تشویق به بی‌انضباطی

گروه اقتصادی- امروزه نقش و اهمیت بانک‌ها در تامین مالی بنگاه‌های اقتصادی در راستای توسعه کشور بر کسی پوشیده نیست و بررسی‌ها نشان می‌دهد تا بیش از ۹۰ درصد بار مالی اقتصاد ایران بر دوش بانک‌هاست.
همین سهم بالای بانک‌ها از تامین مالی اقتصاد، شرایطی ایجاد کرده است که در حال حاضر اقتصاد ایران به طور عمده اقتصادی بانک‌محور محسوب شود بنابراین زمانی که بانک‌ها با تنگنای اعتباری مواجه می‌شوند و قدرت وام‌دهی، تسهیلات و تامین مالی به شکل‌های مختلف از آنها سلب می‌شود، اختلالاتی در فعالیت نظام بانکی و به تبع آن چالش‌هایی در اقتصاد ایجاد خواهد شد.
در چنین اقتصادی که وظیفه تامین مالی سرمایه ثابت و سرمایه در گردش واحدهای اقتصادی آن به‌طور عمده بر عهده بانک‌هاست، حفظ قدرت وام‌دهی بانک‌ها و تامین سرمایه‌های لازم از ضرورت‌های اساسی جامعه خواهد بود. در همین راستا یکی از مهم‌ترین و در عین حال ضروری‌ترین روش‌ها برای تامین منابع مالی سیستم بانکی جهت اعطای تسهیلات، افزایش سرمایه نقدی بانک‌ها به شمار می‌رود.
لزوم افزایش سرمایه بانک‌ها از آنجاست که این امر نه‌تنها منابع مالی به بانک‌ها تزریق می‌کند بلکه موجب اصلاح ساختار مالی آنها و بالا رفتن قدرت جذب منابع سپرده‌ای نیز می‌شود. در نتیجه همین افزایش است که اثری مضاعف بر قدرت وام‌دهی بانک‌ها ایجاد می‌شود.
شایان ذکر است ضرورت افزایش سرمایه برای برخی بانک‌های کشور به منظور افزایش قدرت جذب سپرده و اعطای تسهیلات نبوده بلکه برای حفظ بقای آنهاست و در صورت عدم افزایش سرمایه، برخی بانک‌ها با مشکلات عدیده‌ای مواجه خواهند شد.
با این حال در چندین سال گذشته افزایش سرمایه بانک‌های دولتی به‌طور عمده از طریق تجدید ارزیابی دارایی‌ها انجام شده است که با افزایش سرمایه از این طریق چون منابعی وارد بانک‌ها نمی‌شود، توانایی وام‌دهی بانک‌ها نیز ارتقا نمی‌یابد. همین امر نسبت کفایت سرمایه را نیز به مقدار ناچیزی تحت تاثیر قرار می‌دهد و چون این نسبت تغییر آنچنانی نمی‌کند قدرت جذب سپرده هم تغییر چندانی نخواهد داشت.
روش‌های مخرب کمک به بانک‌ها
با تمام این تفاسیر دولت و بانک مرکزی همواره درصدد یافتن راهی برای تقویت سرمایه بانک‌ها و قدرت مالی آنها در سیاست‌های اقتصادی خود هستند اما باید دقت کافی را به خرج داد که راهکارهای اتخاذ شده برای افزایش سرمایه بانک‌ها، آثار منفی و مخربی بر عملکرد نظام پولی و مالی کشور نداشته باشند.
اما جدیدترین ابلاغیه دولت درخصوص تسویه بدهی بانک‌های دولتی نه‌تنها به سود نظام بانکی کشور نخواهد بود بلکه ممکن است ابعاد منفی و ناکارامدی در اقتصاد کشور به همراه داشته باشد و زمینه انتفاع بیشتر بانک‌های متخلف و همچنین سلطه کامل مالی دولت بر بانک مرکزی را فراهم آورد.
به گزارش «جهان‌صنعت» هفته گذشته مصوبه تسویه بدهی و چگونگی افزایش سرمایه بانک‌های دولت از محل تسعیر دارایی‌های ارزی نزد بانک مرکزی از سوی دولت منتشر شد.
این مصوبه براساس اصلاحیه لایحه بودجه سال ۹۵ که در ابتدای سال‌جاری به مجلس دهم ارائه شده بود، ابلاغ شده است. متن بند «ب» تبصره «۱۷» درخصوص افزایش سرمایه بانک‌های دولتی مقرر داشته است که مجموع سود و وجه التزام (جریمه) اضافه برداشت‌ها و خطوط اعتباری که بانک‌های یادشده به بانک مرکزی بدهکار هستند تا سقف مندرج کاهش یافته و در قبال آن سرمایه دولت در بانک‌ها افزایش یابد. به بیان دیگر در این بند، سود و وجه التزام خطوط اعتباری و اضافه‌برداشت‌های برخی بانک‌های دولتی از بانک مرکزی بخشیده شده و به حساب افزایش سرمایه دولت در این بانک‌ها منظورخواهد شد.
بند «ج» نیز پیشنهاد افزایش سرمایه بانک‌های دولتی را تا سقف معین شده از برخی ردیف‌های بودجه‌ای داده است.
در همین راستا مرکز پژوهش‌های مجلس در جدیدترین گزارش خود ضمن تحلیل طرح افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، لزوم جلوگیری از آثار سوء آن بر عملکرد نظام پولی و مالی کشور را بررسی کرده و سه ایراد اساسی وارده به بند ب ماده ۱۷ لایحه بودجه ۹۶ را برشمرده است. در ادامه به بررسی اجمالی این گزارش خواهیم پرداخت.
تشویق بانک‌ها به تخلف و بی‌انضباطی بیشتر
نکته اول آنکه جریمه اضافه برداشت به عنوان یک ابزار بانک مرکزی به عنوان سیاستگذاری و کنترل در حوزه نظارت بر عملیات بانکی است. این ابزار می‌تواند مانع از تصمیمات پرخطر بانک‌ها در اعطای تسهیلات و انبساط دارایی‌های بانکی شود. ولی اگر این رویه ایجاد شود که دولت بتواند با مصوبه مجلس جرائم بانک‌ها را ببخشد و آن را تبدیل به افزایش سرمایه بانک کند، یقینا این اقدام موجب تشویق بی‌انضباطی بانک‌ها می‌شود (فارغ از اینکه عامل بی‌انضباطی دولت بوده است یا بانک مورد نظر) بنابراین قطعا پشتوانه کارشناسی لازم را نداشته و به طور کلی این مدل افزایش سرمایه بانک‌ها چرخه مخربی را در بانک‌های دولتی ایجاد کرده و موجب تشویق تخلف بانک‌ها شده و صرفا یک افزایش سرمایه صوری تلقی می‌شود و به توانمندسازی بانک‌های مشمول نیز کمکی نخواهد کرد. در صورت اجرای این بند از لایحه، هر بانکی که در سال‌های گذشته بیشتر تخلف و اضافه برداشت بیشتری داشته و بدهی‌های خود را کمتر تسویه کرده، بیشتر منتفع می‌شود.
عدم استقلال بانک مرکزی و سلطه مالی دولت
همچنین بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی، دارایی بانک مرکزی محسوب می‌شود. براساس این تبصره دولت در نظر دارد دارایی بانک مرکزی را به نوعی تملک کند و از آن محل سرمایه خود را در بانک‌های دولتی افزایش دهد. نتیجه این پیشنهاد در واقع دست‌اندازی دولت به منابع بانک مرکزی به‌عنوان خزانه دوم است و بر استقلال بانک مرکزی خدشه وارد می‌کند.
گفتنی است براساس گزارش توجیهی مرکز پژوهش‌های مجلس، تمام قراردادهای بانک مرکزی با بانک‌ها که برای انضباط بخشی به شبکه بانکی بوده با این نوع افزایش سرمایه از بین می‌رود. در واقع این اقدام مصداق کامل سلطه مالی دولت بر بانک مرکزی است.
در این گزارش آمده است: هرچند افزایش سرمایه بانک‌های دولتی در شرایط کنونی ضرورت دارد ولی روش‌های ذکر شده در بندهای «ب» و «ج» تبصره «۱۷» لایحه بودجه سال ۱۳۹۶ کل کشور، دارای ایرادات متعددی است که مهم‌ترین آنها عبارتند از:
فقدان گزارش عملکرد قوانین مشابه تصویب شده در سال‌های اخیر از جمله تبصره «۱۹» و «۳۵» قانون بودجه سال ۱۳۹۵ و اصلاحات بعدی آن.
آثار سوء‌بخشش تخلفات بانک‌ها در اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی
نبود شفافیت ابعاد مختلف افزایش سرمایه و مغایرت با اصول بودجه‌ریزی
دلالت ضمنی احکام این بند بر اعطای جایزه به متخلف
ایجاد تسلط سیاست مالی دولت بر سیاست پولی بانک مرکزی
استفاده غیرمستقیم دولت از منابع بانک مرکزی (تکلیف به بخشش بدهی بانک به بانک مرکزی) جهت افزایش سرمایه بانک‌های دولتی
ایجاد آثار منفی با روش‌های غیرمتعارف
در جمع‌بندی و ارائه پیشنهاد گزارش مرکز پژوهش‌ها نیز آمده است: با وجود آنکه سرمایه بانک می‌تواند به عنوان ضربه‌گیر عمل کند اما روند سه سال اخیر نشان می‌دهد که ضربه‌گیر بانک‌های کشور اضافه برداشت از بانک مرکزی و تبدیل آن به خط اعتباری است و سرمایه بانک نیست.
در این شرایط افزایش سرمایه بانک‌ها (از محل‌های مناسب) هرچند ممکن است در کوتاه‌مدت حرکت مثبتی در بانک‌های دولتی ایجاد کند ولی رویه بانک‌ها در مدیریت نامطلوب اعتباری و وجود امکان اضافه‌برداشت از منابع بانک مرکزی در کنار بی‌انضباطی مالی دولت و تکالیف به بانک‌های دولتی موجب از بین رفتن آثار مثبت افزایش سرمایه بانک‌ها می‌شود. در لایحه بودجه سال ۹۶ نیز مانند برخی قوانین سال‌های گذشته روش‌های غیرمتعارفی برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی پیش‌بینی و پیشنهاد شده است.
این گزارش قبل از ارائه پیشنهادات خود، اشکالات و ایرادات طرح را این‌گونه مطرح می‌کند: عدم شفافیت در عملکرد مصوبات قانونی گذشته در کنار عدم شفافیت منابع پیش‌بینی شده در تبصره حاضر، عدم بهبود وضعیت بانک‌ها با وجود مصوبات متعدد در زمینه افزایش سرمایه بانک‌ها، تشویق بانک‌ها به بی‌انضباطی در جهت برداشت از منابع بانک مرکزی می‌شود و همچنین افزایش سرمایه از محل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی که هرکدام دارای مصارف مشخص در جداول بودجه هستند.
مرکز پژوهش‌های مجلس در نهایت پیشنهاد می‌کند: بند «ب» تبصره «۱۷» لایحه بودجه ۱۳۹۶ حذف شود و قبل از تصویب هر مصوبه در زمینه کمک به سرمایه بانک‌ها برنامه اصلاح ساختار بانکداری باید اعلام و اجرایی شود تا منجر به رشد بهره‌وری، تقویت بنیه مالی و شفاف‌سازی بانک‌های مزبور شود در غیر این صورت هر کمکی به مفهوم حیف و میل کردن اموال بیت‌المال بوده و مغایر با بندهای «۹» و «۱۹» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است.
بند «ج» تبصره «۱۷» نیز صرفا از محل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و با تعیین ردیف مشخص در جداول بودجه، میزان افزایش سرمایه و سهم هر بانک در این افزایش سرمایه مناسب است به نحوی که ارقام افزایش سرمایه بانک‌ها به صورت شفاف در جداول بودجه ذکر شود تا مشخص شود با کسر از کدام ردیف یا طرح عمرانی، افزایش سرمایه صورت خواهد پذیرفت.
پرهیز از روش‌های صوری در قوانین
در پایان نیز تصریح می‌شود، رویه مشخص و استانداردی برای افزایش سرمایه سالانه بانک‌های دولتی طراحی شود تا از روش‌های غیرمتعارف و بعضا صوری در قوانین مختلف و پراکنده پرهیز شود. یک راه پیشنهادی این است که افزایش سرمایه از محل سود ویژه و مالیات پرداختی بانک‌های دولتی صورت پذیرد.
با توجه به وضعیت موجود برخی پیشنهادهای تکمیلی نیز می‌توان برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی ارائه کرد که یک راه‌حل می‌تواند به شرح ذیل باشد:
دولت مجاز است پس از افزایش سرمایه بانک‌های دولتی از محل فروش دارایی‌های موضوع ماده «۱۶» قانون رفع موانع تولید و ارتقای نظام مالی کشور و انتشار گزارش عملکرد افزایش سرمایه بانک‌ها به موجب تبصره‌های «۱۹» و «۳۵» قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور و اصلاحات بعدی آن، مالیات و سهم خود از سود ویژه بانک‌های ملی، سپه و کشاورزی در سال ۱۳۹۵ را پس از واریز به خزانه به حساب افزایش سرمایه دولت در این بانک‌ها منظور کند.