سخنی با رییس سازمان برنامه و بودجه (بخش دوم)

طرح‏ها یا پروژه‏های عمرانی یا همان طرح‏های تملک دارایی سرمایه‏ای دولت که در این یادداشت به صورت کلی در برخی موارد با عنوان پروژه و در برخی موارد با عنوان طرح بیان می‏شود (هر چند که مشخص است وقتی صحبت از طرح به میان می‏آید می‏تواند شامل یک یا چند پروژه نیز باشد) در بند ۱۰ ماده یک قانون برنامه و بودجه تعریف شده است و در اینجا به استناد همین تعریف و طبقه‏بندی‏ها و فرآیندهای پیش‏بینی شده در این قانون و سایر قوانین مربوطه، به بیان نکاتی در این زمینه می‏پردازیم که از دیدگاه رسانه‏ای و برای تحلیل در راستای شفاف‏سازی عملکردتان در زمینه بخش بودجه‏ای وظایفتان نزد مخاطبان این نشریه اهمیت بالایی دارد.
۱- در جزء الف بند ۱۰ ماده یک قانون برنامه و بودجه، طرح عمرانی انتفاعی تعریف شده است که براساس آن، طرح عمرانی انتفاعی طرحی است که در مدت معقولی پس از شروع به بهره‏برداری، علاوه‌بر تامین هزینه‏های جاری و استهلاک سرمایه، سود متناسبی به تبعیت از سیاست دولت را نیز عاید نماید. در مقابل و براساس تعریف مذکور در جزء ب بند ۱۰ ماده یک همین قانون، طرح عمرانی غیرانتفاعی طرحی است که برای انجام برنامه‏های رفاه اجتماعی و عملیات زیربنایی یا احداث ساختمان و تاسیسات جهت تسهیل کلیه وظایف دولت اجرا می‏گردد و هدف اصلی آن، حصول درآمد نمی‏باشد. اولا این تعاریف که مربوط به بیش از ۵۰سال پیش است، قطعا نیاز به بازنگری ویژه دارد زیرا تعاریف مربوط به اقدامات و پروژه‏های دولت در این ۵۰سال قطعا تغییرات جدی داشته است و نمی‏توان به آن استناد علمی و تخصصی کرد، هر چند که نشانه‏ای از عزم آن سازمان برای بازنگری قانونی که بیش از نیم قرن پیش تدوین شده و باید متناسب با نیازها و تعاریف روز تغییر کند، مشاهده نمی‏شود. ثانیا نشانه‏ای از این طبقه‏بندی در پیوست«۱» قوانین بودجه سنواتی مشاهده نمی‏شود. ثالثا‌ آن سازمان باید تعریف مشخصی برای گنجاندن طرح‌ها یا پروژه‏های انتفاعی در موافقتنامه‏های عمرانی مربوطه داشته باشد. اینکه در فرم یک موافقتنامه برای پروژه‏ای وضعیت انتفاعی و برای پروژه مشابه دیگر وضعیت غیرانتفاعی در نظر گرفته شود نشان‌دهنده آن است که سازمان برنامه و بودجه، ایده یا چارچوب مشخصی برای این موضوع ندارد و اگر حتی از این قرائن و امارات نیز بگذریم،‌ به نظر می‏رسد تاکنون ابلاغیه و دستورالعمل ویژه‏ای برای این موضوع از طرف آن سازمان تدوین نشده است. با توجه به اینکه براساس ماده ۳۲ قانون برنامه و بودجه، وجوهی که از محل اعتبارات عمرانی جهت اجرای طرح‏های عمرانی انتفاعی به دستگاه‏های اجرایی مربوط پرداخت می‏شود به صورت وام خواهد بود و دستگاهی که بدین‌ترتیب وام دریافت می‏کند مکلف است اصل و بهره متعلق را طبق قرارداد منعقده با وزارت امور اقتصادی و دارایی در سررسید مقرر به خزانه بپردازد، عدم تدوین چنین دستورالعملی برای تفکیک و تشخیص پروژه‏های انتفاعی از غیرانتفاعی، باعث ایجاد تعارض در این زمینه می‏شود به طوری که یک جنس مشخص از پروژه‏ها (مانند پروژه‏های بیمارستانی) در یک موافقتنامه به صورت انتفاعی و در موافقتنامه‏ای دیگر به صورت غیرانتفاعی در نظر گرفته خواهد شد. از طرف دیگر سازمان باید برنامه مشخصی برای وجوه برگشتی داشته باشد تا عدم توجه به این موضوع باعث نشود که دستگاه‏های اجرایی از ابهام در این زمینه و تلفیق این موضوع با درصد اعتبارات تخصیصی به دستگاه برای مدیریت پروژه‏های نیمه‏تمام استفاده نموده و باعث اطاله اجرا و اتمام پروژه شوند.
۲- موضوع دیگر مربوط به منابع مالی پروژه‏های عمرانی است که در جدول فرم یک موافقتنامه طرح‏های تملک دارایی‏های سرمایه‏ای می‏آید. در این رابطه، منابع تامین مالی پروژه‏ها شامل موارد زیر است:
الف- منابع عمومی که خود شامل درآمد عمومی و اوراق مشارکت است.
ب- سایر منابع که شامل منابع داخلی، تسهیلات و اوراق مشارکت است.
طبیعتا‌ چنین فرم استانداردی برای پروژه‏ها دارای ایرادات و اشکالات فراوانی است که همانند سایر موارد باید مورد بازنگری جدی قرار گیرد. به‌طور مثال، اوراق مشارکت که براساس قانون نحوه انتشار اوراق مشارکت مصوب سال ۱۳۷۶ و اصلاحات بعدی آن و آیین‏نامه اجرایی مربوطه در فرم یک موافقتنامه آمده است، در حال حاضر به عنوان «تنها ابزار» تامین مالی به عنوان یک ابزار مالی نبوده و طبیعتا ‌از ابزارهای بسیار متنوع موجود که توسط سازمان بورس و اوراق بهادار طراحی شده است نیز می‏توان برای تامین مالی (خصوصا برای پروژه‏های عمرانی انتفاعی) استفاده کرد. ابزارهایی مانند اوراق صکوک، اوراق منفعت، اوراق سفارش ساخت و سایر ابزارهای مالی در جای خود می‏توانند به اندازه اوراق مشارکت یا حتی بیش از این ابزار مالی برای تامین مالی پروژه‏های دولتی مورد استفاده قرار گیرند. سوال اینجاست که چرا از سال ۱۳۷۶ که قانون نحوه انتشار اوراق مشارکت به تصویب رسیده است تاکنون که بیش از ۲۵سال از آن می‏گذرد، هنوز موافقتنامه‏های استاندارد آن سازمان مورد بازنگری قرار نگرفته و امکان استفاده از ابزارهای مفید و متنوع مالی از پروژه‏های عمرانی سلب شده است. با توجه به اینکه هر کدام از ابزارهای مالی دارای کارکرد و کارایی خاص خود هستند (مانند اوراق صکوک اجاره برای تامین مالی ماشین‏آلات و ساختمان و اوراق سفارش ساخت یا همان اوراق صکوک استصناع برای ساخت پروژه‏ها) نمی‏توان اوراق مشارکت را جایگزین تمامی این ابزارهای مالی کرد و در بسیاری از موارد، استفاده از اوراق مشارکت به جای ابزارهای متنوع و کارآمدتر مالی موجب زیان و خسران در بودجه دولت تلقی خواهد شد. همین موضوع در مورد نهادهای مالی نیز صادق است. در فرم استاندارد موافقتنامه طرح‏های تملک دارایی سرمایه‏ای، هیچ جایگاهی برای نهادهای مالی در نظر گرفته نشده است. نهادهای مالی امروزه نقش بسیار مهمی در تامین مالی پروژه‏ها دارند که پروژه‏های دولتی نیز از این موضوع مستثنا نیستند. نهادهای مهم مالی مانند صندوق پروژه و صندوق زمین و ساختمان می‏توانند بار مالی عظیمی را از دوش دولت بردارند تا دولت با انبوهی از پروژه‏های نیمه‏تمام مواجه نباشد که تقریباً ‌۳۰۰۰ پروژه ملی مذکور در جدول پیوست یک قوانین بودجه سنواتی و ده‏ها هزار پروژه استانی نیمه‏تمام از آن جمله است. جنابعالی و سازمان متبوعتان برای یک‌بار هم که شده باید شجاعت و جسارت خارج شدن از این افق محدود روش‏های تامین مالی پروژه‏های عمرانی را داشته باشید.
۳- پروژه‏های موضوع مشارکت عمومی- خصوصی در ساختار اقدامات آن سازمان بسیار مبهم و غیراستاندارد است که این موضوع از دو جنبه قابل بررسی است؛ از یک طرف عناوین پروژه‏های موضوع مشارکت عمومی- خصوصی بسیار مبهم و کلی است که این موضوع را می‏توان از جدول الحاقی پیوست یک قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور برداشت کرد. در این جدول که خلاصه‏ای از آن در جداول و نمودارهای این مقاله آمده است، تعداد ۲۳۵ پروژه برای مشارکت عمومی- خصوصی ارائه شده است که بعضا دارای عناوین بسیار کلی هستند. از آنجا که مخاطب اصلی این پروژه‏ها به عنوان شرکای تجاری دولت، بخش خصوصی و جامعه حرفه‏ای هستند، با عناوین کلی نمی‏توان به جلب شریک برای این پروژه‏ها پرداخت. به عنوان مثال، در ردیف ۲۳۲ جدول الحاقی مذکور، پروژه‏ای با عنوان تکمیل و تجهیز فضاهای آموزشی، پرورشی و ورزشی ملی و استانی با شماره طبقه‏بندی ۱۸۰۱۰۱۱۰۰۴ آمده است که این عنوان برای مخاطب آن در بخش‌خصوصی بسیار مبهم است. هر چند که در پرتال مشارکت عمومی- خصوصی آن سازمان برخی مشخصات این پروژه‏ها آمده است، این موضوع نمی‏تواند برای بخش‌خصوصی کامل و جذاب باشد. همچنین موضوعاتی مانند بهسازی ناوگان راه‏آهن (ردیف ۹ با شماره طبقه‌‏بندی ۱۳۰۳۰۱۵۰۳۹) و موضوعی مانند مشارکت و تکمیل فرودگاه بین‏المللی امام خمینی(ره) (ردیف ۲۶ با شماره طبقه‏بندی ۱۳۰۳۰۱۷۰۰۹) باید با مشخصات شفاف‏تر و قابل ارزیابی آورده شود. شریک دولت در بخش‌خصوصی برای پروژه‏های موضوع مشارکت عمومی‌– خصوصی نیاز به اطلاعات جامع و کافی دارد و استفاده از عناوین مبهم و کلی برای این منظور، راهگشا نخواهد بود. همچنین سازمان باید توضیح دهد که چرا موضوع بسیار مهم مشارکت عمومی – خصوصی در قوانین بودجه سنواتی دارای نوسانات بسیاری است به‌طوری که در برخی سال‏ها در قانون بودجه ذکر می‏شود (مانند تبصره ۴ قانون بودجه سال گذشته) و در سال‏هایی اصولا در قانون بودجه ذکر نمی‏شود (مانند قانون بودجه سال‌جاری کل کشور). این تعارض در قوانین بودجه سنواتی و قانون برنامه پنج‏ساله توسعه نیز وجود دارد به‌طوری که برای سال‌جاری، موضوع مشارکت عمومی- خصوصی در قانون بودجه سنواتی لحاظ نشده است در حالی که در ماده ۲۰ برنامه هفتم توسعه این موضوع لحاظ شده است. با توجه به اینکه پروژه‏های موضوع مشارکت عمومی- خصوصی بلندمدت بوده و PLC آنها بیش از ۱۵سال است (به دلیل دوره سودآوری و تامین هزینه‏های پروژه)، باید دید اینگونه برخورد نوسانی در قوانین بودجه چه توجیهی می‏تواند داشته باشد. نحوه انتخاب شریک تجاری در این پروژه‏ها هم دارای تناقض و تعارض واضح و آشکاری میان ماده ۲۷ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(۲) و دستورالعمل مربوطه با قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور می‏باشد که عدم حل این موضوعات باعث سردرگمی دستگاه‏های اجرایی و متقاضیان خواهد شد. از طرف دیگر ساختار تامین مالی اینگونه پروژه‏ها معمولا ساختار تلفیقی (ترکیبی) است و سازمان باید در این زمینه دستورالعمل مشخصی تدوین و ابلاغ کند. در نتیجه اینکه سازمان صرفا مسوولیت خود را در طراحی ساختار MOU این پروژه‏ها بداند و به سایر موضوعات اساسی مانند تامین مالی ترکیبی نپردازد نمی‏تواند موفقیتی برای این موضوع حاصل نماید. شاید اگر کمی بیش از این در زمینه پروژه‌‏های موضوع مشارکت عمومی – خصوصی وقت و حوصله گذاشته شود، بتوان نتایج ملی و استانی بی‏شماری برای آن متصور بود که ظاهرا هنوز جنابعالی و سازمان متبوع به این جمع‏بندی نرسیده است که دقت و نظم مشخصی در این زمینه ایجاد کند. مثال بارز این موضوع همین بس که هنوز دستورالعمل ابلاغی و مشخصی برای غربالگری این پروژه‏ها تدوین نشده است و همچنین نمونه تیپ مدل مالی این پروژه‏ها نیز با ابهامات فراوانی روبه‌روست.
۴- با توجه به گذشت زمان و سال‏های متمادی از آغاز برخی پروژه‏ها، باید بازنگری ویژه‏ای روی پروژه‏های ملی و استانی نیمه‏تمام صورت گیرد.
براساس مفاد ماده ۸۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، به وزارتخانه‏ها و موسسات دولتی اجازه داده شده است پروژه‏های تملک دارایی‏های سرمایه‏ای نیمه‏تمام و خاتمه‏یافته
غیر مورد نیاز و مصالح و تجهیزات مازاد طرح‏های خاتمه یافته را پس از تایید سازمان مدیریت و برنامه‏ریزی کشور و با رعایت مقررات مربوط، به‌طور نقد یا اقساط از طریق مزایده طبق قوانین و مقررات مربوطه به فروش رسانده و وجوه حاصل را به درآمد عمومی (نزد خزانه داری کل) واریز نمایند که این امر می‏تواند بسیاری از پروژه‏های نیمه‏تمام را تعیین‌تکلیف نماید ولی سازمان متبوع شما تاکنون دستورالعمل مشخصی در این زمینه از جمله شرایط غربالگری پروژه‏ها برای اجرای این حکم قانونی ابلاغ نکرده و ضوابطی برای این موضوع با گذشت بیش از ۲۰سال از تصویب این قانون، تهیه و تدوین نکرده است.
جناب آقای دکتر منظور، جنابعالی فردی تحصیلکرده در حوزه دانش اقتصادی بوده و نیک می‏دانید که عدم توجه به راهبردهای اساسی در اقتصاد می‏تواند خسارات و آثار زیان‏باری برای جامعه داشته باشد که از آن جمله می‏توان به زیان ناشی از اطاله پروژه‏ها، عدم تامین مالی مناسب پروژه‏ها و عدم اجرای بهینه آنها اشاره کرد. به نظر می‏رسد زمان آن است که کمی راهبردی‏تر و اصولی‏تر به موضوعات پروژه‏ای نگاه کنید. به عنوان پیشنهاد می‏توان به بازنگری قوانین (مانند قانون برنامه و بودجه)، بازنگری در دستورالعمل‏ها (مانند چارچوب موافقتنامه پروژه‏های عمرانی) و بهینه‏سازی پروژه‏ها (مانند غربالگری و توقف پروژه‏های غیرضروری) اشاره کرد. اگر سازمان خود را به سمتی ببرید که پالایشی جدی در پیشبرد پروژه‏ها و به‌روزرسانی دستورالعمل‏ها صورت گیرد، می‏توان شما را مدیری راهبردی و برنامه‏محور دانست و اگر غیر این باشد، شما نیز غرق در انبوهی از امور جاری سازمان خواهید شد که تا بخواهید موضوعات اساسی را مدیریت کنید، زمان خدمتتان پایان یافته و در آینده حسرت کارآمدی و بهره‏وری بیشتر در زمان ریاست خود بر سازمان بزرگی مانند سازمان برنامه و بودجه را خواهید خورد.
*مدیرمسوول