیشنهادی دولت
تهیه بودجه برنامه‌محور مستلزم حذف حق مجلس شورای اسلامی برای تصویب بودجه دستگاه‌های مجری نیست. واقعیت آن است که مواد ۱۳ و ۱۴ قانون برنامه‌و‌بودجه، زمینه را برای ارائه برنامه اجرایی دستگاه‌ها (پیش از تهیه لایحه) به سازمان و همچنین هماهنگی کامل درباره فعالیت‌های ذیل هر وزارتخانه با وزیر مربوطه فراهم کرده است. در واقع برمبنای این دو ماده دستگاه مجری و سیاستگذار می‌توانند درباره برنامه اجرایی دستگاه تفاهم کنند و پس از تایید این برنامه توسط وزیر مربوطه یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی برنامه اجرایی مورد تفاهم و بودجه پیشنهادی را برای سازمان ارسال کنند. به عبارت بهتر با وجود چنین ظرفیت قانونی، این سوال مطرح است که چرا تا به حال در فرآیند تهیه بودجه این روند اجرایی نشده و سازمان برنامه‌و‌بودجه با دستگاه‌های اجرایی مستقیما وارد مذاکره شده است. نکته مهم‌تر آنکه مشخص نیست چرا تهیه بودجه برنامه‌محور به ترتیب فوق مستلزم حذف حق مجلس شورای اسلامی برای تصویب بودجه دستگاه‌های مجری است؟ شایسته ذکر است بیان فوق به معنای آن نیست که در یک چارچوب مشخص نباید ردیفهای بودجه‌ای سازماندهی و محدود شود.
برخی پیش‌فرض‌ها مانند اینکه تنها مجلس ردیفهای بودجه‌ای را زیاد می‌کند صحیح نیست. در توجیه رویکرد پیشنهادی دولت بسیار مطرح می‌شود که در مجلس ردیفهای بودجه‌ای بسیاری زیاد می‌شوند و ورود مجلس به جزئیات بودجه همه دستگاه‌ها زمینه‌ساز افزایش هزینه‌های دولت است. باید در نظر داشت که تغییرات تعداد ردیفهای دستگاه‌ها هم در مرحله تهیه بودجه و توسط دولت انجام می‌شود و هم در مرحله رسیدگی و تصویب بودجه توسط مجلس شورای اسلامی. ضمن اینکه حذف ردیفهای بودجه‌ای دستگاه‌های مجری به معنای آن نیست که دولت یا مجلس نمی‌تواند ضمن تهیه یا تصویب بودجه ردیفی اضافه کنند. به راحتی با اضافه کردن یک جدول یا درج در ردیفهای فرعی همواره امکان اضافه کردن دستگاه‌های مجری وجود خواهد داشت. راه‌حلی که برخی کشورها برای این موضوع یافته‌اند ذکر نام تمام دستگاه‌هایی که حق استفاده از منابع عمومی را دارند در قانون بودجه‌ریزی است. از سوی دیگر بیان می‌شود که وجود ردیفهای بودجه‌ای موجب گسترش چانه‌زنی خواهد شد و در صورت نبود ردیفهای بودجه‌ای برای دستگاه‌های مجری در بودجه، چانه‌زنی‌ها از بین خواهد رفت.
کاهش هزینه‌های دولت چندان ارتباطی با ادغام ردیف‌ها و به ویژه عدم تصویب اعتبارات دستگاه‌های مجری توسط مجلس شورای اسلامی ندارد. مهم‌ترین فایده‌ای که برای ارائه بودجه به صورت برنامه‌محور بیان می‌شود فراهم‌سازی زمینه برای کاهش هزینه‌های دولت و حذف موازی‌کاری‌ها در برنامه‌های مختلف دولت است. در واقع فرض می‌شود دستگاه‌های فعال برای اجرای یک برنامه، ذیل یک سیاستگذار خاص قرار می‌گیرند. دستگاه سیاستگذار می‌تواند با بررسی فعالیت‌های دستگاه‌های مجری ذیل خود، اقدام به حذف موازی‌کاری‌ها، فعالیت‌های زائد و… کند.
نامشخص بودن مرجع صلاحیت‌بخشی به دولت برای تعیین برنامه‌ها
سوال مهم قابل طرح آن است که چه کسی صلاحیت دارد تا تعیین کند لایحه بودجه در قالب چه برنامه‌هایی باید به مجلس ارائه شود؟ به عبارت بهتر آیا دولت بدون هیچ مبنای قانونی می‌تواند لایحه بودجه را در قالب برنامه‌های صلاحدیدی خود به مجلس تقدیم کند؟ و انجام بخشی از وظایف را تعطیل کند؟ آیا لازم نیست این برنامه‌ها توسط مجلس تعیین شوند؟ در واقع به نظر می‌رسد این امر یکی از محورهایی است که باید در قانون بودجه‌ریزی به آنها پرداخته شود.ابهام درباره بودجه استان‌ها: در الگوی پیشنهادی قرار است استان‌ها نیز به عنوان دستگاه‌های سیاستگذار تعیین شوند و شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها وظیفه دستگاه سیاستگذاری را برعهده داشته باشد. با توجه به اینکه در حال حاضر نیز شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان درباره نحوه تخصیص و توزیع اعتبارات استانی تصمیم‌گیری می‌کند، مشخص نیست تفاوت رویکرد پیشنهادی با وضع موجود چیست. به بیان دیگر ساختار اداره کشور وزارتخانه‌محور است و ترکیب شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها نیز در امتداد وزارتخانه‌ها قرار دارند. از سوی دیگر به لحاظ مالی نیز استقلال چندانی برای استان‌ها در شرایط کنونی پذیرفته نشده است. با توجه به این نکات به نظر نمی‌رسد ذکر استان‌ها به عنوان دستگاه‌های سیاستگذار در عمل فایده چندانی داشته باشد و در مجموع پیش‌بینی می‌شود که اداره امور کشور بیش از پیش وزارتخانه‌محور شود که با هدف بیان شده برای افزایش اختیارات استان‌ها تناسب ندارد.
پیشنهاد
با توجه به نکات فوق، تنظیم لایحه بودجه بر مبنای الگوی مدنظر دولت پیشنهاد نمی‌شود. بر مبنای مطالعات مرکز پژوهش‌ها در حالت مطلوب، پس از توافق در سطوح سیاسی و تمهید پیش‌نیازهای حقوقی، محورهای زیر اهم محورهای اصلاحات در بودجه‌ریزی ایران خواهد بود:
الف) تبیین و تصریح صلاحیت‌های قوای مقننه و مجریه و قضاییه در ارتباط با بودجه و تامین زمینه‌های استقلال قوا
ب) تفکیک منابع و مصارف عمومی براساس ماهیت آنها
ج) انعکاس اطلاعات نظام مدیریت بخش عمومی در بودجه
د) گسترش دوره ارائه اطلاعات بودجه به پنج سال
ه) توسعه عدم تمرکز در اداره امور بخش عمومی
و) فراهم کردن زمینه مناسب برای تهیه بودجه مبتنی بر عملکرد
ز) وجود حد معینی از انعطاف‌پذیری در بودجه
ح) فراهم کردن زمینه مناسب برای حرکت به سمت نظام حسابداری تعهدی
ط) طراحی نظام گزارش‌دهی و نظام نظارتی متناسب با اطلاعات مالی و عملیاتی بودجه
ک) اصلاح قوانین مرتبط با اداره بخش عمومی مانند قانون محاسبات عمومی، قانون مدیریت خدمات کشوری و غیره در یک دوره زمانی معین.
در وضع فعلی به نظر می‌رسد صرف تغییر تعداد ردیف‌ها و قالب‌بندی دلبخواهی برخی از وظایف در قالب تعدادی برنامه فاقد اولویت است. به علاوه به دلیل فراهم نشدن پیش‌نیازهای ضروری، این تغییرات هزینه‌های سیاسی و اداری فراوانی خواهد داشت. با توجه به آماده بودن چند پیش‌نویس برای تدوین قانون برنامه‌و‌بودجه پیشنهاد می‌شود اصول اصلاحات بودجه‌ای به سرعت به تصویب شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه برسد و یک تیم کوچک ظرف مدت دو ماه پس از تصویب بودجه ۱۳۹۹، پیش‌نویس نهایی قانون را تهیه کنند تا مراحل تصویب را طی کند.
در رابطه با رویکرد برنامه‌محور در تهیه بودجه نکات زیر قابل ذکر می‌باشند:
۱- این رویکرد می‌تواند اختیار دستگاه سیاستگذار را در مدیریت اعتبارات و برنامه‌های زیرمجموعه خود افزایش دهد، زیرا علاوه بر ابزارهای مدیریتی، در این رویکرد ابزار مدیریت بودجه نیز در اختیار وی قرار می‌گیرد. اینکه این افزایش اختیار منجر به بهبود کارایی هزینه‌کرد خواهد شد یا نه بستگی به ساختارهای نظارتی و شاخص‌های ارزیابی و کارآمدی آنها خواهد داشت.
۲- این رویکرد ارتباط چندانی با اولویت اصلی کشور و علت اصلی طرح مساله اصلاح ندارد. به عبارت بهتر «رفع کسری بودجه دولت» ساختار بودجه‌ریزی در کشور که حداقل در کوتاه‌مدت اجرای این رویکرد به کاهش هزینه‌های دولت منجر نخواهد شد.
۳- کاهش هزینه‌های دولت نیازمند دو اقدام اساسی شناسایی فعالیت‌های زائد و حذف این فعالیت‌هاست که هر دو اقدام مذکور ارتباطی با تهیه بودجه برنامه‌محور نداشته و در وضع فعلی نیز قابل پیاده‌سازی‌اند و تنها نیازمند عزم و اراده سیاسی و مدیریتی هستند.
۴- با توجه به اینکه در ساختار حاکمیتی فعلی (مبتنی بر قانون اساسی)، در برخی برنامه‌ها دستگاه‌های مجری چندگانه‌ای فعال هستند که به لحاظ سلسله‌مراتب مدیریتی همگی ذیل یک قوه نیستند. نحوه انتخاب دستگاه سیاستگذار برای اینگونه دستگاه‌های مجری می‌تواند زمینه‌ساز اختلافات جدی در سطوح عالی مدیریتی کشور باشد.
۵- به لحاظ حقوقی این رویکرد با مفاد ماده ۶۸ قانون محاسبات عمومی و همچنین ماده ۱۲ قانون برنامه‌و‌بودجه که بر درج اعتبار تمامی دستگاه‌ها در لایحه بودجه و تصویب آنها توسط مجلس تاکید دارد، در تعارض است.
مشخص نبودن منطق تقسیم‌بندی امور، نامشخص بودن مرجع صلاحیت‌بخشی به دولت برای تعیین برنامه‌ها، نبود ابزارها و شاخص‌های نظارتی مجلس و ابهام درباره بودجه استان‌ها در کنار ابهام در وجود تجربه خارجی موفق مشابه، از دیگر ابهامات قابل طرح در رابطه با سیاست پیشنهادی دولت است.در مجموع می‌توان گفت، تهیه بودجه برنامه‌محور، پس از رفع نقایص آن و با ایجاد سازگاری با نظام حکمرانی و سیاسی کشور می‌تواند در میان‌مدت مفید باشد. همچنین باید در نظر داشت اجرای این سیاست در غیاب اجرای سیاست‌های کنترل هزینه‌های دولت و افزایش درآمدهای غیرنفتی چندان اثری نخواهد داشت.
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد