تحلیل نظام بهره‌برداری کشاورزی در ایران

نسیبه زارعی*- کشور دارای ۴۰۱۵۹۱۷ بهره‌بردار در بخش کشاورزی است. بر اساس آخرین سرشماری در سال ۱۳۹۳، استان خراسان رضوی با ۳۳۷۰۲۶ بهره‌بردار دارای بیشترین تولیدکننده است. در میان این بهره‌برداران در سراسر کشور، پراکندگی و فراوانی بهره‌بردار در اراضی کمتر از ۱۰ هکتار بیشتر است. بیشترین تعداد بهره‌بردار مربوط به سطح یک تا کمتر از ۲ هکتار و کمترین تعداد بهره‌بردار مربوط به مقیاس زمین ۲۰۰ تا کمتر از ۵۰۰ هکتار است. بهره‌برداران بدون سواد دارای بیشترین سطح زیر کشت در زمین‌های با مقیاس یک تا ۵ هکتار هستند. بهره‌برداران با سطح ابتدایی و غیررسمی بیشترین سطح زیر کشت با مقیاس کمتر از یک هکتار در سراسر کشور را در سال ۱۳۹۰ داشتند.
بیشترین درصد بهره‌بردارهای بی‌سواد و با سطح ابتدایی و غیررسمی که به طور متوسط ۷۰ درصد بهره‌برداران کل را تشکیل می‌دهند، دارای زمین زراعی با مقیاس کمتر از ۵ هکتار هستند. کوچک بودن مزارع کشاورزی و پایین بودن تولید در نظام بهره‌برداری خانوادگی و کشاورزی (خرد و دهقان) از خصوصیات بارز مزارع کمتر از ۵ هکتار در کشور است که می‌توان آن را به عنوان یکی از بزرگ‌ترین معضل‌های بخش کشاورزی برای رشد و توسعه برشمرد. برای حل و برطرف کردن این مشکلات، ایجاد شرکت‌های زراعی با همکاری کشاورزان بومی منطقه و استفاده از تجارب کشورهای موفق در دنیا در این زمینه، تخصیص اعتبارات بلندمدت به کشاورزان با زمین کمتر از ۱۰ هکتار، سنددار کردن زمین و مزارع کشاورزی و هویت‌دار کردن آن و شناسایی و تحلیل مشکلات موجود در این نوع نظام‌ها، بررسی موانع و درنهایت، تدوین قوانین حقوقی در انواع نظام بهره‌برداری پیشنهاد می‌شود.
انواع طبقه‌بندی نظام بهره‌برداری
بر اساس طبقه‌بندی سازمان غذا و کشاورزی ملل متحد به عنوان مرجع جهانی کشاورزی، در سال ۲۰۱۵، نظام‌های بهره‌برداری را بر اساس معیارهای ذیل تعریف کردند. از جمله اندازه مزرعه، نسبت زمین، نیروی کار و سرمایه‌گذاری، ارزش محصولات یا درآمد به دست‌آمده براساس مزیت‌های نسبی در تولید محصولات، مقدار تامین آب، نوع، تراکم و تناوب کشت، درجه و درصد تجاری‌سازی، درجه و درصد معیشتی (عشایری)، فعالیت‌های زراعی و دامداری و وسایل مورد استفاده برای کشت.
تبیین وضع موجود
کشور دارای ۴۰۱۵۹۱۷ بهره‌بردار در بخش کشاورزی است. از این تعداد ۳۰۴۷۵۵۵ واحد متعلق به خانوارهای معمولی ساکن در آبادی یا شهر مورد آمارگیری ۹۴۳۲۶۰ واحد متعلق به بهره‌برداران غیرساکن، ۱۶۰۷۴ واحد متعلق به خانوارهای معمولی غیرساکن (در حال کوچ) و ۹۰۲۸ واحد متعلق به شرکت‌های رسمی و موسسه‌های عمومی است‌. بررسی‌ها نشان می‌دهد که بیشترین تعداد بهره‌بردار در سال‌های ۱۳۷۶‌، ۱۳۷۲‌،۱۳۸۲ و ۱۳۹۳ به ترتیب متعلق به استان‌های آذربایجان‌شرقی، گیلان، خراسان رضوی و خراسان‌رضوی است. بر اساس آخرین سرشماری در سال ۱۳۹۳، استان خراسان‌رضوی با ۳۳۷۰۲۶ بهره‌بردار، دارای بیشترین تولیدکننده است. نمودار شماره ۱ دارای چولگی مثبت است. به عبارت دیگر، چولگی نمودار به سمت چپ گرایش دارد. بنابراین، پراکندگی و فراوانی بهره‌بردار در اراضی کمتر از ۱۰ هکتار بیشتر است. بیشترین تعداد بهره‌بردار مربوط به سطح ۱ تا کمتر از ۲ هکتار است. این نوع نظام بهره‌برداری، نظام کشاورزی و خانوادگی یا همان نظام خرد و دهقانی نامگذاری شده است. کوچک بودن مزارع کشاورزی و پایین بودن تولید از خصوصیات بارز این نوع نظام است که می‌توان آن را یکی از بزرگ‌ترین معضل‌های بخش کشاورزی برای رشد و توسعه برشمرد؛ زیرا بر اساس تجارب کشورهای توسعه‌یافته و مطالعات صورت‌گرفته، ورود فناوری‌های روز دنیا به مزارع بزرگ سریع‌تر و راحت‌تر است. در بخش بعدی این نوع نظام توضیح داده شده است. کمترین تعداد بهره‌بردار موبوط به ۲۰۰ تا کمتر از ۵۰۰ هکتار است. مطابق آمارها، بیشترین تعداد بهره‌بردار متعلق به گروه سنی ۳۰ تا ۵۰ سال با ۷۲۴۲ نفر و کمترین آن متعلق به گروه سنی ۱۵ تا ۳۰ سال با ۶۸۲۸ نفر است. این فراوانی در طبقه‌بندی خانوار معمولی ساکن نیز صدق می‌کند، اما در طبقه‌بندی بهره‌بردار غیرساکن و خانوار معمولی بیشترین تعداد به ترتیب با ۱۶۲۲۸۰۱ و ۲۱۷۹۳۶۰ نفر متعلق به گروه ۵۰ سال به بالاست. بهره‌بردار بدون سواد دارای بیشترین سطح زیر کشت در زمین‌های با مقیاس یک تا ۵ هکتار است. بهره‌بردار با سطح ابتدایی و غیررسمی بیشترین سطح زیر کشت با مقیاس کمتر از یک هکتار در سراسر کشور را در سال ۱۳۹۰ دارد. در این بررسی، بیشترین درصد بهره‌بردارهای بی‌سواد و با سطح ابتدایی و غیررسمی که به طور متوسط ۷۰ درصد بهره‌برداران کل را تشکیل می‌دهند، دارای زمین زراعی با مقیاس کمتر از ۵ هکتار هستند. بر اساس طبقه‌بندی‌های گفته‌شده و با فرض آنکه هر بهره‌بردار مالک زمین زراعی خود باشد، به این نتیجه می‌رسیم که به طور متوسط ۷۰ درصد بهره‌برداران بخش کشاورزی مشمول نظام بهره‌برداری کشاورزی خانوادگی یا خرد و دهقانی هستند‌. بهره‌بردار با مدرک فوق‌دیپلم و بالاتر کشاورزی نیز بهره‌بردار با مدرک فوق‌دیپلم و بالاتر غیرکشاورزی دارای بیشترین سطح مقیاس کمتر از یک هکتار است.
نظام بهره‌برداری کشاورزی و خانوادگی
نظام بهره‌برداری کشاورزی و خانوادگی (واحدهای موسوم به خرد و دهقانی) به نظامی گفته می‌شود که هر واحد بهره‌برداری متعلق به دست‌کم یک خانوار بهره‌بردار روستایی سنتی است. متوسط تعداد اعضای هر واحد یا خانوار دهقانی ۸ نفر است که اغلب دچار بیکاری پنهان هستند. زراعت عمده‌ترین فعالیت آنها و میزان کشت سرانه کمتر از دو هکتار است‌. بیش از ۷۰ درصد بهره‌برداران مشمول این نوع نظام بهره‌برداری هستند. این نوع نظام بهره‌برداری تنها متعلق به کشور ایران نیست، بلکه در نظام زمینداری اغلب کشورها با نسبت‌های کم و بیش متفاوت وجود دارد. این نوع نظام بهره‌برداری بازمانده نظام کشاورزی سنتی است. اتلاف منابع، نیروی انسانی و نهاده‌ها در واحدهای بهره‌برداری کوچک به مراتب بیشتر از واحدهای بزرگ بهره‌برداری است. بهره‌برداران در نظام یادشده عمدتا بی‌سواد یا کم‌سواد و از دانش و فناوری نوین کم‌بهره‌اند و نوآوری کمتری از خود نشان می‌دهند. نیروی انسانی را عامل کار تلقی می‌کنند و با توجه به بزرگ بودن بعد خانوار و کمبود سرمایه، فرآیند تولید کاربر را به سرمایه بر ترجیح می‌دهند. به دلیل رعایت نکردن اصول به زراعی (ناشی از ناآگاهی یا ناتوانی در استفاده از ماشین‌آلات جدید) و حفظ منابع آب و خاک، موجبات آلودگی و تخریب آن را فراهم می‌کنند. میزان بازده اقتصادی زمین در این واحدها نسبتا بالاست، اما درمجموع، میزان بهره‌وری عوامل تولید پایین است. عمدتا بر صرفه‌‌جویی‌های خانوادگی تاکید دارند. بسیاری از آنها دچار مشکلات اقتصادی هستند و از کمبود منابع مالی رنج می‌برند. با سیر نزولی رشد اقتصادی کشور تعداد بهره‌برداران در این نوع نظام افزایش می‌یابد؛ زیرا با افزایش قیمت نهاده‌هایی مانند سرمایه، سم، کود، آب، نیروی کار و… کشاورزان مجبور به آیش گذاشتن قسمتی از زمین زراعی خود می‌شوند.
ویژگی نظام بهره‌برداری کشاورزی خانوادگی
کشاورزان در مقیاس کوچک نقش مهمی در ایجاد سیستم‌های غذایی بلندمدت دارند، اما برای رسیدن به این هدف، سرمایه‌گذاری بیشتری نسبت به مقیاس بزرگ مزارع لازم است. بر اساس مطالعات صورت‌گرفته، اظهارات مسوولان سازمان جهاد کشاورزی و تحقیقات سازمان غذا و کشاورزی ملل متحد، نظام بهره‌برداری کشاورزی خانوادگی به عنوان نظام خرد و دهقانی دارای ویژگی‌های ذیل است.
۱- کمیت و کیفیت تولید در این نوع نظام پایین است.
۲- بهره‌وری و استفاده بهینه از منابع به دلیل کوچک بودن مقیاس مزارع پایین است.
۳- توان توسعه و گسترش مزارع در این نظام به دلیل پایین بودن توان سرمایه‌گذاری بهره‌برداران آن وجود ندارد.
۴- میزان اتلاف آب چه هنگام انتقال آب به مزارع و چه هنگام عملیات آبیاری بالاست.
۵- راه‌های ارتباطی بین مزارع عموما سنتی است و پراکندگی قطعات، امکان ایجاد و توسعه راه‌های ارتباطی را نمی‌دهد. تمام این موارد به معنای اتلاف انرژی و وقت است.
۶- استفاده از ماشین‌آلات در واحدهای بهره‌برداری خرد و دهقانی به دلایلی مانند کوچک بودن اراضی، ناآشنایی کشاورزان با ماشین‌آلات جدید و نیز بالا بودن استهلاک ماشین نه تنها مقرون به صرفه نیست، بلکه در برخی موارد برای کشاورزان هزینه‌بر نیز است.
۷- هدررفت بالای محصولات به دلیل استفاده نکردن از ماشین‌آلات و فناوری‌های روز دنیا.
۸- اغلب کشاورزان و بهره‌برداران در نظام بهره‌برداری خرد و دهقانی فاقد هر نوع ساختمان، انبار، تاسیسات خاص کشاورزی و وسایل نقلیه برای حمل محصولات خود هستند. بنابراین، ارزش محصولات از زمان برداشت تا ارائه به بازار به شدت کاهش می‌یابد.
۹- تمام فعالیت‌های کشاورزی در نظام بهره‌برداری خرد و دهقانی محدود به امکانات مجموعه عوامل تولیدی است که در اختیار کشاورز و خانواده اوست. کشاورزان در این نظام از اعضای خانواده به عنوان نیروی کار خانواده استفاده می‌کنند. بدین‌ترتیب، مدیریت مزرعه با کشاورز و خانواده‌اش است.
۱۰- سرمایه حاصل از فعالیت کشاورزی برای رشد و توسعه در مزرعه سرمایه‌گذاری نمی‌شود.
۱۱- معیشتی بودن نظام بهره‌برداری خرد و دهقانی سبب کاهش توان ریسک‌پذیری در بهره‌برداران این نوع نظام شده است.
۱۲- تولیدات واحد بهره‌برداری در درجه اول بر اساس نیازهای خانواده تعیین می‌شود.
١٣- مدیران واحدهای بهره‌برداری کوچک اغلب به کشت محصولات زراعی کاربر گرایش دارند و به دلیل ناآگاهی، نداشتن توان مالی کافی و ضرورت کار کردن افراد خانواده، علاقه‌ای به استفاده از فناوری‌های جدید نشان نمی‌دهند یا نمی‌توانند از آن استفاده کنند.
به رغم تمام آنچه گفته شد، برخی از کارشناسان و صاحب‌نظران، کشاورزی در مقیاس کوچک یا همان خرد و دهقانی را مورد تایید قرار داده‌اند و اهمیت آن را با این ادعا توجیه می‌کنند که مالکان خرد مسوول تولید ۷۰ درصد مواد غذایی مصرف‌شده افرادی هستند که در کشورهای با درآمد متوسط روبه پایین زندگی می‌کنند، اما داستان پیچیده‌تر است؛ زیرا بیشتر مواد غذایی تولیدشده در گروه خرد و دهقان را تعداد کمی از کشاورزان که در آن گروه بزرگ‌ترین مقیاس مزرعه (فئودال‌های کوچک مقیاس) را دارند، تولید می‌کنند. غذایی که این گروه (فئودال‌های کوچک مقیاس) برای تامین امنیت غذایی بازارهای محلی تولید می‌کنند، بسیار مهم است. به رغم این تولیدات، آنها توان تامین و برآوردن نیازهای روبه رشد جمعیت شهری را ندارد.
نمونه‌های جهانی
بر اساس مطالعات سازمان غذا و کشاورزی ملل متحد، ۷۳۶ میلیون نفر یا ۱۰ درصد از جمعیت جهان در فقر شدید زندگی می‌کنند که ۸۰ درصد آنها بسیار فقیر هستند. ۷۶ درصد از ۱۰ درصد افراد فقیر نیز در مناطق روستایی زندگی می‌کنند. کشاورزی بخش اصلی اشتغال برای فقراست. این بخش ۳/۷۶ درصد از افراد بسیار فقیر و ۷/۶۰ درصد از افراد با فقر متوسط را شامل می‌شود. بیشتر این گروه معیشتی یا نیمه معیشتی‌گرا و با موانع زیادی برای ورود به فعالیت‌های کشاورزی با مقیاس و ارزش بالاتر روبه‌رو هستند. ۷۲ درصد کشاورزان در دنیا کمتر از ۱ هکتار زمین دارند که به احتمال زیاد کمتر از ۲۰ درصد عرضه جهانی غذا را تولید می‌کنند. این در حالی است که ۱۴ درصد کشاورزان دارای ۲ تا ۲۰ هکتار زمین، ۳۱ درصد غذا را تولید می‌کنند. مزارع بین ۲۰ تا ۵۰ هکتار حدود ۱۰ درصد غذای جهانی را تولید می‌کنند. بنابراین، مزارع متوسط و کوچک‌تر از ۵۰ هکتار، کمتر از ۵۱ تا ۷۷ درصد غذا را تولید می‌کنند. باید گفت بسته به کشور، بخش عمده مواد غذایی را ۲۶ درصد مزارع ۱ تا ۵۰ هکتاری تولید می‌کنند. از سوی دیگر، بیشتر خانواده‌های با زمین های کوچک تر از یک هکتار فقیرند. همه خانوارهای کشاورزی کمتر از یک هکتار به شدت فقیر نیستند، اما بسیاری از آنها فقیرند. اگر اندازه خانواده را ۵ نفر در نظر بگیریم، بیشتر آنها اگر فقیر نباشند، قطعا در انتهای هرم اقتصادی قرار دارند. به عبارت دیگر، معیشت ۴۰ درصد از جمعیت جهان دست کم تا حدی به صورت مستقیم به کشاورزی در مقیاس کوچک مرتبط است‌. تمام مردم دنیا در هر کشوری تحت‌تاثیر نوع نظام‌های بهره‌برداری کشاورزی مختلف قرار دارند. در جدول ۱ نمونه‌هایی از سیاست زمینداری و بهره‌برداری از مزارع کشاورزی در کشورهای مختلف گزارش شده است.
از بزرگ‌ترین امتیازات کشورهای توسعه‌یافته در بخش کشاورزی، شناسنامه‌دار بودن، داشتن نقشه مزارع و قوانین مرتبط با شرایط آن کشور است. برای مثال، در انگلیس فرد با داشتن متوسط اندازه مزرعه ۶۴ هکتار، نیازی به داشتن قوانین و نظارت بر اندازه مزارع و یکپارچه‌سازی ندارد و اعمال این قانون مطمئنا دست و پاگیر می‌شود، اما ایتالیا به دلیل پایین بودن متوسط مقیاس مزارع، قانون نظارت و اصل تقسیم‌ناپذیر بودن اراضی کشاورزی را دارد. بنابراین، بهترین مسیر برای توسعه بخش کشاورزی کشور، شناسایی نیاز و مسائل این بخش و بررسی راه‌حل‌های موجود و محتمل برای حل آنهاست. گفتنی است که گرفتن تصمیمات و سیاست‌های بهره‌برداری در بخش کشاورزی بسیار مهم و اساسی است.
ملاحظات امنیت اقتصادی
نظام بهره‌برداری در بخش کشاورزی به چند طریق امنیت اقتصادی کشور را تحت تاثیر قرار می‌دهد. نخست نظام اجتماعی و اقتصادی است؛ در اثنای انقلاب سبز سال‌های دهه ۱۹۶۰ به بعد، باور عمومی بر این بود که می‌توان نظام‌های کشاورزی را دگرگون کرد بدون آنکه بر نظام‌های اجتماعی تاثیر بگذارند درحالی که فناوری یا هر عامل ایجاد تغییر در شرایط تولید، بدون تناسب با شرایط اجتماعی و انسانی جوامع، بی‌نتیجه و حتی زیانبار است. تغییر در اجزای نظام‌های بهره‌برداری در هر جامعه‌ای درنهایت، منجر به ایجاد تحول می‌شود و خود نیز از تحولات محیط تاثیر می‌پذیرد. تغییر در نظام بهره‌برداری کشاورزی سبب تغییر در نظام و شرایط اجتماعی و در صورت نپذیرفتن نظام بهره‌برداری جدید، باعث شورش و نارضایتی در جامعه و درنهایت، ایجاد ضررهای جانی و مالی می‌شود. امنیت اقتصادی به صورت غیرمستقیم از انواع نظام بهره‌برداری بخش کشاورزی تاثیر می‌پذیرد و بسته به نوع جهت‌دهی و رهبری آن، این اثر می‌تواند مثبت یا منفی باشد. دوم نظام بهره‌برداری خرد، دهقان و فقر است؛ غالب کشاورزان و بهره‌برداران کشور از گروه خرد و دهقان هستند. این گروه به عنوان کوچک‌ترین و حاشیه‌ای‌ترین نظام بهره‌برداری در کشور، بیشترین تعداد کشاورزان و بخش بسیار عمده‌ای از افراد فقیر را تشکیل داده است. اندازه مزارع کشاورزی و درجه فقر این افراد دارای ارتباط دوطرفه است. با افزایش مقیاس مزارع و زمین‌های زراعی احتمال کاهش فقر و گرسنگی و برعکس آن وجود دارد. وجود فقر و گرسنگی سبب سوءتغذیه می‌شود و در آینده نیروی کار (نیروی کار از مهم‌ترین ارکان تولید در اقتصاد است) ضعیف و ناتوانی خواهیم داشت. نظام بهره‌برداری خرد و دهقان به عنوان یکی از نظام‌های بهره‌برداری، تاثیر غیرمستقیم و منفی بر امنیت اقتصادی دارد. سوم توسعه پایدار و امنیت اقتصادی است؛ نظام بهره‌برداری خرد و دهقان یکی از نظام‌های بهره‌برداری سنتی است. روش تولید در این نوع نظام بیشتر کاربر است و همانطور که گفته شد نیروی کار آن نیز از طریق اعضای خانواده تامین می‌شود. این موضوع سبب بیکاری پنهان یا فصلی می‌شود؛ زیرا اغلب کشاورزان و نیروی کار مزارع در برخی از فصول، به ویژه فصول سرد، بیکار هستند. کمبود سرمایه در این بهره‌برداران و ناتوانی مالی احتمال رشد را به شدت کاهش می‌دهد. امروزه نظام بهره‌برداری دهقانی به یکی از موانع اصلی توسعه کشاورزی تبدیل شده است. عدم توسعه کشاورزی یا کند شدن مسیر توسعه این بخش به دلیل وجود این نوع نظام بهره‌برداری سبب کاهش امنیت اقتصادی شده است. بنابراین، نظام بهره‌برداری در کشور دارای اثر منفی بر امنیت اقتصادی است.
* پژوهشگر اقتصادی