خیانت در امانت

گروه اقتصادی- مصارف غیرمنطبق با اساسنامه صندوق توسعه ملی و هزینه‌کرد ثروت‌های بین‌نسلی برای مصارف جاری، زوایای پنهان برداشت‌های غیرمنطقی و بی‌رویه از ذخایر ارزی کشور را آشکار می‌سازد که ادامه این روند نتیجه‌ای جز از بین رفتن ماهیت صندوق ذخایر ارزی نخواهد داشت.
مرکز پژوهش‌های مجلس در تازه‌ترین گزارش تحلیلی خود به بررسی تقصیلی مصارف غیرمنطبق با اساسنامه صندوق توسعه ملی پرداخته است. بررسی‌های این مرکز پژوهشی حکایت از آن دارد که بخش قابل توجهی از منابع صندوق توسعه ملی با کسب مجوز و یا تصویب قوانین مختلف، خارج از روال مندرج در اساسنامه صندوق، هزینه شده است.
نخستین جرقه‌های تاسیس صندوقی به منظور ذخیره بخشی از درآمدهای ارزی کشور در سال ۱۳۸۹ زده شد تا این صندوق جایگزین مطمئنی برای صندوق ذخیره ارزی باشد. در حالی که ماهیت تشکیل صندوق ذخیره ارزی در دولت اصلاحات به تثبیت دارایی‌های ارزی و مدیریت نقدینگی در کوتاه‌مدت محدود می‌شد، اما «تبدیل بخشی از درآمدهای ارزی کشور به ثروت‌های ماندگار بین نسلی» فلسفه اصلی پیدایش صندوق توسعه ملی بود.ماهیت صندوق ذخیره ارزی بعدها و در دولت محمود احمدی‌نژاد به کلی تغییر کرد و منبع مطمئنی برای برداشت‌های بی‌رویه و بذل و بخشش‌های دولتی شد، مسیر برداشت‌های بی‌رویه از ذخایر این صندوق اما با حذف مقررات و نهادهای دست و پاگیر همچون سازمان برنامه‌وبودجه در دولت محمود احمدی‌نژاد هموار شد.
انحلال سازمان برنامه‌وبودجه و حذف مقررات دست و پاگیر آن برای برداشت از ذخایر صندوق ذخیره ارزی راه را برای برداشت‌های هرچه بیشتر از این صندوق باز کرد و به این ترتیب کارکرد این صندوق به لحاظ ذخیره درآمدهای ارزی و تثبیت آن از بین رفت که ماحصل آن انحلال هیات امنای صندوق ذخیره ارزی شد.
این صندوق اما از سال ۱۳۸۹ و با ماهیتی جدید فعالیت خود را تحت عنوان صندوق توسعه ملی آغاز کرد، با این حال تاسیس این صندوق نیز آغازی بود بر برداشت‌های مستقیم و غیرمستقیم دولت و شرکت‌های دولتی به منظور تامین هزینه‌ها و مصارف جاری.یکی از مهم‌ترین اشکالاتی که می‌توان در عملکرد این صندوق در دولت محمود احمدی‌نژاد به آن اشاره کرد، موجودی اندک آن با وجود رشد خیره‌کننده درآمدهای نفتی بود. اما این مهم به دولت احمدی‌نژاد محدود نمی‌شد و برداشت‌های مکرر و بی‌رویه از ذخایر صندوق توسعه ملی در دولت تدبیر و امید نیز به قوت خود باقی بود، آن هم در شرایطی که در سال‌های آغازین روی کار آمدن حسن روحانی، درآمدهای ارزی کشور به واسطه کاهش قیمت افت قابل توجهی را تجربه کرده بود.با این حال تجربه تلخ برداشت‌های بی‌رویه از ذخایر ارزی کشور نه تنها درس عبرتی برای دولت نبود که امروز و در دوران بازگشت تحریم‌های آمریکا و کاهش شدید درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت، نگاه دولت به برداشت از ذخایر ارزی این صندوق معطوف شده است، موضوعی که می‌تواند به خالی شدن این صندوق در روز مبادا منجر شود. اهمیت این صندوق اما زمانی روشن می‌شود که در دوران افت درآمدهای نفتی و در شرایطی که اقتصاد با هجمه‌های حاصل از نوسانات قیمت نفت مواجه می‌شود، می‌تواند منابع این صندوق را در جهت مصارف توسعه‌ای و اقتصادی کشور به کار گیرد و توان مقابله در برابر شوک‌های اقتصادی را داشته باشد.در اساسنامه این صندوق آمده است که «صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل می‌شود». حال جای این سوال باقی است که چه میزان از ذخایر این صندوق صرف سرمایه‌گذاری روی طرح‌هایی شده است که به ثروت‌های ماندگاری برای نسل‌های آینده تبدیل شود؟ذکر این نکته نیز ضروری است که با وجود کاهش شدید درآمدهای ارزی و کاهش حجم ذخایر ارزی صندوق توسعه ملی، دولت به منظور جبران بخشی از کسری بودجه‌ای خود درصدد است به برداشت از ذخایر این صندوق دست بزند. به این ترتیب برداشت ۴۵ هزار میلیارد تومانی در کنار راهکارهای چهارگانه دولت برای جبران کسری بودجه مطرح شده است که به اعتقاد بسیاری از صاحب‌نظران این مهم می‌تواند ذخایر این صندوق برای روز مبادا را به حداقل میزان ممکن برساند. از سوی دیگر مجوز برداشت ۴۵ هزار میلیارد تومانی از ذخایر صندوق توسعه ملی علاوه بر اینکه اقتصاد کشور را در برابر تکانه‌ها و شوک‌های اقتصادی آسیب‌پذیر می‌سازد، می‌تواند تبعات تورمی را نیز به همراه داشته باشد و مسیر صعود نرخ تورم را هموارتر از قبل سازد.
در گزارش تحلیلی بازوی پژوهشی مجلس آمده است که از ابتدای تاسیس صندوق توسعه ملی تا پایان سال ۹۷، بیش از ۴۱ درصد کل تسهیلات ارزی مسدود شده توسط صندوق، خارج از روال قوانین صندوق و در قالب مصوبات بودجه‌ای و غیربودجه‌ای هزینه شده است. کل تسهیلات ارزی پرداخت شده توسط صندوق ۸۷/۶۷ میلیارد دلار بوده است که از این میزان، رقمی معادل ۸۲/۲۷ میلیارد دلار آن خارج از روال قوانین صندوق ملی در قالب تسهیلات ارزی هزینه شده است. همچنین در این بازه زمانی بیش از ۶۱۳ هزار میلیارد ریال قرارداد جهت تسهیلات ریالی منعقد شده که حدود ۴۵ درصد آن یعنی رقمی معادل ۸۵/۲۷۸ هزار میلیارد ریال خارج از روال اساسنامه صندوق توسعه ملی بوده است. بخشی از منابع ارزی صندوق نیز نزد بانک‌های سپرده‌پذیر سپرده‌گذاری شده است، این رقم تاکنون حدود ۰۶/۶ میلیارد دلار بوده که بالغ بر ۹۳ درصد آن، یعنی چیزی در حدود ۶۳/۵ میلیارد دلار در قالب مصوبات بودجه‌ای است.
تسهیلات ارزی
براساس آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی، مبلغ کل تسهیلات ارزی پذیرش شده توسط صندوق تا پایان سال ۹۷، معادل ۱۸/۴۱ میلیارد دلار بوده است، از این مقدار معادل ۷۳/۳۹ میلیارد دلار به مرحله تخصیص ارز رسیده و از مجموع تسهیلات ارزی مسدود شده مبلغی معادل ۷۰/۲۳ میلیارد دلار به طرح‌های بخش خصوصی، ۳۶/۱۵ میلیارد دلار به طرح‌های بنگاه‌های اقتصادی متعلق به موسسات عمومی غیردولتی، ۹۶ میلیون دلار به طرح‌های بخش تعاونی و ۵۶۹ میلیون دلار به سایر موارد، اختصاص یافته است.
مسدود شدن ۱۱ میلیارد و ۳۵۰ میلیون دلار برای اعطای تسهیلات برای اجرای طرح‌های ملی مربوط به حوزه آب، خاک و کشاورزی، مسدود شدن مبلغ ۳۹/۳ میلیارد دلار بابت اجرای بند «د» تبصره «۴» قانون بودجه سال۱۳۹۷، مسدود شدن مبلغ ۸/۱۵ میلیون دلار بابت اجرای بند «و» تبصره «۴» قانون بودجه سال۱۳۹۷ و مسدود شدن مبلغی معادل ۳۸/۱۳ میلیارد دلار براساس سایر تکالیف محوله به صندوق توسط مراجع قانونی از جمله دیگر تسهیلات ارزی هستند که به صورت تکلیفی از منابع صندوق به طرح‌های مختلف پرداخت شده است. بنابراین کل مسدودی‌های تکلیفی از ابتدا تا پایان سال ۹۷، معادل ۱۴/۲۸ میلیارد دلار بوده که ۷۸/۲۷ میلیارد دلار آن تاکنون پرداخت شده است.
مقایسه میزان تسهیلات پرداخت شده نسبت به مسدودی نشان‌دهنده این موضوع است که در هزینه‌های خارج از روال این نسبت حدود ۹۹ درصد و برای مسدودی‌های انجام شده در چارچوب روال صندوق ۴۸ درصد بوده است. بدین ترتیب تسهیلات ارزی پرداخت شده از طریق سازوکارهای خارج از روال صندوق نسبت به کل تسهیلات ارزی پرداخت شده بالغ بر ۵۹ درصد بوده است.
سپرده‌گذاری ارزی
بخش دیگری از منابع ارزی صندوق توسعه ملی به سپرده‌گذاری ارزی در بانک‌ها اختصاص می‌یابد تا بانک‌های سپرده‌پذیر از طریق اعطای تسهیلات، این منابع را به طرح‌ها و فعالیت‌های مرتبط (از جمله بخش نفت، گاز، پتروشیمی، صنعت و معدن و…) در چارچوب قراردادهای مشخص، تخصیص دهند. تا پایان سال ۹۷، مبلغ قرارداد سپرده‌گذاری‌های ارزی صندوق توسعه ملی با بانک‌ها ۲/۷ میلیارد دلار بوده که ۰۶/۶ میلیارد دلار آن در حالت فعال قرار دارد.
تسهیلات و سپرده‌گذاری ریالی
تسهیلات پرداخت شده تا پایان سال ۱۳۹۳ براساس قوانین بودجه و سایر تکالیف: در این سال‌ها تسهیلات ریالی با عاملیت بانک‌ها پرداخت می‌شد. تا پایان سال ۱۳۹۳ بالغ بر ۲۱۱ هزار میلیارد ریال قرارداد منعقد شد که از این میزان بالغ بر ۸/۱۱۸ هزار میلیارد ریال تسهیلات به متقاضیان پرداخت شد. تا پایان سال ۹۷ بیش از ۶/۸۷ هزار میلیارد ریال آن (بدون احتساب سود) بازپرداخت شده و از اصل مبالغ پرداختی، مبلغ ۲/۳۱ هزار میلیارد ریال آن نزد بانک‌ها به‌عنوان تسهیلات جاری باقی مانده است. این بخش از تسهیلات ریالی کاملا به تکالیف بودجه‌ای مربوط بوده است.سپرده‌گذاری ریالی براساس سازوکار ماده (۵۲) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲): مطابق سازوکار این ماده که مجوز آن در سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه به اساسنامه صندوق توسعه ملی الحاق شده، سالانه ۲۰ درصد از ورودی صندوق توسعه ملی در بانک‌های خصوصی و دولتی داخلی سپرده‌گذاری ریالی می‌شود تا به صورت تسهیلات به بخش‌های مذکور در این ماده (کشاورزی، صنعت، گردشگری و…) اختصاص یابد. سود سپرده‌گذاری و اقساط وصولی نیز مجددا جهت پرداخت تسهیلات طرح‌های موضوع این بند اختصاص می‌یابد. مجموع قراردادهای سپرده‌گذاری‌های ریالی صندوق بر اساس ماده (۵۲) قانون الحاق (۲) از ابتدای سال ۱۳۹۴ تا پایان سال ۹۷ مبلغی معادل ۷/۳۳۴ هزار میلیارد ریال بوده است. از این میزان ۶/۳۶ هزار میلیارد ریال به اجرای حکم بند «الف» تبصره «۱۸» قانون بودجه ۹۷، ذیل ماده (۵۲) قانون الحاق (۲) اختصاص دارد.قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری: تا پایان سال ۹۷ براساس قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری مبلغ ۹/۶۶ هزار میلیارد ریال از منابع صندوق در دو مرحله در بانک‌های منتخب سپرده‌گذاری شده است. این بخش از تسهیلات نیز منطبق با اساسنامه صندوق توسعه ملی نبوده و براساس لایحه دولت در مورد پرداخت وام اشتغال روستایی و برای اجرا در مناطق روستایی، عشایر و شهرهای کمتر از ۱۰ هزار نفر، پرداخت شده است. در جدول ذیل می‌توان تجمیع سپرده‌ها و تسهیلات ریالی صندوق از ابتدا تا پایان سال ۹۷ را مشاهده کرد. بنابراین کل تسهیلات ریالی پرداخت شده از محل صندوق از ابتدای تاسیس تا پایان سال ۹۷ از سه محل قوانین بودجه سنواتی، ماده (۵۲) قانون الحاق (۲) و قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری، بالغ بر ۶۱۳ هزار میلیارد ریال قرارداد بوده که ۲۷۸ هزار میلیارد ریال، (بالغ بر ۴۵ درصد) آن خارج از روال صندوق توسعه ملی بوده است.
بازوی پژوهشی مجلس در بخش پایانی گزارش خود اشاره می‌کند: صندوق توسعه ملی از ابتدا تاکنون بیش از ۱۰۰ میلیارد دلار ورودی داشته که بخش خصوصی، عمومی غیردولتی و تعاونی تاکنون فقط از ۱۹ میلیارد دلار آن استفاده کرده‌اند. آیا این موضوع ناشی از آن است که ظرفیت سه بخش مذکور، در کشور به قدری بالا نیست که توانایی جذب همه این منابع را داشته باشد یا مسائل دیگری در فرآیند تصمیم‌گیری درباره منابع صندوق، مانع تخصیص این منابع به بخش خصوصی شده است؟ آیا نباید در مورد سهم صندوق توسعه ملی هم از منظر میزان و هم از منظر تبدیل سهم درصدی به سهم ثابت دلاری بازنگری صورت گیرد؟ آیا برای اقتصادی با ماهیت اقتصاد ایران که در معرض تکانه‌های مختلفی مانند نوسانات قیمت نفت، تحریم و… قرار دارد وجود سازوکاری برای ضربه‌گیری بودجه سنواتی الزامی است یا صرف وجود صندوق توسعه ملی کفایت می‌کند؟به این ترتیب به نظر می‌رسد مصارف خارج از روال قانون از منابع صندوق توسعه ملی در آینده‌ای نه چندان دور دولت را با تنگنای مالی گسترده‌ای در منابع ارزی کشور مواجه سازد. از سوی دیگر به دلیل افت شدید درآمدهای نفتی ناشی از تحریم‌های آمریکا، میزان ورودی‌های این صندوق نیز به میزان زیادی کاهش خواهد یافت. به این ترتیب برداشت‌های بی‌رویه و غیرمنطقی از منابع این صندوق می‌تواند ذخایر باقیمانده این صندوق را در آینده‌ای نه چندان دور به کمترین میزان ممکن برساند و ماهیت این صندوق در حفظ ذخایر ارزی برای روز مبادا را با ابهامات گسترده‌ای همراه سازد.