تحلیل پروژه‌های عمرانی نا ‌تمام

ادامه از صفحه اول- طبیعتا ارزش دارایی‌های بخش عمومی معمولا بیش‌از تعهدات آن است، به‌طوری که در یک برآورد، کل تعهدات بخش عمومی در جهان حدودا 95/1برابر تولید ناخالص داخلی جهانی و کل دارایی‌های بخش عمومی 16/2برابر تولید ناخالص داخلی جهانی است. در این میان زیرساخت‌ها بخش مهمی از دارایی‌های بخش عمومی و به تنهایی 7/0تولید ناخالص داخلی جهانی را تشکیل می‌دهند. زیرساخت‌ها در واقع دارایی‌های غیرمالی‌ای هستند که عمدتا شامل امکانات حمل‌ونقل عمومی، جاده‌ها، بیمارستان‌ها و سایر زیرساخت‌ها می‌شوند. پروژه‌های عمرانی در این مسیر شامل دو بخش هستند:
1- پروژه‌های ساخته‌شده که یا آماده تحویل هستند یا تحویل دستگاه بهره‌بردارشده و در حال استفاده‌اند.
2- پروژه‌های نیمه‌تمام که پس از ساخت، آماده بهره‌برداری‌شده و در چرخه خدمات‌رسانی قرار می‌گیرند.
در این نوشتار تمرکز روزگونه دوم یعنی پروژه‌های نیمه‌تمام است. پروژه‌های نیمه‌تمام مذکور در پیوست یک قانون بودجه سال جاری کل کشور 2197 روژه است که از ابعاد زیر قابل بررسی است:
1- توزیع پروژه‌های عمرانی از نظر حوزه یا بخش مورد نظر به 9گروه قابل تقسیم است (جدول و نمودار 1). از نظر تعداد بیشترین پروژه‌های نیمه‌تمام ملی مربوط به حوزه نیرو با 796پروژه بوده که به تنهایی 41درصد اعتبارات پروژه‌های ملی را به خود اختصاص
داده است. به عبارت دیگر 101همت از 245همت اعتبارات مورد نیاز پروژه‌های ملی در سال جاری بر اساس قانون بودجه کل کشور مربوط به حوزه نیرو است. پروژه‌های حوزه علمی- پژوهشی نیز درصد بالایی از تعداد پروژه‌های ملی (599پروژه) را تشکیل می‌دهند. البته متوسط اعتبارات مورد نیاز برای این پروژه‌ها نسبت به سایر حوزه‌ها بسیار کمتر است، به‌طوری که متوسط اعتبارات مورد نیاز برای پروژه‌های این بخش معادل 309میلیون ریال است. حوزه بهداشت و درمان و مسکن و شهرسازی نیز حوزه‌هایی هستند که تعداد پروژه‌های آنها بیش از 200پروژه است‌(بخش بهداشت و درمان معادل 243پروژه و بخش مسکن و شهرسازی معادل 240پروژه). چهار بخش فوق (نیرو، علمی- پژوهشی، بهداشت و درمان و مسکن و شهرسازی) در مجموع نزدیک به 80درصد از اعتبارات مورد نیاز پروژه‌های ملی را شامل می‌شوند.
2- توزیع پروژه‌های نیمه‌تمام ملی براساس متوسط اعتبارات که به‌جز ردیف اول، بیشترین اعتبارات برای هر پروژه متعلق به حوزه مسکن و شهرسازی (2095میلیون ریال) و تعمیرات اساسی و عمومی (2009میلیون ریال) است. متوسط اعتبارات مورد نیاز برای سایر حوزه‌ها کمتر از 200میلیون ریال است (جدول و نمودار 2).
3- طبقه‌بندی مهم دیگر در مورد پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام ملی، سال شروع آنهاست. با تفکیک مقاطع زمانی به دهه‌های مختلف می‌توان گفت که بیشترین سهم سال شروع مربوط به دهه80 با تعداد 880پروژه (معادل 40درصد از تعداد پروژه‌ها) است. البته باید توجه داشت که تفاوت اساسی میان طرح و پروژه در این زمینه بسیار مهم است. سال شروع معمولا براساس طرح ارائه می‌شود که تفاوت بارزی با پروژه دارد. در هر حال، دهه‌های 80 و 90 به تنهایی شامل 70درصد تعداد و 30درصد اعتبارات پروژه‌های نیمه‌تمام ملی را تشکیل می‌دهند‌(جدول و نمودار 3).
با توجه به اینکه پروژه‌های اجرایی براساس اصول مدیریت پروژه (مانند اصول پیکره دانش مدیریت پروژه) دارای چرخه حیات (PLC) هستند، همواره سال شروع، سال خاتمه و همچنین مراحل اجرای پروژه میان این دو بازه از اهمیت خاصی برخوردار است. در موافقتنامه طرح‌های عمرانی همین مقاطع از جمله مهم‌ترین اطلاعات و موافقتنامه در فرم یک هستند.
4- تفکیک پروژه‌های ملی به پروژه‌های ملی ستاره‌دار (ملی- استانی) و پروژه‌های ملی (یا همان ملی- ملی) از اهمیت کمتری نسبت به موارد فوق برخوردار است، اما به دلیل ذکر آنها در پیوست یک قانون بودجه کل کشور، ذکر آن خالی از فایده نیست. براساس جدول‌4 از تعداد 2197پروژه عمرانی ملی، تعداد 1046پروژه (48درصد) مربوط به پروژه‌های ملی- استانی و مابقی (1151پروژه معادل 52درصد) مربوط به پروژه‌های غیرستاره‌دار ملی است (جدول 4) در واقع این نسبت برای هر دو نوع پروژه تقریبا برابر است.
5- سطح مالی پروژه‌های عمرانی در برنامه‌ریزی برای پروژه‌‌ها در این سطح از اهمیت خاصی برخوردار است. براساس جدول 5 و نمودار 4 بیشترین تعداد پروژه‌های نیمه‌تمام ملی مربوط به پروژه‌هایی با نیاز مالی کمتر از 1000میلیارد ریال است. در واقع تعداد 1667پروژه (76درصد به معنای بیش از سه‌چهارم) از پروژه‌‌های نیمه‌تمام ملی دارای نیاز مالی کمتر از 1000میلیارد ریال هستند. گروه دوم مربوط به پروژه‌‌های کمتر از 5000 و بیش از 1000میلیارد ریال با تعداد 354پروژه معادل 16درصد از آنهاست. همانگونه که ملاحظه می‌شود، بیش از 90درصد از پروژه‌های نیمه‌تمام ملی تا 5000میلیارد ریال تعریف شده‌اند. بخش دیگری از پروژه‌ها با تعداد 97پروژه و سهم 4درصدی از کل نیز مربوط به پروژه‌هایی است که حداقل در قانون بودجه سال جاری پیشرفت مالی برای آنها در نظر گرفته نشده و در واقع می‌توان آنها را پروژه‌‌های متوقف تلقی کرد. از طرف دیگر هرچند تعداد و سهم پروژه‌هایی با نیاز مالی بیش از یک‌همت در کل پروژه‌های نیمه‌تمام ملی اندک است
(38پروژه با سهمی معادل 2درصد) اما این پروژه‌ها در سطح ملی دارای اهمیت خاص بوده و لازم است منابع مالی آنها مطابق با زمان‌بندی مربوطه و براساس طبقه‌بندی پنج‌گانه منابع درآمدی در موافقتنامه آنها تامین شود.
6- آخرین نکته در مورد پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام ملی مذکور در پیوست یک قانون بودجه سال جاری کل کشور، مربوط به سال خاتمه پروژه‌هاست. براساس پیش‌بینی قانون بودجه، تعداد 146پروژه از 1638پروژه‌ای که در قانون بودجه سال خاتمه آنها ذکر شده، قرار است در سال 1403 خاتمه پیدا کنند (جدول‌6 و نمودار‌5). بیشترین تعداد پروژه نیز مربوط به آن دسته از پروژه‌هایی است که در سال 1407 خاتمه خواهند یافت که تعداد 799پروژه و 49درصد را شامل می‌شود. با توجه به اینکه مقرر است 9درصد پروژه‌ها با 3درصد اعتبارات در سال 1403 خاتمه یابد، این امر بدان معناست که این پروژه‌ها نسبتا کوچک‌مقیاس‌تر هستند.
در مقابل در سال 1407 قرار است 49درصد تعداد پروژه‌ها با اعتباری معادل 142همت (64 درصد از اعتبارات) خاتمه یابد که این امر نیز نشان می‌دهد این‌گونه پروژه‌‌ها دارای مقیاس بزرگ‌تری هستند.
در جمع‌بندی موضوع می‌توان نکات زیر را مطرح کرد:
1- مقید بودن فرآیند اجرایی و فرآیند تامین مالی پروژه‌ها به چارچوب موافقتنامه متبادله میان سازمان برنامه و بودجه و دستگاه اجرایی به‌طوری که بتوان برنامه‌ریزی مناسبی برای هریک از پروژه‌ها به صورت چرخه حیات پروژه (PLC) داشت. براساس موافقتنامه طرح تملک دارایی سرمایه‌ای، هر پروژه‌ دارای چرخه تامین مالی و چرخه اجرایی مشخصی است که با پایبند بودن به آن می‌توان به بهبود اجرای پروژه‌های عمرانی امیدوار بود.
2- برخی پروژه‌ها نیازمند توقف بوده و ضرورتی ندارد که در قالب پیوست یک قانون بودجه سنواتی تکرار شود. براساس مفاد بند الف ماده 89 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، پروژه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیمه‌تمام و خاتمه‌یافته غیرموردنیاز و مصالح و تجهیزات مازاد طرح‌های خاتمه‌یافته پس از تایید سازمان برنامه و بودجه کشور و با رعایت مقررات مربوطه، به‌طور نقد یا اقساط از طریق مزایده طبق قوانین و مقررات مربوطه به فروش رسیده و وجوه حاصل به درآمد عمومی نزد خزانه‌‌داری کل واریز خواهد شد و حتی حکم فوق شامل شرکت‌های دولتی، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی نیز می‌شود. بر این اساس بخشی از پروژه‌ها که براساس استانداردها و ضوابط قابل طراحی (که تاکنون طراحی و ابلاغ نشده است) می‌توانند مشمول حکم توقف بوده و از فرآیند اجرا خارج شوند.
3- ایجاد انضباط مالی و اجرایی در طراحی، اجرا و بهره‌برداری از طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای از جهات مختلف باید در دستور کار سازمان برنامه و بودجه و همچنین دستگاه‌های اجرایی مربوطه قرار گیرد. کم‌ترین انتظار از سازمان برنامه و بودجه به عنوان نهاد تنظیم‌گر در زمینه پروژه‌های عمرانی، مراقبت از انضباط مالی و انضباط اجرایی پروژه‌هاست که اگر این دو حاصل شود، بسیاری از پروژه‌های نیمه‌تمام به سرانجام مطلوب خواهد رسید.
4- مهم‌ترین نکته درخصوص پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام، موضوع اطاله پروژه‌ها خارج از چرخه حیات پیش‌بینی‌شده برای آنها براساس موافقتنامه مربوطه است که می‌تواند آثار و زیان‌های زیر را داشته باشد:
الف- اطاله پروژه‌ها باعث «زیان زمانی» برای دولت خواهد بود زیرا با توجه به تورم (با درصدهای مختلف در بخش‌های مربوط به پروژه)، قیمت تمام‌شده پروژه با اطاله زمان، افزایش خواهد یافت.
ب- اطاله پروژه‌ها منجربه «تعدیل هزینه» براساس دستورالعمل‌های مربوطه شده که این نرخ معمولا تا 15درصد نیز قابل اعمال است.
پ- از آنجا که نگهداشت و مدیریت اجرای پروژه‌ها برای دستگاه اجرایی مربوطه حدودا 5/2درصد منافع دارد، اطاله پروژه‌ها با همین نرخ در هر سال بر هزینه پروژه می‌افزاید.
ت- مهم‌ترین اثر اطاله پروژه‌ها علاوه‌بر افزایش بار مالی آنها به شرح فوق، موجب عدم‌النفع جامعه برای تاخیر در تکمیل و بهره‌برداری از پروژه نیمه‌تمام خواهد شد. توضیح اینکه پروژه‌های عمرانی معمولا در دو حوزه تعریف می‌شوند که یکی زیرساخت‌ها و دیگری خدمات عمومی است و هرکدام برای بهبود شاخص‌های بخش مربوطه (آموزش، بهداشت، راه، فرهنگ و…) طراحی شده‌اند که تاخیر غیرمعقول در تکمیل و بهره‌برداری از هر پروژه، هزینه عدم‌النفع آنها بر جامعه تحمیل خواهد شد.
در پایان به عنوان یک قاعده کلی باید خاطرنشان کرد که وجود انضباط مالی، اجرایی، زمان‌بندی و کیفیت اجرا و بهره‌برداری از پروژه‌ها برای جامعه بسیار حیاتی و ضروری بوده و مسوولیت پاسخگویی در هریک از این موارد، به صورت مشترک برعهده سازمان برنامه و بودجه و دستگاه اجرایی مربوطه است.
*پژوهشگر اقتصادی