تضاد منافع و فساد

غلامحسین دوانی*- دولت لایحه «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی » را در آبان‌ماه سال گذشته تسلیم مجلس کرده است. هدف از این لایحه جلوگیری از فساد و رانت است. در کشوری که انواع فساد چون موریانه ریشه‌های هستی آن را در معرض نیستی قرار داده، وجود سازوکارهایی به منظور پیشگیری و مقابله با فساد الزامی است. سازمان شفاف‌سازی معتقد است تعارض منافع‌، موقعیتی است که در آن یک مقام دولتی، همزمان در بخش خصوصی دارای سهام‌، مدیریت یا منفعتی است که آن شرکت تحت کنترل یا تحت‌تاثیر تصمیمات او قرار دارد. با وجود دسته بندی‌های مختلف فساد اما بدون شک یکی ازعوامل اصلی ظهور فساد حادث شدن موقعیت‌های تعارض یا تضاد منافع است. بدین معنا که شخص یا سازمان در جایگاهی قرار می‌گیرد که در آن، بین منافع شخصی و منافع اجتماعی تعارضی وجود دارد. اگر در این موقعیت‌ها انتخاب شخص یا سازمان به سمت منافع خودشان باشد فساد رخ خواهد داد. بنابراین به منظور پیشگیری از مفاسد باید جایگاه‌های تعارض منافع را از بین ببریم یا کاهش دهیم، زیرا نمی‌توان از همه آحاد جامعه که در موقعیت تعارض منافع قرار گرفته‌اند انتظار داشت که اقدام درست را انجام دهند. بررسی چگونگی حاکمیت خوب و بد دقیقا در همین موضوع تبیین تعادل بین منافع خصوصی و منافع عمومی در جهت هرچه بیشتر منفعت عمومی است؛ امری که اجرای آن نیازمند یک بستر و مناسبات فرهنگی‌، اجتماعی و سیاسی است. واقعیت آن است که نظام سرمایه داری نئولیبرال اساسا منفعت عمومی را ناشی از منفعت شخصی دانسته و بنابراین باور به نظارت بر این تعادل ندارد، زیرا معتقد است حفظ منفعت شخصی خودبه‌خود باعث برقراری منفعت عمومی نیز خواهد شد و اگر چنانچه از این تئوریسین‌ها سوال شود پس چرا در کشورهای مورد علاقه شما منافع عمومی دستخوش منفعت شخصی یا گروهی خاص می‌شود، با لکنت زبان می‌فرمایند آن عده یا گروه نتوانسته‌اند بین منفعت شخصی و عمومی تعادل ایجاد کنند؟! بسیاری از نظریه‌پردازانی که در حرف وکتاب بین این دو منفعت تعادل برقرار می‌کنند به نظریه اخلاق در تجارت روی می‌آورند که دیرزمانی پیش افلاطون بیان داشته که اخلاق در دو حوزه حاکمیت ندارد «جنگ و تجارت» ‌، بنابراین توصیه اخلاقی در تجارت شاید برای آموزش حق‌التدریس ساعتی مفید باشد اما
سود محور و بنیاد تجارت است؟! در نظام حقوقی کشور ما، بدون اینکه نامی از «تعارض منافع» یا «Conflict of Interest» برده شود اما اینجا وآنجا در برخی قوانین و مقررات به این موضوع اشاره شده که بیشترین اشارات بر حوزه قضائی بوده، از همان زمان که قوانین آیین دادرسی در ایران تصویب شده است مقرراتی نیز برای موارد تعارض منافع پیش‌بینی شده است. این رویه، کم و بیش، در مورد مراجع رسیدگی به تخلفات اداری یا انتظامی نیز رعایت شده است. علاوه بر این، قوانین متعدد دیگری به طور مستقیم یا غیرمستقیم به ممنوعیت یا تحدید اقداماتی پرداخته‌اند که به طور غیرمستقیم با تعارض منافع مرتبط هستند که از جمله « لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان دولت در معاملات دولتی و کشوری مصوب ۱۳۳۷»‌، «قانون ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملات خارجی مصوب ۱۳۷۲»‌، «قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب ۱۳۷۳ »‌، «قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب۱۳۸۶»‌، «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱۳۸۷»‌، «قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴ »، «قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰‌» و «قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسوولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۱» و یا ماده ۱۷۱ قانون مالیات‌های مستقیم که اشعار داشته «کارمندان وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان امور مالیاتی کشور در دوره خدمت یا آمادگی به خدمت نمی‌توانند به عنوان وکیل یا‌ نماینده مودیان مراجعه نمایند». از این جمله قوانین محسوب می‌شوند.بررسی اجمالی نشان می‌دهد که با وجود تصویب ممنوعیت دوشغلی به دلیل ساختار حاکمیتی موجود کماکان اشخاصی وجود دارند که بیش از ده‌ها شغل همزمان با دریافت وجه دارند که در بسیاری اوقات خودشان با خودشان از منظر شغل بعدی مکاتبه و به خودشان دستور هم می‌دهند که افشای برخی از این موارد در شبکه‌های اجتماعی مضحکه خاصی را به وجود آورده است.
طبیعی است برای چنین شخصی اساسا منفعت عمومی طرح نبوده و به خاطر منفعت شخصی کشور را فدا خواهد کرد که نمونه‌های دادگاهی آن نیز قابل ذکر است .تا آنجا که گفته می‌شود برخی از صاحب‌منصبان فعلی و قبلی در کلیه بیمارستان‌های خصوصی و یا دولتی خصوصی شده صاحب امتیاز و سهم بوده و یا امتیاز داروی کشور در دست همین مافیای چند شغله است.یکی اساسی‌ترین موضوع‌های محوری و مناقشات موجود بین طرفداران زیست اجتماعی و پایداری توسعه اجتماعی – اقتصادی چگونگی برخورد به این پدیده تعارض منافع که همزاد خلقت بشر است . تعارض منافع (Conflict of Interest – COI) به شرایطی اطلاق می‌شود که در آن، یک فرد یا سازمان با منافع مختلفی شامل منافع (مالی، احساسی، خانوادگی، حزبی، ملی،…) مواجه می‌شود به‌طوری که هر یک از این منافع می‌توانند تصمیم صحیح آن فرد یا سازمان را تحت‌الشعاع قراردهد.
برخی شغل و حرف نظیر «حسابداران رسمی‌، وکلا‌، قضات و پزشکان» بالذات با منافع عمومی سروکار دارند در هنگام فارغ‌التحصیلی سوگندنامه خاصی را قرائت می‌کنند که من نمی‌دانم در حال حاضر چنین مراسمی در ایران وجود دارد یا شاید چون قسم دروغ زیاد گفته می‌شود این مراسم هم لغو شده باشد. مصادیق زیر نمونه‌های عمومی از تعارض منافع هستند که بسیاری از آنها در «اندیشکده شفافیت برای ایران» نیز ذکر شده‌اند:
در بانک‌، اعطای وام به یک شرکت که متعلق به اقوام و یا آشنایان مدیر آن بانک‌، در حسابرسی‌، صدور گزارش حسابرسی مردود و از دست دادن آن کار برای سال بعد، در دانشگاه دانشجویی که در شرایط انتخاب میان تقلب، و یا مردود شدن در آزمون قرار دارد؛در بیمارستان‌، وضعیت یک پزشک و درمان بیماری که توان مالی پرداخت هزینه درمان خود را ندارد؛ در اداره مالیاتی‌، پیشنهاد دریافت رشوه به یک مامور مالیاتی که از مشکلات مالی رنج می‌برد، برای کاهش مالیات و یا معافیت مالیاتی‌، در کسب‌وکار، آنجا که شرکتی برای تولید یک محصول جدید، میان استفاده از یک ماده کم‌هزینه و پرضرر برای طبیعت، و یک ماده پرهزینه و بی‌ضرر مخیر شده است؛ و در فروشگاه، تعریف و تمجید غیرواقعی از محصولی مشخص برای جلب اعتماد مشتری‌ و یا تحمل ضرر مادی و در رسانه‌ها آنجا که روزنامه‌ای که میان انتشار مطالب صحیح و بدون حاشیه و یا از دست دادن عموم مخاطب خود تحت فشار قرار دارد؛ در قضاوت، قاضی یا داوری که در دوگانه طرفداری از دوست خود، یا حمایت از گروه دیگر صاحب حق قرار دارد و در جنگ، موشک زدن به منطقه یا بیمارستانی، که احتمال دارد عده‌ای از سربازان دشمن هم در آن قرار گرفته باشند؛ در بورس پذیرش شرکتی که قرار است در عرضه اولیه به من کارشناس یا مدیر ذیربط هم سهم داده شود‌، در گمرک تغییر تعرفه مربوط به کالایی که متعلق به کسانی است که یا کارشناس و مدیر مربوطه با آنان شریک و یا دینفع هستند، اعطای مجوز صرافی یا کارگزاری به افرادی که قرارست بعداً من مسوول به آنها ملحق و یا آنها جبران مافات بکنند، در دانشگاه انتقال دانشجوی فامیل یا مرتبط از دانشگاه به دانشگاه یا از منطقه به منطقه‌، در سینما واگذاری نقش اول به کسی که شایسته آن نیست به دلایل خاص‌، در فوتبال زدن پنالتی به اوت در قبال دریافت رشوه‌، انتخاب دانشجو در پذیرش دانشجوی دکترا برای حفظ مقام فعلی یا ارتقای شغلی‌، رای نمایندگان مجلس به تاسیس پالایشگاه در استانی که هیچ توجیه اقتصادی مگر پایگاه رای به آن نمایندگان ندارد، نگاه کنید به استقرار ده‌ها پروژه پتروشیمی در اقصی نقاط کشور که فاقد مواد اولیه خوراک‌، دور از بازار محصول و حتی فاقد نیروی کار متخصص آن واحدها هستند، ولی وزیر یا مدیر مربوطه برای ماندن در پست خود زیر فشار نمایندگان تن به این تصمیم داده و در حال حاضر مشکلات زیست‌محیطی نیز برای این مناطق «مثل تاسیس پتروشیمی مهاباد در جوار سد مهاباد» به وجود آورده است ! و دهها مثال دیگر . بسیاری براین عقیده هستند ک نظام سرمایه‌داری علی‌رغم مختصات و دستاوردهایی که داشته ذاتا محمل فساد و تعارض منافع عمومی به ویژه در بخش حاکمیتی است که به بخش خصوصی هم سرایت می‌کند. افشاگری‌هایی که امروزه به طور عمده در دادگاه‌های مفاسد اقتصادی و دعواهای سیاسی بیرون زده نشان می‌دهد یکی از متداول‌ترین اشکال تعارض منافع ویژه در ایران و به‌خصوص پس از پایان دوره جنگ و دوره موسوم به سازندگی «مالکیت یا دارا بودن سهام شرکت خصوصی از سوی مقامات دولت و واگذاری رانت به خودی‌ها‌» است که زمینه‌ساز ظهور فساد چندلایه «دولتی – خصولتی – خصوصی» شده است منظور من از مقامات یعنی «عالی مقامات تا کارمندانی» که به هر حال سهامدار شرکت خصوصی در دوره اشتغال بوده و هستند. به‌طور مثال مدیر یکی از واحدهای نفتی یا پتروشیمی که به‌طور همزمان سهامدار پنهان یک شرکت پیمانکاری یا مشاوره نفتی بوده و قرارداد واگذاری یک یا چند پروژه تحت مدیریت خودرا به آن شرکت تایید یا امضا می‌کند. به همین علت در ادبیات مدیریت کلان کشوری و حکمرانی خوب اشتغال همزمان مدیران و مسوولان دولتی در بخش خصوصی و حتی موسسات خیریه موجب می‌شود علاوه بر اینکه تمرکز آن مدیر یا مسوول را در انجام وظایف و پیشبرد اهداف دولت کاهش دهد‌، زمینه‌ساز بروز فساد خواهد شد. مثلاً اگر نماینده‌ای در کمیسیون انرژی مجلس عضویت دارد و همزمان در یک شرکت نفتی مشغول به فعالیت است. هنگام اظهارنظر، رأی‌دهی و به طور کلی تصمیم‌گیری و نظارت در کمیسیون در موقعیت تعارض منافع قرار دارد چون خودش در تصمیماتی که می‌گیرد و نظراتی که می‌دهد، ذی‌نفع است و نتیجه تصمیمات کمیسیون بر منافع او تاثیرگذار خواهد بود.جالب آنکه طبق اصل یکصدو چهل و یکم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به‌طور کلی مشاوره حقوقی کارمندان دولت ممنوع هستند. بنابراین منظور از این نوع تعارض منافع، شکل گرفتن موقعیت‌هایی است که در آن یک مقام دولتی که همزمان در بخش خصوصی دارای سهام بوده یا مالک آن شرکت خصوصی است، دچار تعارض منافع بین دو بخش دولتی یا خصوصی شود و درنهایت تصمیماتی بگیرد که با منافع عمومی در تضاد است.
چگونگی برخورد با پدیده «تعارض منافع» در کشورهای مختلف تابع نحوه حکمرانی آنها و نقش رسانه‌های اجتماعی در افشای فساد دارد. به‌طور مثال کشور آمریکا و کره جنوبی به‌ترتیب از قبل از سال‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۹۰ به‌صورت جدی اقدام به مدیریت تعارض منافع نمودند به نحوی که «سیاست‌های سخت» مبتنی بر کشف و تنبیه پس از رخداد فسادها و استفاده از «سیاستهای نرم» با هدف از بین بردن پیش‌دستانه احتمال وقوع فساد، امری ضروری تلقی شد. همچنین کمیسیون‌های مستقلی برای پیاده‌سازی سیاست‌های مدیریت تعارض منافع ایجاد گردید.نمونه بارز این موضوع در مورد خودآقای ترامپ وجودداشت که ناچار شد اموال و دارایی‌های خودرا اولا شفاف اعلام و ثانیا خود از مدیریت آنها کناره گرفت و حتی در بسته‌های حمایتی از بنگاه‌های اقتصادی که به تصویب مجلسین آمریکا رسید اعطای کمک به شرکت‌های آقای ترامپ به عنوان رییس‌جمهور ممنوع اعلام شد! و یا در کره‌جنوبی که مدت‌ها جزو کشورهای فسادخیز بوده چنان مقرراتی اعمال شده که چند سال پیش خانم رییس‌جمهور به همین علت بازداشت و محاکمه شد و در زندان به‌سر می‌برد. جالب است بدانید دادگاه تجدیدنظر کره‌جنوبی حکم زندان پارک گون‌-هه، رییس‌جمهوری پیشین این کشور را به ۲۵ سال افزایش داد. پیش از این در ماه آوریل دادگاه بدوی برای خانم پارک حکم ۲۴ سال زندان را صادر کرده بود که با اعتراض دادستان‌ها، پرونده به دادگاه تجدیدنظر رفت. خانم پارک که اولین رهبری است که در کره‌جنوبی به شیوه‌ای دموکراتیک انتخاب شده بود، در سال ۲۰۱۷ میلادی در پی رای دادگاه قانون اساسی به اتهام رسوایی مالی از قدرت برکنار و محاکمه شد. بنا بر اعلام دادگاه، خانم پارک به کمک یکی از دوستان نزدیکش به نام چوی سون‌-سیل، ده‌ها میلیارد وون از شرکت‌های بزرگ این کشور کسب کرده و با این پول به خانواده چوی برای سودآوری در فعالیت‌های اقتصادی‌شان کمک کرده است. حالا شما مقایسه کنید با آرای دادگاه‌های ایران برای بزرگ‌بدهکارانی که به جرم غارت اموال عمومی محکوم به ۲۰ سال حبس «نمره انضباط» شدند و راست‌راست مرخصی می‌روند و کسب‌و‌کارهایشان را از راه دور مدیریت می‌کنند!البته در کشورهایی نظیر ژاپن و کره یک قانون نانوشته هم وجود دارد که وقتی فساد مسوولان افشا می‌شود خودشان را از طبقات بالای ساختمان پرتاب و خودکشی می‌کنند. مثلا شما شاهد بودید در همین بحران کرونا اعلام شد آقای توماس شفر وزیر دارایی ۵۴ ساله ایالت هسن آلمان که بانک مرکزی اروپا نیز در آن قرار دارد، به دلیل اینکه نتوانسته بود با پیامدهای اقتصادی کرونا به درستی مقابله کند خودکشی کرد که ای کاش برخی از مسوولان محترم ما هم به این سیره صواب می‌پیوستند. مهم‌ترین قانونی که در این ارتباط می‌تواند کارساز باشد «قانون مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم» است که می‌بینید چرا با مخالفت گسترده طیفی که در افکار عمومی با باندهای فساد رابطه مستقیم دارند مواجه شده است. در جوار قانون مبارزه با پولشویی تشکیل کمیسیونی مستقل برای مبارزه با فساد‌، تصویب قانون خاص برای محافظت و مراقبت از شاهدان «کسانی که علیه فساد مقامات شهادت می‌دهند و یا آن را افشا می‌کنند»‌، محدودیت‌های شغلی برای دوران پسااشتغالی مقامات فاسد دولتی نیز از سایر اقدامات کشورهای موفق در این زمینه بوده است.
به نظر می‌رسد وجود منافع و انگیزه‌های مختلف در هر اجتماعی (انسان، گروه، سازمان و…)، با انگیزه‌های مختلف امری طبیعی است، اما بنیاد الزامات ساختاری کنترل تعارض منافع در دنیا، «ضرورت افشا» و یا همان Disclosure است، به این معنا که اشخاصی که بنا به مسوولیت‌های دولتی یا عمومی در مناصب ویژه موجد تصمیم‌سازی یا تصمیم‌گیری قرار دارند (با تاکید بر نمایندگان مجلس)، موظف باشند در صورت قرار گرفتن در حالت تعارض منافع، آن را به صورت عمومی و کتبی اعلام کنند. برای نمونه چنانچه نماینده‌ای طرحی را به مجلس می‌برد که به نوعی می‌تواند (و نه ضرورتا) تامین‌کننده دسته دیگری از منافع وی (همچون منافع هم‌حزبی یا همشهریان) باشد، آن نماینده موظف است این تعارض احتمالی را اعلام کند. بنابراین چنانچه بخواهیم این لایحه نیز همچون سایر لوایح به یک نوشتار بایگانی شده تبدیل نشود نیاز به بسترهای مناسب جهت اجرای درست و منصفانه این لایحه که در بالا اشاره شد و کوشش در همسو کردن منافع خصوصی با عمومی در چارچوب حکمرانی خوب که مختصات اولیه آن «شفاف‌سازی‌، شایسته‌سالاری به جای تبارگماری‌، استقرار قوه قضاییه مستقل‌، حسابرسی مستقل و پاسخگویی همه نهادها و موسسات دولتی و انتشار عام گزارشات این دستگاه‌ها‌، مطبوعات و رسانه‌های آزاد و مصونیت قضایی خبرنگاران در افشای مستند فساد‌، امکان حسابدهی و حساب‌خواهی مقامات ارشد کشور در همه ارکان از طرف ملت‌، حساب‌خواهی مسوولان بابت کارهایی که می‌توانسته‌اند انجام دهند و به هر دلیل از انجام آن خودداری کرده‌اند، افشای دارایی‌های همه مقامات کشور قبل و بعد از مسوولیت و تصدی آنان در سایت دولت مشابه همه کشورهای جهان‌، افشای علنی اظهارنامه مالیاتی مقامات کشور به ویژه در دوره انتخابات که مردم بدانند این کسانی که کاندیدا شده‌اند آیا خود مالیات‌پرداز هستند یا مالیات‌گریز، محاکمه علنی مقاماتی که با رعایت منفعت شخصی به منفعت عمومی خسارت وارد کرده‌اند، حسابرسی احزاب و دسته‌های حزبی» است. با این حال و علاوه بر لزوم وجود ضمانت‌هایی اینچنینی، نیازمند نوعی از ضمانت‌های ساختاری و بیرونی نیز هستیم به‌طوری که مبارزه با فساد اولا خط قرمز نداشته باشد ثانیا به بهانه و توجیه مصلحت عمومی یا امنیتی با آن برخورد نکنیم. نمونه فساد در کره جنوبی از آن جهت ذکر شد که بدانید ایشان دختر ژنرال پارک بنیانگذار توسعه کره جنوبی نیز بود ولی قانون در موردش اجرا شد و نگفتند این دختر فلانی است .
* عضو جامعه حسابداران رسمی ایران