روند فزاینده وابستگی صندوق به بودجه دولت در دهه ۹۰

مرکز پژوهش‌های مجلس- امروزه صندوق‌های بازنشستگی، نقشی اساسی در پوشش ریسک سالمندی و ناتوانی افراد جامعه دارند. این صندوق‌ها با دریافت حق بیمه از مشترکان خود در دوره اشتغال، پاسخگوی بخشی از نیازهای آنها در دوره سالخوردگی هستند. اگرچه منبع اصلی درآمد صندوق‌های بازنشستگی در ایران و بسیاری از کشورهای دنیا (که با سیستم تعادل منابع- مصارف و تعریف مزایای معین کار می‌کنند) حق بیمه دریافتی از شاغلان است، با این حال همواره بخشی از منابع، سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها بوده است.
با حرکت به سمت سالمندی جمعیت و کاهش منابع حاصل از دریافت حق بیمه، انتظار این است که بخش سرمایه‌گذاری‌ها بیش از پیش هزینه‌های صندوق را تامین کند تا نیاز کمتری به استفاده از منابع عمومی وجود داشته باشد.
صندوق بازنشستگی کشوری، یکی از مهم‌ترین صندوق‌های بازنشستگی در ایران است که عموما کارمندان دولت در آن بیمه‌پردازی می‌کنند. با توجه به پدیده سالمندی جمعیت و روند افزایشی تعداد بازنشستگان در ایران، گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تحت عنوان «بررسی عملکرد سرمایه‌گذاری‌های صندوق بازنشستگی کشوری» برای بررسی ابعاد این موضوع، به واکاوی وضعیت سرمایه‌گذاری‌های صندوق بازنشستگی کشوری اقدام کرده و با تبیین تاریخچه‌ ایجاد صندوق و سرمایه‌گذاری‌های آن، همچنین ارائه شرکت‌های زیرمجموعه،‌درصد سهامداری‌ها و سایر اطلاعات مالی مرتبط، تلاش دارد دلایل سهم اندک سود سرمایه‌گذاری‌ها را در پوشش مصارف صندوق، مورد ارزیابی قرار داده و نهایتا راهکارهایی برای برون‌رفت از وضعیت فعلی ارائه کند.
نگاهی بر وضعیت فعلی صندوق
شروع فعالیت صندوق بازنشستگی کشوری به سال 1287 و تصویب «قانون وظایف» در مجلس اول مشروطه برمی‌گردد که هدف آن، تامین وراث کارمندان متوفای دولت بود تا اینکه در آذر سال 1301 و با تصویب «قانون استخدام کشوری»، بخشی با عنوان «دایره تقاعد» در وزارت مالیه وقت تشکیل و مأ‌مور اجرای وظایف مربوط به بازنشستگی کارکنان دولت می‌شود. در این قانون مقرر شده بود که مبلغ معینی از مقرری ماهانه مستخدمان دولت به صندوقی تحت عنوان «صندوق تقاعد و وظایف وراث مستخدمان»، تحویل شود.
در ادامه و با تصویب «قانون دانشگاه» در سال 1313 دایره تقاعد به اداره و پس از مدتی به «اداره کل بازنشستگی » تغییر نام داد. همچنین با تصویب قانون جدید استخدام کشوری در سال ۱۳۴۵، اداره کل بازنشستگی تابع سازمان امور اداری و استخدامی کشور شد و از اول سال 13۵4 صندوق بازنشستگی کشوری به صورت موسسه‌ای مستقل، وابسته به سازمان امور اداری و استخدامی کشور تشکیل شد. با ادغام سازمان‌های امور اداری و استخدامی و برنامه‌ و بودجه در سال 1378 و تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، صندوق بازنشستگی کشوری نیز یکی از موسسات تابعه این سازمان شد.
با تصویب قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در سال ۱۳۸۳، صندوق بازنشستگی کشوری از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور منتزع و تابع وزارت رفاه و تامین اجتماعی شد. با ادغام وزارتخانه‌های «تعاون، کار و امور اجتماعی» و «رفاه و تامین اجتماعی» در سال 1390 و تشکیل وزارتخانه «تعاون، کار و رفاه اجتماعی»، صندوق بازنشستگی کشوری هم به عنوان نهادی تابع وزارتخانه جدید تعریف شده و به فعالیت ادامه می‌دهد.
نکته مهم و اساسی در تاریخچه شکل‌گیری صندوق، عدم توجه به محاسبات بیمه‌ای و عدم پرداخت کامل سهم کارمند و دولت به صندوق بوده است. درواقع می‌توان ادعا کرد این صندوق از ابتدا ناقص متولد شده و اینگونه نبوده است که صندوق، از ابتدا با تعیین ضرایب بیمه‌ای محاسبه شده، سال‌های متمادی فرصت دریافت مستمری و سرمایه‌گذاری آن را داشته باشد و پس از آن به پرداخت مستمری اقدام کند. شاید بتوان ادعا کرد این موضوع یکی از مهم‌ترین دلایل ناکارآمدی صندوق در سال‌های بعدی بوده است.
تاریخچه ایجاد شرکت‌های مادر تخصصی
تا پیش از تاسیس صندوق بازنشستگی کشوری، امور مربوط به بازنشستگی کارکنان دولت و سایر شاغلان مقرر در قانون، در اداره کل بازنشستگی دستگاه‌ها انجام می‌شده است. این موضوع باعث شده منطق بیمه‌ای در این صندوق از ابتدا دچار مشکل شود. همچنین از مهم‌ترین مسائلی که در زمان تشکیل صندوق رخ داده، باقی ماندن حساب کسور در خزانه دولت بوده است.
توضیح آنکه وقتی براساس قانون، سهم کارمندان دولت از حق بیمه از حقوق ماهانه ایشان کسر و در حساب خزانه نگهداری می‌شد این مبالغ، منابع صندوق بازنشستگی را تشکیل می‌داد و انتظار این بود که این منابع یا بخشی از آن برای تامین تعهدات در آینده سرمایه‌گذاری شود اما در مقطع تشکیل صندوق، حساب‌ها در خزانه باقی مانده و سازمان براساس رویه‌های بیمه‌ای، تسلط و اشراف تصمیم‌گیری و مدیریت منابع را نداشت. گفتنی است در همان مقطع نیز مجموع کسوری که وارد حساب خزانه می‌شد، تنها سهم کارمندان بود و دولت سهم خود را از حق بیمه بازنشستگی کارکنان واریز نمی‌کرد.
صندوق بازنشستگی از سال ۱۳۶۷ به سرمایه‌گذاری اقدام کرده و در این راستا شرکت سرمایه‌گذاری صندوق بازنشستگی را ایجاد و در آن قالب، سرمایه‌های خود را نگهداری می‌کرد. مطالعه تاریخچه شکل‌گیری سرمایه‌گذاری‌ها در صندوق نشان می‌دهد اصلی‌ترین عامل شکل‌گیری مجموعه‌های اقتصادی در صندوق، واگذاری شرکت‌های دولتی در قالب رد دیون دولت به صندوق بازنشستگی بوده است.
پس از تبدیل صندوق به سازمانی مستقل، مهم‌ترین اقدامی که آغازی بر سرمایه‌گذاری‌های صندوق بود، تلاش در جهت تسویه بدهی‌های دولت به صندوق بوده است. این موضوع برای اولین‌بار در تبصره «۲۳» قانون بودجه سال ۱۳۶۶عملی شد و در سال‌های بعد به عدد موجود در این تبصره مقادیری اضافه شد.
با اجرا شدن این تبصره در قوانین بودجه مبنی بر واگذاری برخی از دارایی‌های دولت برای تسویه بخشی از مطالبات، صندوق با دارایی‌هایی مواجه شد که به مدیریت و اتخاذ تصمیم درباره چگونگی اداره آنها نیازمند بود. به عبارت دیگر تنوع اقلامی که به منظور تسویه مطالبات از دولت در اختیار صندوق قرار می‌گرفت زیاد بود و امکان اتخاذ سیاست یکسان برای همه آنها نبود؛ هم چنانکه در آن دوره صندوق برای ورود به حوزه سرمایه‌گذاری آماده نبود و سازمان و نیروی لازم را نداشت. درنهایت نیاز به مدیریت دارایی‌ها سبب شد تا صندوق، شرکت سرمایه‌گذاری را تاسیس کند تا این شرکت دارایی‌های جدید صندوق را به صورت حرفه‌ای و تخصصی اداره کند.
با تشکیل شرکت سرمایه‌گذاری صندوق بازنشستگی کشوری و ورود این صندوق به حوزه سرمایه‌گذاری در سال‌های پایانی دهه ۱۳۶۰، دو اقدام مهم انجام شد؛ یکی ساخت آزادراه قم-کاشان با نام بزرگراه امیرکبیر و دیگری خرید پارک مینی‌سیتی در شهرک محلاتی در شمال شرق تهران.
تاریخچه سرمایه‌گذاری‌ها در صندوق بازنشستگی کشوری
با بررسی تاریخچه سرمایه‌گذاری‌ها در صندوق بازنشستگی کشوری تا اوایل دهه ۱۳۸۰، می‌توان گفت مهم‌ترین دلایل عدم اهتمام به سرمایه‌گذاری در این صندوق، تولد ناقص صندوق (تبدیل اداره بازنشستگی به صندوق) و عدم توجه به محاسبات بیمه‌ای، واریز حق بیمه‌های دریافتی از بیمه‌پردازان به حساب شماره ۲ خزانه و عدم پرداخت حق بیمه دولت به صندوق و به طور کلی مساله «عدم خودکفایی صندوق» بوده است.
در اوایل دهه ۱۳۹۰، تحولات مهمی در بخش سرمایه‌گذاری صندوق شکل گرفت. یکی از مهم‌ترین این تغییرات، پیگیری سیاست واگذاری مالکیت یا مدیریت (به صورت وکالتنامه‌ای) دارایی‌های صندوق به برخی شرکت‌های زیرمجموعه بود؛ سیاستی که به اختصار با عنوان «تشکیل هلدینگ‌های تخصصی» شناخته می‌شود.
هدف اصلی برای تشکیل هلدینگ‌های تخصصی این بود که اداره شرکت‌های همگن به یک هلدینگ واگذار شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد آنچه بیش از عوامل دیگر به ضرورت این تصمیم منجر شد، ادغام صندوق معذوریت جهاد کشاورزی در صندوق بازنشستگی کشوری در سال 1390 بود زیرا به دنبال این ادغام، شرکت فجر جهاد که تنها شرکت زیرمجموعه صندوق معذوریت جهاد و مالک تعداد زیادی شرکت بود، به صندوق کشوری منتقل شد. بنابراین صندوق به یکباره با این شرکت‌های متنوع مواجه شد که برخی از آنها ارزش اندکی داشتند. لزوم اداره بیش از 180 شرکت در حوزه‌های متنوع صنعت، کشاورزی، معدن، ترابری، خدمات و … شرایط را به سمتی سوق داد که جمع‌بندی مدیران در سال 1393 ناظر به اداره غیرتخصصی این شرکت‌ها و ضرورت تدبیر برای اداره تخصصی آنها بود.
بررسی تجربه این تخصصی‌سازی نشان می‌دهد این اقدام، به دو هدف اصلی خود یعنی «تخصصی‌سازی فعالیت‌های اقتصادی» و «امکان نظارت صحیح» دست پیدا نکرده است. به عبارت دیگر خروجی این سیاست سبب شکل‌گیری مجموعه‌ای از هلدینگ‌ها شده که از نظر تعداد و شرکت‌ها و همچنین دارایی، نامتوازن هستند و نتوانسته‌اند بهره‌وری شرکت‌ها را مطابق با آنچه پیشنهاددهندگان این سیاست، پیش‌بینی می‌کردند، بالا ببرند.
در همین راستا ایده جایگزین تشکیل هلدینگ‌های تخصصی، کوچک کردن هلدینگ‌ها و خروج از بنگاه‌داری است. البته باید توجه داشت که در صورت اجرای راهبرد خروج از بنگاه‌داری، از اساس و در افق نهایی، مساله هلدینگ‌ها هم منتفی خواهد شد زیرا وقتی صندوق، شرکتی در اختیار نداشته باشد که به مدیریت آن ملزم باشد، به هلدینگ‌های تخصصی برای اداره آنها نیز نیاز نخواهد داشت.
نگاهی بر وضعیت فعلی صندوق
جمعیت مستمری‌بگیر از سال 1391 تا انتهای سال ۱۴۰۱، افزایش 32‌درصدی و جمعیت حق بیمه‌پردازان در همین بازه کاهش 2۵‌درصدی داشته است.
براساس مفاهیم نظری، مهم‌ترین رویکرد برای ارزیابی پایداری مالی صندوق بازنشستگی ترسیم مفهوم قید بودجه بین دوره‌ای است. در نظام‌های بازنشستگی مشارکت‌محور که دولت مرکزی پرداخت انتقالی به صندوق بازنشستگی ندارد، زمانی گفته می‌شود صندوق بازنشستگی از لحاظ مالی پایدار است که «ارزش فعلی تنزیل شده جریانات نقدی ورودی به صندوق» با «خالص ارزش تعهدات صندوق» برابر باشد. جریانات نقدی آتی صندوق از مجموع حق بیمه‌های پرداختی شاغلان تشکیل شده و تعهدات صندوق با خالص منافع پرداختی به افرادی که در حال حاضر بازنشسته‌اند، برابر است.
بهترین جایگزین برای محاسبه پایداری مالی، برآورد نسبت توازن ورودی و خروجی سیستم بازنشستگی به صورت ‌درصدی از GDP است. به بیانی ساده‌تر پایداری می‌تواند به صورت نسبت مخارج جاری و آتی صندوق به صورت‌ درصدی از GDP محاسبه شود . واضح است اگر این نسبت عدد بزرگ و فزاینده‌ای باشد، نشان‌دهنده ناپایداری مالی صندوق بازنشستگی خواهد بود . تاکنون مطالعات زیادی به منظور بررسی پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی در کشور انجام شده است. به عنوان مثال گلاب (۱۴۰۰) در گزارشی به بررسی نتایج دو سناریو درباره پایداری مالی صندوق بازنشستگی کشوری پرداخته است.
نتایج این گزارش که در آن برای بررسی روندهای گذشته به قوانین مصوب بودجه استناد شده، نشان می‌دهد صندوق بازنشستگی کشوری طی دهه 1390 به طور فزاینده به بودجه دولت وابسته بوده است. نرخ رشد کمک‌های دولت به صندوق کشوری از نرخ رشد منابع عمومی بودجه و منابع امور رفاه اجتماعی (از امور 10گانه تعریف شده در بودجه) بیشتر بوده که درنتیجه آن سهم صندوق از منابع عمومی بودجه و امور رفاهی افزایش داشته است.
یکی از موارد مهمی که می‌تواند وضعیت پایداری یا ناپایداری یک صندوق را نشان دهد، بررسی روند وضعیت منابع و مصارف آن صندوق است.
میزان افزایش کمک دولت از محل بودجه عمومی در تامین هزینه‌های صندوق بسیار بیشتر از سهم سایر منابع بوده و این موضوع نشانگر افزایش وابستگی صندوق به بودجه عمومی دولت است.
از سال 1396 تاکنون همواره بیش از 60‌درصد منابع صندوق، از محل منابع مربوط به جبران کسری ماده ۱۰۰ تامین شده است. این نسبت در سال 1399 به بیش از 70‌درصد رسیده و اگرچه در سال اخیر، به دلیل افزایش سهم سود سرمایه‌گذاری مقدار کمی از سهم آن کاسته شده اما همچنان سهم بالایی را به خود اختصاص داده است. همچنین در سال ۱۳۹۹ تنها 9‌درصد از کل منابع درآمدی صندوق با سود حاصل از سرمایه‌گذاری تامین شده است که این رقم در بازه مشابه در سال ۱۴۰۰، به 12‌درصد رسیده است. به عبارت دیگر با احتساب حق بیمه‌های شاغلان، فقط حدود 27 تا 28‌درصد از حقوق بازنشستگان از منابع داخلی صندوق تامین می‌شود.
آنچه در «میزان مصارف صندوق بازنشستگی کشوری از سال 1396 الی ۱۴۰۱» بسیار حائز‌اهمیت است، بار مالی قابل توجه انجام عملیات همسان‌سازی حقوق در سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ است. مساله‌ای که با توجه به تورم شدید سال‌های گذشته، اگرچه لازم بوده اما در شیوه تامین مالی و توزیع منابع آن اشکال‌هایی وجود داشته و دارد که لازم است به صورت جداگانه به آن پرداخته شود. توجه به شکل مصارف نیز نشان می‌دهد افزایش هزینه همسان‌سازی بسیار بیشتر از میزان افزایش حقوق بازنشستگی و سایر مصارف رشد پیدا کرده است و همین موضوع نشان از اهمیت نحوه اجرا شدن آن دارد.
دقت در اجزای مصارف صندوق بازنشستگی کشوری، نشان می‌دهد برخلاف سازمان تامین اجتماعی که بیمه درمان را نیز در کنار بیمه بازنشستگی به طور همزمان ارائه می‌دهد، خدمات درمان در این صندوق به طور مستقل توسط سازمان بیمه سلامت ارائه می‌شود.
براساس ماده ۷۰ قانون برنامه ششم توسعه و تصویب نامه شماره ۱۲۴۱۶ ت ۶۱۰۳۵ ه مورخ ۲۹/۱/۱۴۰۲ هیات وزیران، حق بیمه درمانی سال 1402 کارمندان شاغل و بازنشسته (مشترک صندوق بازنشستگی کشوری) به شرح ذیل تعیین شد‌ه است:
1- کارمند شاغل (7‌درصد حقوق و مزایا): سهم بیمه شده اصلی 2‌درصد؛ سهم دستگاه ۵‌درصد؛
2- کارمند بازنشسته (7‌درصد حقوق): سهم بیمه شده اصلی 7/1‌درصد؛ سهم دستگاه 3/5‌درصد؛
طبق ماده (۵) ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1402 کل کشور، سهم دستگاه اجرایی برای حق بیمه درمان بازنشستگان کشوری ازجمله بازنشستگان صندوق مذکور که دستگاه اجرایی زمان اشتغال آنان به بخش غیردولتی واگذار شده است)، ازسوی سازمان بیمه سلامت ایران پرداخت می‌شود.
انجام یک محاسبه ساده نشان می‌دهد میزان بودجه عمومی در سال‌های 1396 تا ۱۴۰۲، 5/6 برابر شده، درصورتی که میزان اعتبارات اختصاص یافته به صندوق از بودجه عمومی در این بازه حدودا 6/8 برابر شده است.
در شرایطی که کیک اقتصاد رشد چندانی نداشته است (اقتصاد ایران در دهه 1390)، همه گروه‌ها و اصناف، تلاش کرده‌اند تا سهم خود را حفظ کرده و حتی‌الامکان افزایش دهند. در این تقابل اقتصادی، کارمندان و کارگران در جهت افزایش حداقل حقوق و دستمزد فشار می‌آورند؛ چنان که صاحبان مشاغل آزاد با افزایش حاشیه سود خود تلاش می‌کنند از قافله افزایش سهم عقب نیفتند. طبیعی است که در این نزاع، کسانی بازنده خواهند بود که قدرت کمتر و غیرمتمرکزتری در حاکمیت داشته باشند.