راهکارهای اصلاح ساختار نظام بانکی

امیر جعفری‌صامت *
بانک‌ها ازجمله تاثیرگذارترین تجار در عرصه اقتصادی کشورها به شمار می‌روند. به نحوی که نظام بانکی ابزار حکومت‌ها در اجرای سیاست‌های پولی و تامین مالی است.
پس از انقلاب اسلامی، به دلیل سهم قابل‌توجه دولت در نظام بانکی کشور و وجود ضمانت ضمنی حاکمیت درخصوص سپرده‌های بانکی، توقف در ایفای تعهدات مالی و ورشکستگی بانک‌ها کمتر متصور بوده است. در سال‌های اخیر سهم بخش خصوصی در نظام بانکی به نحو چشمگیری ارتقا یافته و با احتساب بانک‌های مشمول واگذاری به بخش خصوصی، سهم عمده نظام بانکی به بخش غیردولتی تعلق پیدا کرده است. این مساله به‌خصوص با توجه به تحولات نظام بانکی کشور در چند سال اخیر – اهمیتی دوچندان یافته است. سرایت آثار و عواقب ورشکستگی سازمان‌ها و شرکت‌های بزرگ تجاری مخصوصا بانک‌ها به سهامداران، بستانکاران و تمامیت اقتصاد جامعه بر کسی پوشیده نیست. در نظام حقوقی ایران اعمال مقررات ورشکستگی صرفا بر رابطه با تجار و اشخاص حقوقی تجاری امکان‌پذیر است و بر اساس مواد ۱ و ۲ قانون تجارت ایران، بانک‌ها جزو تاجران هستند. باید توجه داشت، اعمال مقررات عام قانون تجارت ایران درخصوص ورشکستگی با اشکالاتی روبه‌رو است. این مقررات از زمان تصویب قانون تجارت (۱۳۱۱ ش) تاکنون تغییری نداشته بنابراین نتوانسته با تحولات و تغییرات رخ‌داده در چند دهه اخیر در محیط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی هماهنگ شود. صرف‌نظر از کاستی‌هایی که در نظام حقوق تجارت و قانون تجارت مرتبط با ورشکستگی وجود دارد، بانک‌ها نیز به‌عنوان یک شخص تجاری، تفاوت‌هایی با دیگر تجار دارند که به اقتضای اعمال مقررات ورشکستگی با آنچه به‌صورت عمومی بر سایر تجار اعمال می‌شود نیز تفاوت دارد. باید توجه داشت بانک‌ها صاحب اصلی‌ترین منابع مالی بخش‌های اقتصادی، تولید، توزیع و خدمات هستند که وظایف متعددی مانند افزایش سرعت و امنیت مبادلات و اعطای اعتبار را بر عهده ‌دارند. بانک‌ها فارغ از فعالیت تجاری در قالب شرکت سهامی موضوع قانون تجارت، به لحاظ موضوع فعالیت خود و گستره خدماتی که ارائه می‌دهند تابع نظارت عالیه بانک مرکزی به‌عنوان نهاد تنظیم‌کننده مقررات بانکی و نظارت بر آنها هستند. حقوق عام راجع به ورشکستگی- یعنی حقوقی که به ورشکستگی یک فرد یا یک کسب‌وکار می‌پردازدـ مبتنی بر برخورد منصفانه و حمایت از طلبکاران فرد یا شرکت ورشکسته است.
هنگامی‌که یک بانک ورشکسته می‌شود، اهداف حقوق عام راجع به ورشکستگی و نیز حقوق راجع به نظارت بر بانک‌ها در آن‌ واحد مرتبط و مهم هستند و گاه حتی با یکدیگر تعارض پیدا می‌کنند.
ادغام در لغت به معنای یکی شدن و به هم پیوستن دو یا چند چیز است که مطابق بند ۱۶ ماده ۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، اقدامی است‌که براساس آن چند شرکت، ضمن محو شخصیت حقوقی خود، شخصیت حقوقی واحد و جدیدی تشکیل دهند یا در شخصیت حقوقی دیگری جذب شوند. این تعریف در ماده ۱۰۵ قانون برنامه پنجم توسعه نیز به همین صورت بیان شده است.مساله ادغام در ادبیات اقتصادی به دو نوع ساده و مرکب تقسیم‌بندی شده است که هرکدام تعاریف منحصر به خود را دارند. بر این اساس ادغام ساده، یکجانبه یا یک طرفه اقدامی است که بانکی در شخصیت حقوقی دیگری جذب می‌شود، شخصیت حقوقی بانک ادغام‌شونده محو و شخصیت حقوقی بانک ادغام‌پذیر باقی می‌ماند؛ اما ادغام مرکب، دو یا چند‌جانبه، دو یا چند طرفه اقدامی است که بر اساس آن چند بانک، ضمن محو شخصیت حقوقی خود، شخصیت واحدی تشکیل می‌دهند که شخصیت کلیه بانک‌های ادغام شونده محو و بانک جدیدی تشکیل می‌شود.
مطابق ماده ۱۷ لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها که در سال ۱۳۵۸ به تصویب رسیده است، مجمع عمومی بانک‌ها می‌تواند نسبت به گروه‌بندی و ادغام بانک‌ها اعم از بانک‌های تخصصی و تجاری و همچنین تاسیس بانک‌های جدید بر حسب ضرورت اقدام کند.در ماده ۱۴ قانون برنامه ششم توسعه مصوب سال ۱۳۹۵ نیز، ادغام از آن جهت اهمیت پیدا می‌کند که امکان اعمال نظارت کامل و فراگیر بانک مرکزی بر موسسات پولی، بانکی و اعتباری و ساماندهی موسسات و بازارهای غیرمتشکل پولی جهت ارتقای شفافیت، سلامت و کاهش نسبت مطالبات غیرجاری به تسهیلات را فراهم می‌سازد.آنچه تحت عنوان اقدامات نظارتی بیان می‌شود، آن چیزی است که در راستای اعمال نظارت بر بانک‌ها، موسسات اعتباری غیر بانکی، تعاونی اعتبار و صندوق‌های قرض‌الحسنه به‌جز صندوق‌های قرض‌الحسنه زیر نظر سازمان اقتصاد اسلامی و موضوع تبصره (۲) بند (ب) این ماده بیان می‌شود که براساس آن صرافی‌ها و شرکت‌های واسپاری (لیزینگ) در صلاحیت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بوده و مشتمل بر اقدامات به‌عمل آمده در تمامی مراحل تاسیس، اعطای مجوز، نظارت بر فعالیت، تغییرات ثبتی، بازسازی، ادغام، انحلال و تصفیه است.
از آنجا که ادغام بانک‌ها موضوعی بسیار فنی، تخصصی، پیچیده و نهادی است، اجرای موفق آن علاوه بر بانک مرکزی نیازمند همکاری دستگاه‌های اجرایی مختلفی از جمله وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و قوه قضاییه است. براین اساس آنچه می‌تواند به رشد و توسعه اقتصادی منجر شود، برنامه‌ریزی برای ادغام باید با همکاری و هماهنگی کامل این دستگاه‌هاست.
با این حال، ادغام در هر کشوری با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی با اهدافی از سوی دولتمردان پیگیری و به نتیجه می‌رسد که پیشگیری از ورشکستگی بانک‌ها، ممانعت از رشد دارایی‌های بد بانک‌ها، سبب جلوگیری از فساد اقتصادی با نظارت بیشتر بانک مرکزی بر بانک‌ها و روشی در جهت بازسازی و اصلاح ساختار نظام بانکی از اهم اهداف آن است.
در توضیح این اهداف باید اعلام کرد که ادغام شرکت‌های تجاری یکی از کارسازترین سازو‌کارهای اقتصادی برای نجات بنگاه اقتصادی از شرایط نابسامان مالی و ورشکستگی یا بهره‌گیری از توان مالی، شهرت و فناوری مشترک با هدف ارتقای سطح تولید به شمار می‌رود.
از آنجا که ورشکستگی یک بانک می‌تواند منجر به این شود که اعتماد مردم به سایر بانک‌ها یا حتی کل نظام بانکی کشور مخدوش یا سلب شود، به نوبه خود منجر به این خواهد شد که مردم برای دریافت سپرده‌های خود به بانک‌ها مراجعه کنند. این پدیده که از آن تحت عنوان هجوم به بانک‌ها یاد می‌شود باعث می‌شود بانک‌ها با حجم پیش‌بینی ‌نشده‌ای از تقاضا برای دریافت سپرده‌ها روبه‌رو شوند و بسیار محتمل است که بانک‌ها قادر به پاسخگویی به این حجم از تقاضا نباشند. بنابراین ورشکستگی یک بانک می‌تواند منجر به ورشکستگی سایر بانک‌ها شود.
در کنار این موضوع، پیشگیری از رشد دارایی‌های بد یا سمی به عنوان یکی دیگر از اهداف بانک‌ها مطرح می‌شود؛ واژه دارایی سمی که برای اولین بار بعد از بحران مالی سال ۲۰۰۸ وارد ادبیات اقتصادی شد؛ نوعی از دارایی است که نقدشوندگی بسیار پایینی در بازار دارد و به دلیل نبود تقاضا، بازار ثانویه‌ای برای معامله آنها نیز وجود ندارد. وجود برخی از آنها در ترازنامه بانک‌ها، باعث زیان‌ده شدن بانک‌ها می‌شود و بنابراین لازم است که این‌گونه دارایی‌ها سم‌زدایی و از حالت انجماد و بلوکه شدن خارج شوند.
در حال حاضر حدود ۴۲ بانک و موسسه اعتباری با حدود ۲۴۰۰۰ شعبه در سراسر کشور مشغول فعالیت‌های پولی و بانکی هستند که نظارت بانک مرکزی بر این موسسات را با مشکلات جدی مواجه کرده است. به همین دلیل است که یکی از اهداف ادغام بانک‌ها توسط دولتمردان، ادغام بانک‌هاست تا علاوه بر اینکه از مزایای افزایش سرمایه، کسب قدرت بازار و کاهش هزینه‌های مالی بهره‌مند شوند، بتوانند بر فعالیت این موسسات اعتباری نظارت کنند تا از فساد اقتصادی موجود در بانک‌ها پیشگیری شود.
در نهایت می‌توان ادغام بانک‌ها را یکی از روش‌های بازسازی ساختارهای بانکی و نهادهای مالی دانست. علاوه‌بر این چون در همه کشورها بانک‌ها از طریق اعطای وام و پذیرش سپرده‌ها نقش مهمی در تامین منابع مالی و ارائه خدمات مالی در اقتصاد دارند، همواره کارایی بانک‌ها یکی از مهم‌ترین موضوعاتی است که توجه زیادی را به خود مبذول داشته است.
بنابر اهدافی که در روش ادغام بانک‌ها پیگیری می‌شود، رشد از طریق افزایش وام‌ها و سپرده‌ها، تصاحب بانک یا بانک‌های دیگر، خرید دیگر شرکت‌ها یا بنگاه‌ها یا ادغام با دیگر بانک‌ها یا شرکت‌هایی که کارایی بیشتری دارند را به عنوان روش‌های مطلوب توسعه و رشد بانک‌ها اعلام کرد که در بعضی موارد، رایج‌ترین روش افزایش کارایی نهادهای مالی نیز به‌شمار می‌رود.
*پژوهشگر پولی و بانکی