شوراها، کودک ناقصی که خوب تربیت نشد

در آستانه چهارمین دوره انتخابات شوراهای شهر و روستا هستیم. اگر بخواهیم تحلیلی از نقاط قوت و ضعف سه دوره پیش داشته باشیم، چه مواردی را می‌توانیم ذکر کنیم؟ به بیان دیگر آیا شما فکر می‌کنید فعالیت شوراهای اسلامی شهر و روستا در مسیر اصلی خود بوده و توانسته به هدف اصلی‌اش یعنی نهادینه کردن اصل دخالت مردم در تصمیم‌گیری‌ها و اداره امور شهرها و روستاها دست پیدا کند؟
برای ارزیابی عملکرد شوراها باید چند نکته را به طور جامع درنظر بگیریم؛ نخستین نکته این است که بررسی کنیم ببینیم نهاد شورایی وفق قانون اساسی اجرا شد یا با آنچه قانون اساسی مد نظر داشت فاصله دارد؟ چون اگر شوراها را بر اساس قوانین موجود صرف‌نظر از قانون اساسی بررسی کنیم دچار یک اشتباه اساسی شده‌ایم. در قانون اساسی، شورا به عنوان رکنی از ارکان اداره کشور تعریف شده است. این خیلی مهم است چون رکن یعنی ستون. اگر ستونی در یک ساختمان آسیب ببیند، کل ساختمان آسیب دیده و آوار می‌شود. یعنی باید به‌گونه‌ای عمل می‌شد که شوراها نقش اصلی خود یا همان ستون را پیدا می‌کرد. اگر نظام اداری – سیاسی ما به‌گونه‌ای اجرا شده که در آن شوراها به یک نهاد تشریفاتی مبدل شده این نشان‌دهنده آن است که نظام مدیریتی ما ایراد داشته و دارد. از نظر قانون اساسی اداره کشور در دو بخش تعریف شده است، به بیان دیگر نظام اداری کشور در دو سطح است؛ یکی سطح ملی و دیگری سطح محلی است. قانون اساسی سطح ملی را از استان به پایین دانسته است، یعنی استان، شهرستان، بخش، شهر و روستا و محل تعریف شده‌اند. فراتر از آن ملی است. در سطح ملی یک سازوکار پیش‌بینی شده و در سطح محل یک سازوکار دیگر. بر این اساس طراحی به‌گونه‌ای است که حضور مردم در اداره کشور در هر دو سازوکار معنا داشته باشد. این هم ناشی از آرمان‌های انقلاب اسلامی بوده است. یعنی آرمان‌ها و خواست مردم بوده که توسط انقلابیون و نمایندگان در مجلس خبرگان قانون اساسی متجلی شد.
در زمان نگارش، بررسی و تصویب قانون اساسی این نظام، الگویی هم داشت؟
الگو این بود که اساسا کشور به صورت شورایی اداره شود. شما اگر مذاکرات مجلس خبرگان را مطالعه کنید می‌بینید که در همه شئون چنین بنایی بوده است. خیلی دقت شده که شورا و مردم در همه سطوح حضور داشته باشند. بحث‌های فراوانی شد و قرار بود به‌گونه‌ای پیش رود که نظام شورایی در عزل و نصب تمام مقامات محلی از جمله استاندار، بخشدار و شهردار در نظام شورایی تعریف شود و بعد آنها هم به این شوراها پاسخگو باشند.
خب این تا حدودی نمی‌توانست اداره حکومت را به اتحاد جماهیر شوروی تبدیل کند؟
شاید در نوشتن قانون از تجربیات آنها هم استفاده شده ولی بهتر است بگوییم چون انقلابیون همیشه این بحث را مطرح می‌کردند که مردم پیش از انقلاب در اداره کشور حاضر و ناظر نبودند و به همین خاطر هم استبداد شکل گرفته و مفاسد سیاسی، اجتماعی و اقتصادی که شکل گرفته به واسطه عدم حضور مردم بوده، کاری کنیم که مردم همه جا باشند و حضورشان معنا داشته باشد، هیچ چیزی از چشم مردم پنهان نماند و مردم در همه سطوح از ارایه نظر تا اتخاذ تصمیم، نظارت بر اجرا و حتی بعد از اجرا حاضر و ناظر باشند.
از ابتدا تنها حضور مردم در سطح محلی به شکل شورایی دیده شد؟
اول این بود که کل کشور شورایی تعریف شود اما بعد در مجلس خبرگان به این نتیجه رسیدند که نمی‌شود. آمدند و دو سطح کردند؛ یکی سطح ملی و دیگری سطح محلی. سطح ملی را در اختیار نهادهای ملی قرار دادند و گفتند حضور مردم در قالب مجلس شورا باشد و مجلس شورا بر همه مسایل ملی حاضر و ناظر باشد. در سطح محلی یعنی استان به پایین شورا باید باشد و تصمیم‌گیری کند. شورا جزو ارکان است و تمام مقامات کشوری هم موظفند تصمیمات شوراها را اجرا و از آن تبعیت کنند. در اصل«۱۰۳» قانون اساسی نام هم آورده شده یعنی به بخشدار، فرماندار و استاندار به طور مستقیم اشاره شده است. خیلی روشن است قوانین عادی هم که بعد از قانون اساسی نوشته شده همه موید این ادعاست.
فرض کنیم الگوی ابتدایی تاسیس شوراها همان قانون اساسی است. آنچه در حال حاضر داریم چقدر در آن مسیر است؟
اول اینکه شوراها طبق قانون اساسی شکل نگرفتند، یعنی یک نقص در اجرا وجود داشت. نقص هم این بود که طبق قانون سال ۶۱ در شورای شهرها به‌خصوص در شهرهایی که از چند محله متجاوز می‌شوند، هفت محله را یک منطقه نام‌گذاری کرده‌اند و هفت منطقه را یک شهر. در شهرهایی که تعداد محلات از هفت بیشتر می‌شد حتما باید انتخاب محلات شکل می‌گرفت. اول انتخاب محله شهری بعد انتخابات منطقه، سپس شورای محلات، در مرحله بعد شورای مناطق و بعد از آن است که باید شورای شهر تشکیل شود. این‌گونه شوراها خصلت مکانی و محلی پیدا می‌کرد.
این‌گونه کمی پیچیده نمی‌شد؟
اگر شورا در این سطح به مردم وصل نباشد به‌طور یقین نمی‌تواند نیازهای مردم را مرتفع و شهر را براساس خواست مردم اداره کند. اتفاقی که الان شاهد آن هستیم. یعنی در شهرهای متوسط به بالا شوراها شکل گرفته اما ارتباطش با مردم قطع است. یعنی شهر که باید براساس خواست، اراده و نظر مردم مدیریت شود از این نکته کلیدی فاصله گرفت و شورا به واسطه عدم شکل‌گیری صحیح ناقص‌الخلقه متولد شد. این در شورای پایه است که باید درست به آن نگاه کنیم، یعنی شورای شهر. در شوراهای فرادست که شورای بخش، شهرستان و استان است باز آنها هم بد شکل گرفت.
آنها به چه دلیل؟
چون آنها هم باید انتخابات مستقیم برگزار می‌کردند، یعنی در شورای استان باید انتخابات مستقیم می‌داشتیم، در شورای بخش و شهرستان هم همین‌طور. در شورای شهر هم همان‌گونه که گفتم انتخابات باید چندمرحله‌ای صورت می‌گرفت. ما آمدیم انتخابات شورای شهر را مستقیم برگزار کردیم اما استان را که باید مستقیم برگزار می‌کردیم چند مرحله‌ای کردیم. شهرستان هم همین‌طور، مردم باید مستقیم اعضای شورا را انتخاب می‌کردند، در بخش‌ها هم همین‌طور. اگر این‌گونه می‌شد شوراهای فرادست قدرت ویژه‌ای پیدا می‌کردند و می‌توانستند نظارت را بر شوراهای زیرمجموعه اعمال کنند. این اتفاق نیفتاد و شوراهای فرادست ضعیف‌تر از شوراهای پایه شکل گرفت بنابراین قدرت نظارت‌شان را از دست دادند. مثلا شورای استان تهران ضعیف‌تر از شورای شهرستان تهران است. به همین ترتیب شورای شهرستان تهران هم ضعیف‌تر از شورای شهر تهران است. در حالی‌که شورای شهر تهران باید زیرمجموعه‌ای از شورای شهرستان تهران باشد و شورای شهرستان زیرمجموعه شورای استان. باید افرادی که در شورای شهرستان و استان هستند به مراتب قوی‌تر و با تخصص‌های بالاتر و مدیرتر از شورای شهر باشند.
در این میان شورای عالی استان‌ها چه نقشی برایش در نظر گرفته شده بود؟
شورای عالی استان‌ها باید اوج قدرت شوراها باشد یعنی شورای استان‌ها باید آنچنان قدرتمند باشند که نمایندگان برگزیده آنها بیایند و شورای عالی استان‌ها را تشکیل دهند. آن موقع شورای عالی استان‌ها از نمایندگان قدری تشکیل می‌شد و قدرت آن را داشت که طرح‌های بزرگ و باکیفیتی به مجلس ارایه کند. یعنی قدرتی هم‌وزن مجلس شورای اسلامی پیدا می‌کرد و آن وقت به عنوان پارلمان محلی شناخته می‌شد. ولی ما شورای استان را ضعیف شکل دادیم به همین خاطر اکثر نمایندگان آنها از شورای روستاها و بخش‌ها تشکیل شد. در حال حاضر تعداد نمایندگان کلانشهرها در شورای استان‌ها بسیار کم است.
یعنی اعضای شورای شهرهای بزرگ، شورای شهرستان و استان را تحویل نمی‌گیرند؟
همین‌طور است. به همین خاطر هم هست که وقتی در شورای عالی استان‌ها یک فرد قوی یا در سطح ملی حضور پیدا می‌کند اعضای دیگر قدرت اظهارنظر ندارند. بنابراین تبدیل به مجموعه‌ای می‌شوند که یک نفر حرفی می‌زند و آنها فقط تایید می‌کنند. قدرت چانه‌زنی یا مقابله و تقابل ندارند. در نهایت هم نمی‌توانند نقشی که قانون اساسی برای شورای عالی استان‌ها در نظر گرفته ایفا کنند.
نقش شورای عالی استان‌ها به‌طور مشخص در قانون اساسی چیست؟
شورای عالی استان‌ها طبق قانون اساسی موظف است از تبعیض در توزیع منابع بین استان‌ها جلوگیری کند. همچنین باید بر برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها از این بابت که آیا منابع و امکانات کشور به صورت متعادل و متوازن بین استان‌ها توزیع شده است، نظارت کند. قانون می‌خواست شورای عالی استان‌ها بتواند شکاف و عقب‌ماندگی بین استان‌ها را پوشش دهد. در قوانین عادی هم که براساس قانون اساسی نوشته شده یکی از وظایف شورای عالی استان‌ها این است که بودجه و برنامه پنج ساله کشور را قبل از اینکه به مجلس ارسال شود بررسی کند. یعنی دولت موظف است بودجه و برنامه پنج ساله را ابتدا به شورای عالی استان‌ها تقدیم کند، بعد که شورای عالی استان‌ها تایید کرد به مجلس شورای اسلامی بفرستد.
یعنی ما موازی مجلس شورای اسلامی مجلس دیگری به وزن مجلس سنا باید داشته باشیم؟
مجلس سنا یک مجلس انتصابی است اما شورای عالی استان‌ها باید یک مجلس انتخابی در عالی‌ترین شکل ممکن و با نمایندگان ممتاز باشد.
به لحاظ سازوکار انتخابی نمی‌گویم. منظورم از بعد تاثیر، نفوذ و قدرت است.
بله. حتی فراتر از آن. یعنی وقتی ما می‌گوییم برنامه پنج ساله یا لایحه بودجه را بررسی کند منظور این است که ببیند منابع درست و براساس ظرفیت‌های توسعه در استان‌ها تخصیص داده و توزیع شده یا اینکه تبعیض وجود دارد. تا شورای عالی استان‌ها مهر تایید نزند دولت نمی‌تواند لایحه را به مجلس بفرستد. این در قانون عادی هم آمده ولی الان شورای عالی استان‌ها قدرت ندارد که اعمال نظر کند. در زمانی که آقای ستاری‌فر، رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بود یکی دو بار تلاش‌های کوچکی شد اما شأن و جایگاه شورای عالی استان‌ها به گونه‌ای نبود که موضوع به‌طور جدی پیگیری شود. صوری با این قضیه برخورد شد. در دوره بعدی هم که از اساس اعتقادی به این موضوع وجود نداشت و شورای عالی استان‌ها را تحویل نگرفتند. بنابراین می‌بینیم که شوراها بر اساس قانون اساسی و حتی قوانین عادی نزدیک به قانون اساسی مانند قانون شوراها مصوب سال ۶۱ ایجاد نشد.
حالا به هر حال این موجود ناقص‌الخلقه متولد شده و یکسری نقص‌ها از همان اول دارد اما همان نوزاد هم قرار بود به یک سمت دیگری برود ولی منحرف شد. امروز به‌طور تقریبی فقط شورای شهرهای بزرگ هستند که قدرت تصمیم‌گیری دارند مثلا اگر فرماندار تهران در شورای شهر تهران حضور پیدا کند خیلی به عنوان عنصر قدرتمند به او نگاه نمی‌شود ولی به‌طور قطع در یک شهر کوچک فرمانداران روی اعضای شورای شهر خیلی تاثیر و نفوذ دارند. این‌گونه است که می‌گویند شوراها تبدیل به هیات‌مدیره شهرداری‌ها شدند. آن‌هم هیات‌مدیره منصوب و بدون اختیار امضا و تصمیم‌گیری. به نظر شما نمی‌شد این نوزاد ناقص الخلقه را بهتر تربیت کرد؟
وقتی شوراها شکل گرفتند یک نظر و دیدگاه مشترک و مشخص در دولت مجلس و کلیت نظام مدیریتی وجود نداشت. نظر مجلس با دولت متفاوت بود و قوه قضاییه نظر دولت را نفی می‌کرد. این سه، نظرشان با سایر نهادهای مدیریتی فاصله داشت. در خود دولت هم ناهماهنگی بود. در همان ابتدای شکل‌گیری شوراها یک مدیر از موضوع دفاع می‌کرد مدیر دیگر برعکس عمل می‌کرد. آنها که مخالف بودند می‌گفتند یکسری وظایف را که پیش‌تر وزارت کشور به عنوان جانشین شوراها داشته به شوراها منتقل کرده اما وزارت کشور همچنان وظایف قبلی خودش را دارد یعنی بدنه دولت در برابر تشکیل شوراها مقاومت می‌کرد. این در آموزش‌هایی که نیروهای دولتی به شوراها می‌دادند هم خودش را نشان می‌داد یعنی مدیر استانی که می‌آمد برای شوراها جلسه می‌گذاشت، می‌گفت خیال نکنید همه‌کاره شده‌اید، ما یکسری وظایف در این حیطه داریم که خاص خودمان است بنابراین شما باید تحت مدیریت و هماهنگی ما باشید. برعکس برخی مدیران استانی و کشوری اعتقاد مبنایی و اساسی به شوراها داشتند و یکسری کارهای زیربنایی هم انجام دادند به عنوان مثال ما در ماهنامه شهرداری‌ها که تنها نشریه آموزشی- ترویجی حوزه شهرداری‌ها بود تلاش کردیم مباحثی را در حوزه شوراها بیاوریم، ضمایمی اضافه کنیم و از این طریق به شوراها آموزش دهیم اما عنصر مستقلی برای آموزش در کشور نبود بنابراین محدود می‌شد به کلاس‌های یکطرفه‌ای که از سوی مدیران کل شهر و روستای استانداری‌ها انجام می‌شد.
همین هم شد که در اصلاح قانون شوراها وظیفه آموزش را به عهده شورای عالی استان‌ها گذاشتند اما شورای عالی استان‌ها هم که مسوول آموزش شد نه ترکیب اعضا ترکیب توانمندی برای آموزش بود نه آن دبیرخانه‌ای که تشکیل شد تا وظیفه پشتیبانی، کارشناسی و کار تخصصی را از شورای عالی استان‌ها داشته باشد این توان را داشت.
اما بعدها و در زمان آقای چمران ماهنامه شوراها در شورای عالی استان‌ها متولد شد که خود شما سردبیر آن بودید. آن نشریه چقدر در زمینه آموزش شوراها نقش داشت؟
در سال ۱۳۸۵ که از دولت فارغ و در شورای عالی استان‌ها مشاور آقای چمران شدم اولین کاری که کردم این بود که اجازه بدهید ما یک نشریه تخصصی در حوزه شوراها منتشر کنیم. گفتم باید به آموزش بها دهیم. خوشبختانه موافقت شد و مجوز ماهنامه شوراها را گرفتیم. ماهنامه شوراها اولین کار سیستماتیک هدفمندی بود که در حوزه آموزش شوراها اتفاق افتاد.
البته این مجله هم که در حال حاضر منتشر نمی‌شود؟
چند ماهی است که متوقف شده و آن هم به نظر من دلیلش این است که به روزنامه همشهری واگذار کردند. همکاری من تا ۱۲ شماره بود و بعد از آن به دلایلی نتوانستم همکاری‌ام را با آقای چمران ادامه دهم یعنی ایشان نخواستند که من همکاری‌ام را ادامه دهم. ماهنامه شوراها خیلی قوی شکل گرفته بود و منظم منتشر می‌شد. مباحث نو در آن منتشر می‌شد. بعدها یکسری برنامه‌ها را با رادیو تنظیم کرده بودم که با رادیو وارد بحث آموزش شویم. برنامه تلویزیونی هم برنامه‌ریزی کردیم که دیگر نشد.
شما می‌گویید این نوزاد ناقص‌الخلقه اگر آموزش می‌دید می‌توانست روی پای خودش بایستد و وضعیتش بهتر از امروز باشد؟
ادامه در صفحه ۱۶