حکمرانی در مناطق آزاد نیازمند اصلاح

زهرا مشفق*- آسیب‌شناسی چالش‌های حکمرانی در مناطق آزاد گواه است که مشخص نبودن جایگاه الگوی اداره و مدیریت مناطق آزاد در اقتصاد کشور و نبود شفافیت در اهداف نهایی این مناطق و نیز متناسب نبودن برخی از قوانین و مقررات با فضای حاکم بر مناطق آزاد از عمده تعارض‌ها و ناکارآمدی‌ها در این مناطق است که با اصلاح چالش‌های مطرح‌شده می‌توان به تحقق اهداف تعیین‌شده برای مناطق آزاد امیدوار بود. بازنگری قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی نیازمند این است که با آسیب‌شناسی دقیق از مناطق موجود، نقاط ضعف این مناطق شناسایی شود و سپس الگوی مدیریتی جدید تدوین و متناسب با آن نیز قوانین و مقررات حاکم بر این مناطق اصلاح شود. در غیر این صورت قوانین موجود مناطق آزاد به هدررفت منابع منجر می‌شود و دستاوردی برای این مناطق نخواهد داشت. برای بهبود عملکرد این مناطق، بازنگری در ساختار دبیرخانه مناطق آزاد، بازنگری در نحوه تامین مالی این مناطق، هدفمند کردن معافیت‌های مالیات، تمرکز بر هدفگذاری تخصصی در مناطق آزاد، تمرکز بر جذب سرمایه‌گذاری خارجی به صورت هدفمند و انتصاب شایسته مدیران فارغ از معیارهای سیاسی توصیه می‌شود.
چالش‌ها و ابهامات اساسی در حکمرانی مناطق آزاد
نگاهی به عملکرد مناطق آزاد کشور گواه آن است که این مناطق در قیاس با مناطق مشابه خارجی نتوانسته‌اند اهداف سیاستگذاری‌شده را محقق کنند. بدون شک عوامل و نارسایی‌های متعددی در شکل‌‌گیری این وضعیت موثر بوده‌اند که یکی از مهم‌ترین آنها به ساختار ناکارآمد حکمرانی این مناطق مربوط می‌شود. در ادامه، به برخی از مهم‌ترین موارد اثرگذار بر سازوکار مدیریت این مناطق اشاره شده است.
نبود تفاهم عمومی و اجماع ملی در پذیرش مناطق آزاد
منطقه آزاد ازجمله طرح‌هایی است که در ایران هیچ‌گاه تعریف جامع و مانعی نداشته و اجماع عمومی نیز در قبال آن انجام نشده است. برای همین، در عملکرد و مدیریت موفق آن همواره چالش‌های متعدد وجود دارد.
تغییر ماهیت دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد
یکی از اصلی‌ترین دلایل انحراف مناطق آزاد از رسالت اصلی و در نتیجه عملکرد ناموفق، تغییر ماهیت دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به عنوان دستگاه سیاستگذار و ناظر بر اجرای صحیح قوانین و عملکرد سازمان‌های مناطق آزاد و تبدیل شدن آن به دستگاهی عریض و پرتراکم مانند وزارتخانه‌ای است که سازمان‌های مناطق آزاد را به عنوان ادارات کل خود در نظر می‌گیرد و در تمام امور آنها از انتصاب تا تصویب شیوه‌نامه‌های اجرایی مرتبط و غیرمرتبط دخالت می‌کند.
وجود تعارض منافع و تضاد در اهداف و کارکرد
موضوع تعارض منافع نه تنها در مناطق آزاد، بلکه در سطح وسیع‌تر گریبانگیر حکمرانی کل کشور است. در ایران درحالی که اهداف اصلی مناطق آزاد براساس اصل ۱۱ قانون اقتصاد مقاومتی گسترش تولید، صادرات، انتقال فناوری و تامین نیازهای ضروری تعریف شده است، کارکرد اصلی در مناطق آزاد بیشتر متمرکز بر اهداف عمرانی، محرومیت‌زدایی مانند تامین بهداشت و آموزش ساکنان و به‌طور کلی، مسوولیت‌های اجتماعی و توسعه منطقه‌ای است. البته گفتنی است در ماده ۱ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد به امور زیربنایی، عمران و آبادانی به عنوان وظایف مناطق آزاد اشاره شده است. این در حالی است که هیچ یک از مناطق آزاد دنیا وظیفه عمران و آبادانی منطقه را بر عهده ندارد، بلکه عمران و آبادانی منطقه‌ای باید پس از تاسیس مناطق آزاد و راه‌اندازی آن اتفاق بیفتد و در نظر گرفتن این وظیفه برای مناطق آزاد برخلاف رسالت اصلی آنهاست. این موضوع سبب شده است بخش زیادی از منابع و امکانات این مناطق برای تامین خدمات عمومی هدر رود و آنها از محل درآمدهای خود از واردات، این خدمات را ارائه دهند. وجود اهداف متعدد و متناقض نه تنها سبب تداخل وظایف و کارکردهای دیگر سازمان‌ها با سازمان مناطق آزاد شده، بلکه سبب شده تا امروزه شاخص صحیحی برای ارزیابی آنها در دست نباشد و درنتیجه، هدف از تاسیس مناطق آزاد به انحراف کشیده شده است. همچنین، از آنجا که مدیران عامل مناطق آزاد، حکم خود را از رییس‌جمهوری، معاون یا مشاور ریاست‌جمهوری می‌گیرند، خود را در جایگاهی قلمداد می‌کنند که دیگر نهادها باید در خدمت برنامه‌هایی که آنها برای منطقه تحت مدیریت خود ترسیم می‌کنند، باشند. درنتیجه، از زمان تاسیس این مناطق، سازمان‌های عامل مناطق آزاد با نهادهایی مانند دهیاری، بخشداری، شهرداری، گمرک، دارایی، صنعت، بازرگانی، ساکنان محلی و نمایندگان مردم در شورای روستا، شهر و مجلس شورای اسلامی دچار چالش و رقابت بوده‌اند.
تفکیک نکردن مناطق مسکونی از مناطق آزاد
یکی از چالش‌های مناطق آزاد کشور، حضور بافت‌های جمعیتی در آنهاست. درنتیجه، یکی از اهداف مناطق آزاد، ارائه خدمات عمومی در نظر گرفته شده است. این هدف باعث شده است تا مناطق آزاد وارد نقش‌هایی مانند شهرداری، فرمانداری و… شوند که باعث می‌شود با دستگاه‌های مربوط دچار چالش‌های جدی شوند.
نبود طرح توجیهی و جامع به عنوان الزام اولیه در ایجاد مناطق آزاد
براساس مواد ۲ و ۳ آیین‌نامه چگونگی ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی، باید طرح توجیهی (مطالعات اولیه) و جامع به همراه نقشه جانمایی و دیگر اسناد و مدارک مربوط توسط متقاضی به دبیرخانه ارائه شود. یکی از نخستین الزامات در ایجاد منطقه آزاد، تدوین طرح جامع است که توسط کارشناسان بررسی و در آن مسائل اقتصاد ملی و جهانی رصد شده باشد و سپس مشخص شود که این منطقه استعداد و ظرفیت ایجاد منطقه آزاد را دارد یا خیر، اما متاسفانه در ایران ایجاد مناطق آزاد بیشتر با فشارهای سیاسی همراه بوده است و در هر منطقه‌ای که نمایندگان قدرت چانه‌زنی بیشتری داشته، قادر به ایجاد منطقه آزاد بوده‌اند. بنا بر اظهارات مدیران مناطق آزاد، سه منطقه آزاد کیش، قشم و چابهار تنها مناطق آزادی هستند که بدون فشار سیاسی ایجاد شدند و دیگر مناطق اگرچه نمی‌توان گفت که واجد شرایط منطقه آزاد نیستند، اما با فشار سیاسی ایجاد شده‌اند. وجود رانت‌های متعدد ازجمله افزایش قیمت زمین سبب شده است برخی از نمایندگان مجلس بدون درک عمیق از مفهوم مناطق آزاد و پیش‌نیازهای احداث آن، تاکید بر ایجاد آن در حوزه انتخابی خود داشته باشند.
نگاهی به طرح‌های توجیهی در مناطق آزاد نشان می‌دهد که این طرح‌ها با فشار موسسه‌ای منطقه تصویب و منطقه در جایی تاسیس می‌شود که هرچند ظرفیت منطقه‌ای دارد، امکان توسعه زیرساخت‌ها برای آن فراهم نیست. همچنین، براساس ماده ۱ آیین‌نامه چگونگی ایجاد مناطق آزاد، در طرح‌های جامع باید تجهیزات شهری مناطق آزاد مشخص باشد که تا به حال در هیچ طرح جامعی چنین موردی رعایت نشده است؛ ضمن اینکه باید به دقت در خصوص برآورد نیاز برای تاسیس زیرساخت، بررسی شود که آیا امکان ایجاد زیرساخت در آن منطقه فراهم است یا خیر؟ همچنین، مجوز موافقت دستگاه‌های ارائه‌دهنده خدمات زیرساختی نیز تامین شده باشد. نبود طرح جامع و تفصیلی برای مناطق آزاد سبب شده است تا هر مدیری که روی کار می‌آید، به صورت سلیقه‌ای کار کند. اگر طرح جامع برای منطقه آزاد وجود داشته باشد، اهداف و کارکرد آن نیز مشخص است و مدیر مربوط باید متناسب با مطالعات انجام‌شده اقدامات لازم را اجرا کند، اما در اثر تغییرات وسیع مدیریتی هیچ مسیر ثابتی پیگیری نمی‌شود. اگر طرح جامع موجود باشد، راهبردها و ماموریت‌ها و پس از آن، طرح تفصیلی مشخص می‌شود که می‌توان براساس آن، موفقیت یا عدم موفقیت منطقه را ارزیابی کرد.
نحوه تامین مالی و درآمدزایی
براساس ماده ۱۹ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد ایران، «سازمان مناطق آزاد می‌تواند برای اجرای طرح‌های زیربنایی و تولیدی در قالب برنامه و بودجه مصوب خود نسبت به تامین و تضمین اعتبار از منابع داخلی و خارجی با تصویب هیات وزیران اقدام کند. بازپرداخت این اعتبارات فقط از محل درآمدهای سازمان انجام خواهد شد». ایجاد زیرساخت‌ها و توسعه عمرانی بر عهده سازمان‌های مناطق آزاد گذاشته شده است. ازاین رو سازمان‌ها باید از محل درآمد خود، هم به ایجاد و توسعه زیرساخت‌های مورد نیاز منطقه آزاد بپردازند و هم هزینه‌های خود را تامین کنند. عدم تخصیص منابع و تامین نشدن امکانات زیرساختی کافی از طرف دولت در همان مرحله آغاز ایجاد منطقه آزاد یکی دیگر از چالش‌های موجود در این مناطق است. ازآنجاکه دولت زیرساخت‌های مورد نیاز مناطق آزاد را تامین نکرده است و بخش خصوصی قوی نیز وجود ندارد، آنها باید خود منابع درآمدی مورد نیاز برای تاسیس زیرساخت‌ها را کسب کنند. مهم‌ترین منبع درآمدی و تامین مالی مناطق آزاد ایران، فروش زمین، عوارض واردات کالاهای تجاری به سرزمین اصلی و صدور مجوز فعالیت‌های اقتصادی است. این در حالی است که بسیاری از مناطق آزاد موفق در دیگر کشورهای منطقه ازجمله امارات متحده عربی، در شرایطی فعالیت خود را آغاز کرده‌اند که امکانات زیرساختی لازم را به بهترین نحو در اختیار داشته‌اند. با توجه به محل‌های درآمدزایی سازمان‌های مناطق آزاد در ایران، آنچه مشخص است ناپایداری منابع و غیرمولد بودن آنهاست؛ زیرا درآمدهای عوارض وارداتی پایدار نیست و ممکن است تحت تاثیر عوامل مختلف تغییر کند. همچنین، واردات‌محور بودن مناطق آزاد براساس این نوع درآمدزایی بیش از پیش اثبات می‌شود. زمین نیز به عنوان سرمایه مناطق آزاد شمرده می‌شود و با فروش آن، این سرمایه از دست منطقه آزاد خارج می‌شود و در صورتی که فعالیت‌های صنعتی در زمین انجام نشود، این احتمال وجود دارد که زمین وارد فرآیند دلالی شود.
عدم به‌کارگیری الگوی توسعه سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد
اگر بتوان فرآیند انباشت سرمایه را در یک مکان فراهم کرد، سرمایه‌گذار به آن منطقه جذب می‌شود. گام نخست در این باره، افزایش بهره‌وری نیروی کار و سرمایه است، اما براساس بررسی‌های انجام‌شده، اشتغال در مناطق آزاد با نیروی کار و اشتغال کل کشور مقایسه‌شدنی نیست؛ ضمن اینکه اغلب فعالیت‌های رایج در مناطق آزاد مربوط به بخش خدمات است که نیازمند مهارت و تخصص بالایی نیست. متاسفانه نیروی کاری که در مناطق آزاد به صورت بومی وجود دارد، مهارت تخصصی لازم را ندارد. برای مثال، با وجود اینکه یکی از اهداف مناطق آزاد ایجاد اشتغال است، اما زمانی که کارخانه‌ای در منطقه‌ای احداث می‌شود، نیروی کار بومی برای آن کارخانه تخصص لازم و کافی ندارد و استخدام نیروی بومی عمدتا در عناوینی مانند نگهبان یا آشپز است. این موضوع با وعده ایجاد اشتغال برای نیروی کار بومی تناقض دارد و به نارضایتی مردم آن منطقه منجر می‌شود. نکته دیگر که در توسعه سرمایه‌گذاری مورد غفلت واقع شده، این است که در مناطق آزاد تمام سرمایه‌گذارها به صورت عمومی دعوت می‌شوند و درنهایت نیز منتج به سرمایه‌گذاری نمی‌شود. در واقع، به جای اینکه سرمایه‌گذار را هدفمند و متناسب با نیازهای منطقه جهت داد، اجازه داده می‌شود که سرمایه‌گذار متناسب با داشته‌ها و ظرفیت خود عمل کند. باید توجه داشت که حتی اگر به صورت هدفمند هم سرمایه‌گذاری شود، اما سرمایه‌گذار حمایت نشود و امنیت روحی-روانی برایش فراهم نشود، حاضر به ورود سرمایه خود به آن منطقه نخواهد بود.
عدم اولویت‌بندی در ایجاد زیرساخت‌ها در مناطق آزاد
به‌طور کلی دو نوع زیرساخت عمرانی وجود دارد که یکی با وجهه تولید و دیگری با وجهه مصرف است. اغلب موفقیت‌هایی که در مناطق آزاد مانند کیش و قشم ایجاد شده، در ایجاد زیرساخت با وجهه مصرف مانند پاساژ، مغازه، شهربازی و… بوده است درحالی که مهم‌ترین عنصری که منجر به توسعه منجر می‌شود، ایجاد زیرساخت با وجهه تولید است. بنابراین، عدم اولویت‌بندی در ایجاد زیرساخت‌ها در مناطق آزاد و نیز آماده نبودن آنها برای حضور بخش خصوصی یکی از مشکلات مناطق آزاد است. با توجه به بازگشت سرمایه طولانی در زیرساخت‌های تولیدی، بخش خصوصی در زیرساخت‌های مصرفی بسیار مشتاق‌تر است؛ ضمن اینکه مناطق آزاد نیز قدرت تضامین و حمایت از کسب‌وکارهای تولیدی را ندارند. برای مثال، در منطقه آزاد ماکو، پایانه لجستیک که الزام ابتدایی بهره‌وری اقتصادی است، وجود ندارد، اما فرودگاه احداث شده است؛ ضمن اینکه فرودگاه ماکو اصلا توجیه ناوبری هوایی ندارد. همچنین، در منطقه آزاد ارس چندین مجوز ساخت هتل داده شده و ۶۰ هزار واحد تجاری هم ساخته شده، اما هیچ محیط تولیدی ایجاد نشده است تا برای آنها (واحدهای تجاری) مشتری ایجاد شود.
چالش‌های مربوط به قوانین و مقررات مناطق آزاد
یکی از مشخصه‌های حکمرانی خوب، کارایی دستگاه‌های اجرایی در طراحی، پیاده کردن و اعمال درست قوانین و سیاست‌هاست. در این راستا، کیفیت قوانین و مقررات متناسب با ساختار و شرایط اقتصادی بسیار حائز اهمیت است. قوانین و مقررات نامناسب محیط نامناسبی برای فعالان اقتصادی ایجاد و آنها را سردرگم می‌کند. ازجمله آسیب‌هایی که متوجه مناطق آزاد است و باعث عدم حضور و اطمینان سرمایه‌گذارها در این مناطق شده است، موارد زیر است.
متناسب نبودن معافیت‌های مالیاتی با شرایط اقتصادی کشور
به موجب ماده ۱۳ قانون مناطق آزاد، معافیت مالیاتی به مدت ۲۰ سال برای هر نوع فعالیت اقتصادی است. بحث مالیات بر فعالیت‌های اقتصادی در این مناطق باید با دقت نظر بیشتری مورد توجه قرار گیرد. اول اینکه، اگر کشورهایی مانند امارات متحده عربی یا چین قانون ۲۰ساله معاف از مالیات را به کار می‌گیرند، شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی متفاوتی در مقایسه با ایران دارند. زمانی می‌توان چنین قانونی را اعمال کرد که شرایط اقتصاد کلان باثبات باشد. در اقتصاد کشور ما در ۲۰ سال، انواع تحریم‌های اقتصادی و انواع تغییرات در سیاست‌های اقتصادی و بخشنامه‌ها بر بنگاه‌های اقتصادی تحمیل شده که باعث ایستایی کار و افزایش هزینه برای بنگاه‌های مستقر در این مناطق شده است. نفس اعطای معافیت ۲۰ ساله برای بنگاه‌ها نیز محل اشکال است. برای پویایی در فعالیت بنگاه‌های اقتصادی نباید قانون معافیت برای همه بنگاه‌ها یکسان باشد، بلکه باید براساس ماهیت، نوع فعالیت و بازدهی‌ای که دارند، متفاوت باشد. برای مثال، قانون معافیت مالیاتی نباید به‌گونه‌ای طراحی شود که بنگاه خدماتی مانند رستوران از همان مزیتی بهره‌مند شود که بنگاه بزرگ تولیدی با چند هزار نفر نیروی کار بهره‌مند می‌شود. شاخص‌هایی مانند تولید، صادرات، اشتغال و گردش مالی می‌تواند بسته به نوع فعالیت بنگاه اقتصادی مبنای سنجش و ارزیابی قرار گیرد. ازاین رو ممکن است که بنگاهی در یک سال معاف از مالیات باشد و در سال بعد به دلیل عدم دستیابی به اهداف تعیین‌شده، عدم معافیت به آن تعلق گیرد.
نبود ثبات در قانونگذاری
ثابت نبودن قوانین و مقررات مناطق آزاد در سال‌های اخیر تاثیر منفی در فرآیندهای مدیریتی و خدمات‌رسانی در این مناطق آزاد داشته است که در صورت تداوم، این روند بیشتر نیز خواهد شد. برای مثال، در حالی که براساس ماده ۱۳ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، این مناطق از پرداخت مالیات‌های مستقیم معاف هستند، اما در بودجه سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱، مجلس این معافیت را لغو کرد و مناطق آزاد نیز مانند سرزمین اصلی مشمول پرداخت مالیات بر ارزش‌افزوده شده‌اند. همچنین، به‌رغم اینکه براساس ماده ۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد کشور، مناطق آزاد منحصرا طبق قوانین خود اداره می‌شوند و از قوانین شرکت‌های دولتی مستثنی هستند، مسوولان عالی‌رتبه مانند استاندار حاضر به پذیرش این موضوع نیستند که مناطق آزاد خارج از مرزهای گمرکی کشور است و بر لزوم حرف‌شنوی مناطق آزاد از آنها پافشاری می‌کنند.
خلاء قانونی در نظارت بر عملکرد مناطق آزاد
یکی دیگر از خلأهایی که در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد وجود دارد، افشا و انتشار اطلاعات است. در خصوص سازمان مناطق آزاد تجاری-صنعتی نه تنها در قانون هیچ حکمی مبنی بر لزوم انتشار اطلاعات وجود ندارد، بلکه برعکس این سازمان براساس ماده ۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد ۱ از قوانین عمومی نظارت نیز مستثنی شده است. بنابراین، لحاظ مقرراتی که بر مبنای آن، انتشار اطلاعات و عملکرد مناطق آزاد الزامی می‌شود، ضروری به نظر می‌رسد. گفتنی است که منظور از انتشار اطلاعات تنها اطلاعات آماری مربوط به صادرات، واردات و سرمایه‌گذاری مناطق آزاد نیست، بلکه جزئیات بیشتری ازجمله اطلاعات قراردادهای مهم، ضمانتنامه‌های دریافت‌شده از دولت، قراردادهای ناشی از مشارکت‌های دولتی و خصوصی و اطلاعات مربوط به کارکنان دبیرخانه مناطق آزاد و دیگر ذینفعان نیز مدنظر است که باید به صورت دوره‌ای منتشر شود.
* پژوهشگر اقتصادی

پیشنهادات سیاستی برای توسعه مناطق آزاد
در مجموع باید گفت بازنگری قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی نیازمند است که با آسیب‌شناسی دقیق از مناطق موجود، نقاط ضعف این مناطق شناسایی و سپس الگوی مدیریتی جدید تدوین شود و متناسب با آن، قوانین و مقررات حاکم بر این مناطق اصلاح شود. در غیر این صورت قوانین موجود مناطق آزاد به هدررفت منابع منجر می‌شود و دستاوردی برای مناطق آزاد نخواهد داشت. در ادامه، به برخی از راهکارها در این باره اشاره می‌شود.
بازنگری در ساختار دبیرخانه مناطق آزاد
ساختار مدیریتی مناطق آزاد دستخوش تحولات زیادی شده است. دبیرخانه مناطق آزاد که سابقا با تعداد محدودی از افراد اداره می‌شد، درحال حاضر بسیار بزرگ و پرتراکم شده است و با حدود ۳۰۰۰ نفر اداره می‌شود. مشخص نیست که دلیل استخدام این تعداد نیرو در این سازمان چیست. توصیه می‌شود که سازمان‌های مناطق آزاد به روش ریاستی و نه به صورت هیات‌مدیره‌ای مدیریت شود تا اختیار تام داشته باشد. همچنین، ازآنجاکه بعد از گذشت ۵ سال، تبصره ماده ۲۳ قانون برنامه ششم توسعه عملیاتی و اجرایی نشده و تنها بار روانی داشته و به تشدید دخالت دستگاه‌های دولتی و به ویژه سازمان‌های زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی منجر شده است، لغو این تبصره در قانون برنامه هفتم توسعه کشور و اصلاح ساختار دبیرخانه بر مبنای شرح وظایف مصوب و قوانین و مقررات کنونی مناطق آزاد توصیه می‌شود.
بازنگری در نحوه تامین مالی مناطق آزاد
با مطالعه و بررسی مناطق آزاد موفق در دیگر کشورهای جهان می‌توان نتیجه گرفت که اصلی‌ترین محل درآمدزایی آنها درآمدهای خدماتی بوده است. در واقع، دولت با توسعه زیرساخت‌ها در حوزه‌های مختلف مانند خدمات انبارداری، حمل‌و‌نقل (هوایی و ریلی)، لجستیک و‌…، سرمایه‌گذاری‌های زیادی را جذب کرده است و درنتیجه، خدمات بیشتری ارائه می‌شود و از این محل، مناطق آزاد درآمدهای بیشتری کسب می‌کنند. این در حالی است که در مناطق آزاد ایران با توجه به ضعف در زیرساخت‌ها و درنتیجه، ضعف در ارائه خدمات، ارائه خدمات کمترین سهم را در درآمدزایی این مناطق دارد.
هدفمند کردن معافیت‌های مالیاتی
سبک غیرهدفمند مشوق‌ها و مالیات‌ها سبب شده است بستری برای فرارهای مالیاتی و دور زدن قوانین مربوط ایجاد شود. برای مثال، در خصوص معافیت‌های مالیاتی ۲۰ساله، این فرآیند باید به صورت پلکانی باشد؛ ضمن اینکه باید شرایط خاصی برای شمول معافیت مالیاتی در نظر گرفته شود. معافیت مالیاتی باید برای بنگاه‌هایی در نظر گرفته شود که براساس هدف و طرح توجیهی در آن منطقه ایجاد شده است. برای مثال، در منطقه آزاد کیش نباید برای بنگاه‌هایی که در حوزه نفتی فعالیت می‌کنند، معافیت در نظر گرفت؛ زیرا فلسفه و کارکرد منطقه آزاد کیش گردشگری و خدمات است. در منطقه آزاد ارس به دلیل مسائل و مشکلات زیست‌محیطی نباید به کارخانه‌های فولاد معافیت مالیات داده شود. به عبارت دیگر، در این منطقه باید معافیت‌ها به صنایع بالادستی و نه صنایع مادر که آلودگی بالا دارند و هزینه‌بر هستند، اعطا شود. همچنین، معافیت‌ها براساس اینکه بنگاه تا چه اندازه در منطقه آزاد دارای مزیت است، اعطا شود.
تمرکز بر هدفگذاری تخصصی در مناطق آزاد
یکی از ریشه‌های ناکارآمدی مناطق آزاد قانونگذاری و هدفگذاری یکسان برای تمام مناطق آزاد بدون توجه به شرایط جغرافیایی و مزیت‌های اقتصادی است. این در حالی است که در کشورهای دنیا تاسیس مناطق آزاد دنیا با تمرکز بر اهداف مشخصی انجام می‌شود. توصیه می‌شود برای بهره‌برداری هرچه بهتر از مزیت‌های اقتصادی هر منطقه و به دنبال آن، ایجاد زیرساخت‌های متناسب، طراحی و تدوین نسخه یکسان برای تمام مناطق آزاد انجام نشود و تلاش شود مناطق آزاد حول وظیفه و هدف تخصصی، فعالیت‌های خود را انجام دهند. این موضوع نیازمند کار کارشناسی و شناسایی مزیت‌های جغرافیایی و سیاسی در هر منطقه است تا مشخص شود هر منطقه چه ظرفیتی دارد و چه انتظاراتی باید از آن داشت.
تمرکز بر جذب سرمایه‌گذاری خارجی به صورت هدفمند
تقریبا در اغلب مناطق آزاد کشور اموری مانند محرومیت‌زدایی و توسعه منطقه‌ای با موفقیت‌هایی همراه بوده، اما اهدافی مانند صادرات و سرمایه‌گذاری خارجی در اولویت قرار نداشته است. این در حالی است که مناطق آزاد برای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی پایدار با مشکل کمبود منابع سرمایه‌گذاری روبه‌رو هستند. ماده ۱۹ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد نیز به درستی نشان از اهمیت این مساله برای تعامل با اقتصاد بین‌الملل و رونق مناطق آزاد کشور دارد. ضروری است که مدیران مناطق آزاد با هزینه‌های لازم در زمینه مطالعات و تحقیقات بازاریابی و تنظیم استراتژی بازاریابی خارجی و شناخت و مدیریت بر بازار بنگاه‌های تولیدی در راستای تحقق اهداف اصلی مناطق آزاد گام بردارند. یکی از چالش‌های اصلی در جذب سرمایه خارجی محدودیت‌های حوزه بانکی و بیمه است، اما عدم موفقیت‌ها را نمی‌توان تنها به این موضوع محدود کرد. ضروری است برای جذب سرمایه‌های خارجی در راستای متقاعد ساختن مشتریان به سرمایه‌گذاری در منطقه و نیز حمایت و تضمین موفقیت و امنیت سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی تلاش کرد.