سرگذشت بودجه

بودجه‌ریزی یا برنامه‌ریزی بودجه سالانه به شیوه امروزی در ایران دیرینه‌ای
۴۰ ساله دارد‌. از نظر تاریخی تنظیم بودجه سالانه در دستور کار دولت‌ها و مجلس‌های پس از انقلاب مشروطه قرار گرفت ولی به دلیل فراهم نبودن زمینه‌های علمی و تجربی و نیز نارسا بودن اطلاعات مالی و اقتصادی بودجه‌های تنظیم شده بسیار ناکارآمد بود‌. تا آنکه در سال ۱۳۲۷هجری شمسی برای طراحی برنامه عمرانی اول اداره‌ای به نام «دفترکل برنامه» تاسیس شد و در یک فرآیند تکامل تدریجی به سارمان برنامه و بودجه تغییر نام داد و به عنوان دستگاه مسوول تنظیم بودجه سالانه شناخته شد‌. تدوین بودجه سالانه به شکل امروزی عملا از سال ۱۳۵۱ آغاز شد زیرا در این سال قانون برنامه و بودجه به تصویب مجلس شورای ملی رسید و سازمان برنامه و بودجه از آن زمان کار تنظیم و تدوین بودجه به شکل قانونی را همه ساله انجام می‌دهد‌. بودجه سالانه برنامه یک ساله دولت برای اداره کشور است که همه ساله با پیش‌بینی درآمدها و برآورد هزینه‌ها برای سال آینده تنظیم می‌شود و پس از سیر مراحل تصویب در مجلس و ابلاغ به دولت لازم‌الاجرا می‌گردد‌. برنامه‌های عمرانی پیش از انقلاب اسلامی که در سال‌های پس از انقلاب با عنوان برنامه‌های پنج ساله توسعه اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی شناخته شده‌اند در واقع برنامه‌های میان‌مدتی هستند که بودجه‌های سالانه باید در راستای آنها و برای تحقق اهداف پیش‌بینی شده در آنها تدوین یابند‌. همه ساله به ویژه در سال‌های اخیر تب بودجه در ماه‌های پایانی سال بروز می‌کند و گاه رسانه‌ای می‌شود و ناخواسته نگرانی‌هایی را به مردم القا می‌کند و شاید این پرسش‌ها را نیز به دنبال داشته باشد‌:
– اگر بودجه در پایان سال تصویب نشود چه خواهد شد؟
– در سال‌هایی که اصلا بودجه‌ریزی معمول نبود کشور چگونه اداره می‌شد؟
برای پاسخ به این پرسش‌ها کمی به گذشته برمی‌گردیم‌، به سال‌های پیش از انقلاب مشروطه‌. در آن زمان حکومت سلطنتی مطلقه برقرار بود و قانون اساسی وجود نداشت‌. بسیاری از وظایف که به موجب قانون اساسی به دولت محول شده است مانند آموزش‌وپرورش عمومی، بهداشت عمومی، راه و ترابری و حمایت از اموری همچون کشاورزی و صنایع و مانند آن برعهده دولت نبود‌. وظایف دولت به شکل سنتی به طور عمده امور خزانه‌داری، نظامی‌، انتظامی‌، امنیتی و قضایی بود که همه زیر نظر صدراعظم و با پرداخت هزینه‌ها از خزانه انجام می‌گرفت و کابینه وزرا مانند امروز وجود نداشت‌. البته میرزاحسین‌خان سپهسالار صدراعظم ناصرالدین شاه که در سفرهای فرنگ همراه شاه بود‌، پس از بازگشت از سفر دوم به شاه پیشنهاد کرد که در ایران نیز همچون دول راقیه کابینه‌ای از وزرا تشکیل و هر یک از امور مهمه به وزیری سپرده شود‌. شاه نیز پذیرفت و نخست کابینه‌ای با چهار وزارتخانه تشکیل شد و در دولت‌های بعدی شمار وزارتخانه‌ها رفته رفته افزایش یافت‌. در این دوره برای کنترل دخل و خرج دولت در هر یک از ولایات کسانی با عنوان «مستوفی» عایدات دولت را گردآوری می‌کردند و در دفترچه‌هایی به نام «کتابچه جمع» می‌نوشتند و به پایتخت می‌فرستادند‌. عایدات دولت در این کتابچه‌ها به‌طور عمده مالیات بر زمین‌های کشاورزی، دام و احشام، پیشه‌وران و بازرگانان و خراج عمومی و نیز گمرکات و انحصارات دولتی بود‌. هزینه‌ها نیز عمدتا پرداخت مواجب به ماموران دولتی و مستمری‌های برقرار شده برای اشخاص مانند شاهزادگان و وابستگان به دربار و امثال آن بود‌. برای نمونه بررسی همان کتابچه‌های جمع مستوفیان نشان می‌دهد که در سال ۱۲۸۰ هجری شمسی بیش از دوسوم درآمدهای دولت از محل مالیات و کمتر از یک‌سوم آن از محل گمرکات و انحصارات دولتی بوده است‌. البته این نکته را نیز باید درنظر داشت که در آن سال‌ها جمع کل بودجه دولتی تنها حدود دو درصد تولید ناخالص داخلی کشور بود‌. تولید ناخالص داخلی به زبان ساده ارزش‌افزوده کل فعالیت‌های اقتصادی کشور است‌. در آن زمان بافت جمعیتی کشور روستایی و ساختار اقتصادی کشور نیز برپایه تولید کشاورزی بود‌. به بیان دیگر وزن اقتصادی دولت بسیار ناچیز بود و دولت صرفا یک نهاد سیاسی برای اداره کشور به‌شمار می‌رفت. از عمده تحولات این دوره می‌توان به اقدامات میرزا ابوالقاسم قائم‌مقام و پس از وی امیرکبیر اشاره کرد‌.
میرزا ابوالقاسم قائم‌مقام برای آنکه دخل و خرج کشور را به نظم درآورد مواجب و مستمری‌ها را کاهش داد و حتی برای دربار و شاه حقوق ثابت برقرار کرد‌. امیرکبیر نیز همین راه را دنبال کرد و تا توانست از میزان مستمری‌ها کاست یا حذف کرد.
افزون بر این شیوه ستمگرانه دریافت مالیات‌ها را بهبود بخشید و گمرک را تحت اداره دولت درآورد و از اجاره آن به اشخاص جلوگیری کرد‌.
پس از انقلاب مشروطه کابینه‌هایی با تعداد وزارتخانه‌های بیشتر تشکیل شد که هریک به موجب قانون اساسی وظایفی برعهده داشتند و ‌باید در برابر مجلس پاسخگو باشند‌ ولی نمایندگان مجلس در این دوره ابزارهای حقوقی و قانونی کافی برای نظارت بر دولت در اختیار نداشتند‌. برای مثال قانون مشخصی برای استخدام در دولت و پرداخت حقوق به کارکنان دولت نبود‌. هر وزیری با سلیقه خود کسانی را استخدام و برای آنها مواجب تعیین می‌کرد‌. مجلس با کوشش فراوان یک قانون استخدام با سیستم طبقه‌بندی مشاغل بسیار ساده و ابتدایی و سطوح پرداخت حقوق به کارکنان هرطبقه را تهیه و در سال ۱۳۰۱ تصویب کرد که تا پیش از قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۴۵ در دست اجرا بود‌. همچنین با الگوگیری از قوانین مالیه عمومی و شیوه انجام محاسبات عمومی در کشورهای اروپایی اقداماتی انجام گرفت که زمینه‌ساز تنظیم و تدوین بودجه در سال‌های بعد شد‌. با مثالی دیگر به چگونگی اداره کشور در این دوره می‌پردازیم‌. در زمان نمایندگان دوره دوم مجلس صنیع‌الدوله، وزیر دارایی وقت طرحی با عنوان «طرح بودجه کل» برای سال ۱۲۹۰ هجری شمسی تنظیم کرده بود که می‌توان گفت چارچوب کلی بودجه از حیث درآمدها و هزینه‌ها به سبک و سیاق امروزی را داشت، ولی در یک ترور سیاسی کشته شد و فرصت نیافت بودجه را به مجلس ارایه کند‌. وزیر پس از وی بودجه را به نام صنیع‌الدوله به مجلس تقدیم کرد‌. در این بودجه بخشی از درآمدهای دولت به صورت جنسی شامل گندم و جو و برنج منظور شده بود! هزینه‌ها نیز به تفکیک هشت وزارتخانه آن دوره تنظیم یافته بود‌. با این همه این بودجه به تصویب مجلس نرسید‌. روی هم رفته در سال‌های آغازین انقلاب مشروطه به دلیل ناکافی بودن دانش اقتصادی در کشور و نارسایی اطلاعات مالی و ابزارهای قانونی مانند مالیه و محاسبات عمومی، بودجه‌های سالانه‌ای که با دشواری فراوان تهیه و تنظیم می‌شد بسیار نارسا بود و کوشش نمایندگان دوره‌های اول و دوم مجلس برای نظارت بر کار دولت به جایی نمی‌رسید‌. حتی اداره امور اقتصادی کشور از قبیل خزانه‌داری و رسیدگی به درآمد گمرکات و انحصارات برعهده مستشارانی چون مورگان شوستر و مُرنارد و دکتر میلسپو و… سپرده می‌شد‌ از این رو آشنایی بیشتر با دانش اقتصاد و شفاف‌سازی در سیستم اقتصادی کشور امری حیاتی بود و در این راستا اقداماتی نیز انجام گرفت که شرح آن در این مقال نمی‌گنجد و فقط به اختصار می‌توان گفت که با همکاری وزارت دارایی و سازمان برنامه سابق همه ساله بودجه‌هایی تنظیم می‌شد که تا حدودی امکان نظارت نمایندگان مردم بر اقدامات دولت را فراهم می‌کرد‌. برای مثال تا پیش از سال ۱۳۴۰ بودجه سالانه از دو بخش بودجه عادی و بودجه عمرانی تشکیل می‌شد‌. بودجه عادی شامل هزینه‌های جاری دولت مانند پرداخت حقوق به کارکنان دولت بود که توسط وزارت دارایی تنظیم می‌شد، ولی بودجه عمرانی شامل هزینه ساخت سد و جاده و راه‌آهن و فرودگاه و نیروگاه و صنایع دولتی و مانند آن را سازمان برنامه سابق تنظیم می‌کرد‌. از سال ۱۳۴۳ به بعد هردو بخش بودجه عادی و عمرانی برعهده سازمان برنامه سابق قرار گرفت‌.
اکنون برای پاسخ به پرسش‌هایی که در بالا مطرح شد، علاوه بر سیر تاریخی بودجه نویسی باید به چند نکته مهم نیز توجه کرد‌:
۱- با گذشت زمان و رشد درآمدهای مستقیم دولت از قبیل فروش نفت و گاز از یکسو و گسترش وظایف دولت از سوی دیگر، بودجه کشور نه تنها مانند گذشته درصد کوچکی از تولید ناخالص داخلی نیست، بلکه بخش بزرگ‌تری از اقتصاد کشور را دربرمی‌گیرد‌. از این‌رو هرگونه سهل‌انگاری در تنظیم بودجه‌های دقیق و کامل سالانه و نیز تدوین هدفمند برنامه‌های پنج ساله توسعه، موجبات کاهش نظارت نمایندگان مردم بر فعالیت‌های دولت را فراهم ساخته و اتلاف هنگفت منابع کشور را در پی خواهد داشت‌. برآوردها نشان می‌دهد که در سال‌های اخیر بودجه کل کشور به حدود ۸۰ درصد تولید ناخالص داخلی رسیده که به علت برخی عدم شفافیت‌ها ممکن است اثبات آن قدری مشکل باشد‌. اکنون بهتر می‌توان دریافت که تمامی جدّ و جهد رجالی چون میرزا ابوالقاسم قائم‌مقام و امیرکبیر تنها برای نظارت بر دودرصد اقتصاد کل کشور بوده است که البته این قیاس چیزی از اهمیت کوشش‌ها و مجاهدات این بزرگمردان تاریخی نمی‌کاهد‌.
۲- امروزه در بیشتر کشورها درآمدهای دولت عمدتا از محل دریافت مالیات از مردم و بخش‌خصوصی تامین می‌شود‌. به بیان دیگر دولت یک ساختار حقوقی با روبنایی سیاسی است و توان اقتصادی مستقلی از خود ندارد، مگر برخی درآمدهای انحصاری که مبلغ آن چشمگیر نیست‌. اقتصاد کشورها یعنی بیشتر تولیدات کشاورزی و صنعتی و خدماتی عمدتا در دست مردم و بخش‌خصوصی آنهاست‌. دولت‌ها از مردم مالیات می‌گیرند و برای مردم خرج می‌کنند ‌باید به همان اندازه در برابر مالیات‌دهندگان مسوول و پاسخگو باشند‌. نقش مجالس نمایندگان مردم نیز نظارت بر همین مسوولیت و پاسخگویی است‌. در ایران نیز تا پیش از افزایش درآمدهای نفتی و عمده شدن آن در کل درآمدهای دولت چنین بود، که به نمونه آن در سال ۱۲۸۰ اشاره شد‌. درکشورهایی که دولت راسا درآمد دارد‌، مانند درآمد نفت و گاز در ایران یا دیگر کشورهای نفتی، دولت به درآمدهای خود وابستگی بیشتری دارد تا مالیاتی که از مردم می‌گیرد‌. یکی از پیامدهای یک چنین اقتصادهای تک‌محصولی نفتی شکل نگرفتن یک نظام مالیاتی عادلانه و قانونمند است که از یکسو بر گرده اقشار کم‌درآمد فشار بیشتری می‌آورد و از سوی دیگر زمینه گریز از پرداخت مالیات را برای مودیان پردرآمد فراهم می‌سازد‌. از این‌رو در اقتصادهایی که نقش دولت چشمگیرتر و سنگین‌تر است شیوه برنامه‌ریزی بودجه و فرآیند تصویب آن در مجلس لاجرم قدری متفاوت خواهد بود‌. در این شیوه خلاصه کردن بودجه نه‌تنها کار درستی نیست، بلکه هرچه مشروح‌تر تهیه شود و پیوست‌ها و دنباله‌های آن هرچه ریزتر و مفصل‌تر باشد به شفافیت آن کمک بیشتری خواهد کرد‌. درآمد نفت و گاز که می‌تواند در یک بند از اقلام درآمد دولت خلاصه شود، اگرچه راسا توسط دولت استحصال می‌شود ولی یک سرمایه ملی و متعلق به این نسل و نسل‌های آینده است‌. همچنین به یاد می‌آوریم که در سال‌های آغازین انقلاب اسلامی سخن از رهایی کشور از اقتصاد تک‌محصولی بود و انتظار می‌رفت اهداف کمی وکیفی برنامه‌های پنج‌ساله توسعه که هدایت‌کننده روند بودجه‌های سالانه هستند در این راستا تهیه و تدوین یابند‌ ولی گویا کم‌کم فراموش شد‌.
اکنون خواننده گرامی می‌تواند با توضیحات بسیار کوتاه و گذرایی که از سرگذشت بودجه داده شد، دو پرسش آغاز این نوشتار را در ذهن خود مرور کند و پاسخ‌های درخوری برای آنها بیابد‌. این پرسش‌ها در همه کشورها پیش می‌آید، برای نمونه همین چند ماه پیش و در روزهای پایانی سال گذشته میلادی در کشور آمریکا نیز برخی از موارد در بودجه تعیین تکلیف نشده بود که نگرانی‌هایی را دامن زد و رسانه‌ای شد‌. برای رفع نگرانی مردم رییس‌جمهور کشور که به مرخصی پایان سال رفته بود به جلسات کنگره فراخوانده شد تا مساله با فوریت حل و فصل شود‌.
* دبیر کانون علوم اداری ایران