توسعه صنعتی در گرو برخورداری از سیاست‌های صنعتی

با توجه به اهمیت شناسایی سیاست‌های صنعتی موفق و اتخاذ درست سیاست صنعتی، مطالعه حاضر به بررسی تجربه برزیل می‌پردازد. در دو دهه اخیر‌ برزیل شاهد فراز و فرود مجدد سیاستگذاری صنعتی بوده است. این کشور از سال ۲۰۰۴ سیاست صنعتی سه‌مرحله‌ای تدوین کرد که ازجمله مهم‌ترین خط‌مشی‌های ذیل آن بهره‌گیری فعالانه از سیاست صنعتی در جهت جلوگیری از صنعت‌زدایی و تلاش برای تنوع‌بخشی تولید، بهره‌گیری فعالانه از بودجه و مخارج عمومی برای تقویت زیرساخت‌ها و تحریک رشد، استفاده موثر از ظرفیت بانک‌های توسعه‌ای و خط‌مشی اعتباری برای تقویت تولید بود. با این وجود، این کشور در نیمه دوم دهه ۲۰۱۰ همراه با بحران سیاسی برخی از مهم‌ترین سیاست‌های صنعتی خود را کنار گذاشت، اگرچه این پایان سیاستگذاری صنعتی در برزیل نبود و این کشور مجددا به اتخاذ سیاست‌های صنعتی اقدام کرده است. یافته‌های گزارش حاضر نشان می‌دهد مهم‌ترین دلایل عدم توفیق سیاستگذاری صنعتی برزیل را می‌توان در سه محور خلاصه کرد که عبارتند از: وابستگی به صادرات صنایع معدنی (منبع‌محور) و محصولات کشاورزی و تاثیرپذیری از چرخه‌های رونق و رکود کالایی، ناتوانی در هدایت سرمایه‌گذاری خصوصی با مشوق‌های مالیاتی و ناتوانی در تدوین استراتژی توسعه صنعتی و چرخش سیاست‌ها. به صورت مشخص تجربه سیاست صنعتی برزیل می‌تواند از چند جنبه مهم برای اقتصاد ایران مورد توجه قرار گیرد، ازجمله اهمیت سیاستگذاری صنعتی فعال برای دستیابی به توسعه صنایع ساخت‌محور، افزایش آسیب‌پذیری اقتصاد کشور از شوک‌های جهانی در صورت اتکا به صنایع منبع‌محور، وابستگی جذب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در تولید به ایجاد تضمین‌های بلندمدت، اهمیت ارتقای کیفیت سیاستگذاری صنعتی و الزام به تدوین استراتژی توسعه صنعتی.
توصیه‌هایی برای ایران
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی ضمن بررسی سیاست‌های صنعتی در برزیل، پنج توصیه را برای توسعه صنعتی در ایران پیشنهاد و به این نکته اشاره می‌کند که در ایران، به‌ دلیل عدم تدوین استراتژی توسعه صنعتی، نه اولویت‌ها مشخص هستند، نه مسیر دستیابی به اهداف و نه هماهنگی میان اقدامات دستگاه‌ها و نهادهای گوناگون وجود دارد.
دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «سیاست‌های صنعتی در کشورهای منتخب و توصیه‌هایی برای ایران» تاکید کرده است که هیچ کشوری بدون به‌کارگیری سیاست‌های هدفمند، واقع‌بینانه و دست‌یافتنی دولت برای اصلاح ساختار اقتصادی و صنعتی از مسیر توسعه عبور نخواهد کرد و کشور‌ها، برای صنعتی شدن سیاست‌هایی بر ساختار اقتصادی خود اعمال کردند که برخی منجر به شکست شد، اما برخی دیگر به تسریع در پیمودن مسیر توسعه انجامید.
این گزارش مطرح می‌کند که تسریع توسعه صنعتی و دستیابی به اهداف رشد و توسعه، بدون برخورداری از سیاست‌های صنعتی ممکن نیست اما نکته مهم در اینجا نوع سیاست‌هایی است که انتخاب می‌شود. به ‌عبارت ‌دیگر، پرسش امروز دولت‌ها، نه چرایی اتخاذ سیاست صنعتی یا لزوم یا عدم لزوم اتخاذ سیاست صنعتی، بلکه چگونگی اتخاذ سیاست صنعتی است. آنچه موجب تمایز کشور‌هاست، نه اتخاذ یا عدم اتخاذ سیاست صنعتی، بلکه توفیق در اتخاذ سیاست‌های صنعتی هوشمندانه و هدفمند است.
در این گزارش آمده است که کشور‌های آمریکای لاتین و به ‌ویژه برزیل، سوابق طولانی در اتخاذ سیاست‌های صنعتی دارند، این کشورها که در میانه قرن بیستم، سیاست‌های صنعتی خود را عمدتا حول محور جایگزینی واردات و ایجاد بازار داخلی تحت حمایت برای شرکت‌های بومی سامان داده‌ بودند، در دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ با بحران‌های اقتصادی- اجتماعی گوناگونی مواجه شدند که برخی منتقدین این بحران‌ها را به ‌اشتباه این کشورها در اتخاذ سیاست صنعتی نسبت می‌دادند. با وجود این، کشور‌های آمریکای لاتین با عدول از سیاست‌های صنعتی مانند حمایت از صنایع پیشران، نتوانستند مسیر توسعه خود را باز یابند؛ این موضوع به اقبال مجدد این کشورها به سیاست صنعتی انجامید.
این گزارش بر تجربه دو دهه اخیر برزیل تمرکز کرده و در این دو دهه، برزیل شاهد فراز و فرود مجدد سیاستگذاری صنعتی بوده است. این کشور از سال ۲۰۰۴ در سه مرحله سیاست‌های صنعتی را طراحی کرد که اولی، (۲۰۰۷-۲۰۰۴) در تلاش برای بازگرداندن صنعت به دستور کار سیاستگذاری و اولویت ‌دادن به آن بو و دومی، (۲۰۱۱-۲۰۰۸) با عنوان برنامه توسعه مولد، تاکید بیشتری روی سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی و توسعه ظرفیت‌های صنعتی شرکت‌های پیشران داشت.
این گزارش ادامه می‌دهد که سومی،
(۲۰۱۴-۲۰۱۱) با عنوان برنامه «برزیل بزرگ» بر پشتیبانی نهادی از تولید و انتخاب بخش‌های هدف استوار بود. این سیاست‌ها با وجود وقوع بحران مالی بین‌المللی (۲۰۰۸)، تا سال ۲۰۱۰ به رونق اقتصادی این کشور منجر شد. با وجود این، در حالی ‌که برخی کارشناسان، آینده درخشانی را برای برزیل به‌ عنوان اقتصادی نوظهور انتظار داشتند، این کشور از سال ۲۰۱۳ با چالش‌های جدی مواجه شده و در نیمه دوم دهه ۲۰۱۰، همراه با سقوط دولت وقت، برخی از مهم‌ترین سیاست‌های صنعتی خود را کنار گذاشت. این واقعه را البته می‌توان وقفه‌ای در سیاستگذاری صنعتی این کشور دانست زیرا دولت بعدی هم در تدوین دستورکار جایگزین ناکام بود و با بازگشت به قدرت جناح حاکم در دهه ۲۰۰۰ دور تازه‌ای از سیاستگذاری صنعتی در این کشور آغاز شده است که اکنون با نام «صنعت جدید برزیل» شناخته می‌شود.
یافته‌های گزارش حاضر نشان ‌می‌دهد که مهم‌ترین دلایل عدم توفیق سیاستگذاری صنعتی برزیل در دهه ۲۰۱۰ و در سومین برنامه توسعه صنعتی این کشور را می‌توان در سه محور خلاصه کرد که اولین مورد آن «آسیب‌پذیری ناشی از وابستگی به صادرات محصولات معدنی و محصولات کشاورزی» است. با وجود تلاش برزیل برای توسعه صنعتی و بهبود قدرت تولیدی، صنعت‌زدایی رخ‌داده در دوره آزادسازی در این کشور و نیز چرخه کالایی، مشوق صادرات محصولات معدنی و مواد خام بود که در مجموع اقتصاد برزیل را در برابر دوره‌های رکود جهانی آسیب‌پذیر کرد. تمرکز بر تولید منابع اولیه و صنایع معدنی، نه‌تنها مانع رشد مستمر و سریع، بلکه مانع سیاستگذاری موفق است.
این گزارش «کاستی‌های تمرکز بر حفظ ثبات اقتصاد کلان برای دستیابی به توسعه صنعتی» را به‌ عنوان دومین دلیل برای موفق نشدن سیاستگذاری صنعتی برزیل معرفی کرده و توضیح می‌دهد که تجربه برزیل نشان‌ می‌دهد با وجود همه هزینه‌هایی که این کشور برای‌ گذار از دوره حمایت‌گرایی به آزادسازی پرداخت، این کشور عمدتا توانست صرفا تورم را مهار کند و در دیگر اهداف سیاستی خود از جمله ایجاد یک ساختار تولیدی پویا و با قابلیت‌های صنعتی قابل ‌توجه بازماند.
در این گزارش دیگر مورد از دلایل عدم موفقیت برزیل در صنعتی‌سازی را «کاستی‌های تلاش برای تشویق سرمایه‌گذاری خصوصی بدون تحلیل عمیق موانع سرمایه‌گذاری» عنوان و بیان می‌کند که در تجربه برزیل، تلاش دولت برای تحریک سرمایه‌گذاری خصوصی صرفا با اعطای معافیت مالیاتی یا اعطای تسهیلات دنبال شد، در حالی‌ که به نظر می‌رسد اگر تکیه دولت بر استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی است، دامنه تحلیل باید بسیار گسترده‌تر از صرف اعلام یک مشوق باشد.
این گزارش ادامه می‌دهد که به ‌صورت مشخص تجربه سیاست صنعتی برزیل می‌تواند از چند جنبه مهم برای اقتصاد ایران مورد توجه قرار گیرد؛ اولا توسعه صنعتی به‌ ویژه توسعه صنایع ساخت‌محور بدون سیاستگذاری صنعتی فعال، ناممکن است. ثانیا صرف نظر از اشتغالزایی پایین صنایع معدنی، نکته مهم‌تر اینجاست که اتکا به صنایع منبع‌محور، تاب‌آوری کشور در مقابل شوک‌های خارجی را کاهش می‌دهد. سوم اینکه تاکید بر توسعه صنعتی با اتکا به بخش خصوصی بدون در نظر گرفتن عوامل موثر بر تصمیمات سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، محکوم به شکست است و چهارم اینکه تجربه برزیل درباره سیاست‌های صنعتی نشان‌ می‌دهد که توجه به کیفیت سیاست‌ها بالاترین درجه اهمیت را دارد. پنجمین مورد نیز مبنی بر این است که تجربه برزیل به ‌ویژه در سال‌های منتهی به بحران نشان‌ می‌دهد که ناتوانی در تنظیم اهداف کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت توسعه صنعتی تاثیر مخربی بر نتیجه‌بخش بودن این سیاست‌ها داشت. در ایران نیز به ‌دلیل عدم تدوین استراتژی توسعه صنعتی، نه اولویت‌ها مشخص هستند، نه مسیر دستیابی به اهداف و نه هماهنگی میان اقدامات دستگاه‌ها و نهادهای گوناگون وجود دارد.