ضرورت و ابزارهای آینده‌نگری در قانونگذاری

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی مساله نوپدید آینده‌نگری در قانونگذاری و ضرورت و ابزارهای آن پرداخت. دفتر مطالعات بنیادین حکمرانی این مرکز در گزارشی با عنوان «مساله نوپدید: آینده‌نگری در قانونگذاری، ضرورت و ابزارها» آورده که آینده‌نگری یا پیش‌بینی یک عنصر کلیدی از رویکرد تثبیت آینده است که در چند سال اخیر، از طریق تئوری‌هایی مانند حاکمیت پیش‌نگر در مقرره‌گذاری‌ها و حکمرانی نفوذ کرده است. حکمرانی پیش‌نگر چارچوبی آینده‌نگر ارائه می‌کند که از طریق آن می‌توان جنبه‌های اجتماعی، اخلاقی و قانونی مسائل نوپدید ازجمله فناوری‌های نوظهور را ارزیابی کرد.
این گزارش بیان می‌کند که آینده‌نگری، تحلیل منظم آینده‌های جایگزین بوده و هدف آن حمایت و پشتیبانی از خط‌مشی‌گذاران در اتخاذ تصمیمات آگاهانه‌تر با در نظر گرفتن احتمالات، سناریوها و پیامدهای آینده است. تکنیک‌های آینده‌نگری به خط‌مشی‌گذاران کمک می‌کند تا بر عدم‌قطعیت ناشی از آینده فائق آیند. این گزارش با بررسی تکنیک‌های آینده‌نگری در فرآیند قانونگذاری اتحادیه اروپا به تبیین نوآوری‌های فرآیندی در تحقق آینده‌نگری ساختاریافته پرداخته و ایده‌هایی در راستای سازگار ساختن مقرره‌گذار و قانونگذاری با تحولات نوآورانه صنایع مختلف ارائه می‌دهد.
در این گزارش بیان می‌شود که فضای متغیر دنیای امروز و نوآوری‌های بنیان‌برافکن پی‌درپی باعث می‌شود قانونگذاری در چارچوب متداول فعلی خود با چالش همراه شود و نتواند بر سنت همیشگی خود که مبتنی بر واقعیت‌های موجود و فرض بهینگی است پایدار باشد. این در حالی است که با توجه به افزایش روزافزون احتمالات ناشناخته آتی و از سوی دیگر، سرعت پایین فرآیند قانونگذاری، نمی‌توان انتظار داشت فرآیند طبیعی قانونگذاری بتواند مسائل جدید و نوآوری‌ها را به‌خوبی پوشش دهد و به مدیریت حقوقی به‌موقع آنها نائل آید.
این گزارش توضیح می‌دهد که قانونگذاران تقریبا همیشه فقط به‌دنبال قوانین پایدار هستند که راه‌حل‌های دائمی برای مسائل را پیشنهاد دهد و این نمی‌تواند برای محیط دائما در حال تغییر قوانین ناشی از رشد تصاعدی فناوری و رشد تصاعدی مرتبط با نوآوری‌ها مناسب باشد. این در حالی است که علاوه بر اینکه با تغییرات سریع مواجه هستیم، سرعت تغییر هم در حال افزایش است. هرچه سرعت فرآیند نوآوری سریع‌تر و گستره تخریبی و تحولی آن گسترده‌تر باشد، جامعه زمان کمتری جهت انطباق و پاسخگویی به چنین نوآوری در دست خواهد داشت. به همین خاطر هرچه رو به آینده پیشتر برویم، با تغییرات گسترده‌تر «ساخت‌های فرهنگی، ایدئولوژی‌ها و واقعیات نهادی» مواجه خواهیم بود و در نتیجه الگوهای مرسوم قانونگذاری و مقررات‌گذاری نامناسب‌تر خواهند شد.
این گزارش ادامه می‌دهد که رویکردهای نوین در قانونگذاری، همزمان با طرح گفتمان حکمرانی پیش‌نگر، بر ضرورت اتخاذ راهکاریی جهت به رسمیت شمردن و کنارآمدن با ابهام و عدم‌قطعیت تاکید می‌کنند. این رویکرد مبتنی‌بر امکان تصمیم‌گیری مبهم، کنار گذاشتن «اجتناب از عدم‌قطعیت» و ترویج سیستم‌های یادگیرنده مبتنی‌بر عمل به‌جای تصمیمات استراتژیک است. از سوی دیگر، از آنجایی‌ که سیاست نوآوری مملو از عدم قطعیت است، یک مطالبه عمومی از سیاستگذاران در بخش عمومی شکل گرفته است که از آنان می‌خواهند یک تغییر اساسی در جهت‌گیری در زمینه انطباق، تکامل مشترک، چابکی و بداهه‌پردازی بپذیرد؛ هر چند ممکن است منجر به تجویز خط‌مشی‌هایی شود که دولتی‌ها با آن مخالفت کنند.
این گزارش مطرح می‌کند که بخش قابل‌توجهی از دانشگاهیان حقوق و فناوری معتقدند که نوآوری نیازمند یک رویکرد قانونگذاری تدریجی، انعکاسی و مشارکتی است که هم از قوانین عمومی و هم از تنظیم‌گری صنفی- خصوصی استفاده می‌کند. راهبردها و تکنیک‌های چندی برای قانونگذاری در فضای ابهام، عدم‌قطعیت و نوآوری‌های تخریبی مطرح شده‌ است که می‌تواند در این زمینه مورد استفاده قرار گیرد. این گزارش در ادامه به ارزیابی تاثیرات آینده در قانون اشاره کرده و می‌آورد که ارزیابی تاثیرات آینده قانون به‌واسطه اتخاذ رویکرد آزمایشگاه قانون، ابزاری موثر جهت پیش‌بینی اثرات دور از ذهن قوانین در آینده است که می‌تواند نقش جدی در پوشش پیامدهای متنوع قوانین در آینده داشته ‌باشد. قانونگذاری آزمایشی می‌تواند به قانونگذاران و تنظیم‌گران کمک کند تا به‌تدریج راه‌حل‌های تثبیت آینده را برای حمایت از نوآوری‌ها و مدیریت هنجاری مسائل نوپدید ارزیابی و از قانونگذاری‌های بی‌باکانه خودداری کند.
این گزارش ادامه می‌دهد که برخی دیگر می‌خواهند با گنجاندن بندهای قانونی موسوم به غروب آفتاب (قوانین مدت‌دار) در مقرره‌گذاری در حوزه فناوری‌های جدید، خط‌مشی‌های تنظیم‌گری حقوقی را با نوآوری‌های فناوری هماهنگ کنند. خاصیت قوانین مدت‌دار، ایجاد زمینه‌ای برای آزمون خط‌مشی و امکان اصلاح حقوقی مقررات در بازه‌های مختلف است. بنابراین با نهاد قوانین آزمایشی مندرج در اصل هشتادوپنجم قانون اساسی ما تقریب مفهومی دارد.
در این گزارش به مقرره‌گذار غیررسمی در آینده‌نگری اشاره کرده و بیان می‌کند که یکی دیگر از راه‌حل‌های پیشنهادی برای حل کاستی‌های ساختار تقنین موجود با توجه به فناوری‌های نوآورانه است. برخی معتقدند قوانین سنتی درباره صنایعی که به‌سرعت در حال توسعه هستند، غیرعملی است. راه‌حلی که به‌طور گسترده برای مساله سرعت مورد بحث قرار گرفته، مقرره‌گذاری مبتنی‌بر اصول است. برخلاف مقررات سختگیرانه‌تر مبتنی‌ بر قوانین، مقررات مبتنی‌ بر اصول راهنمای کلی برای نتایج هنجاری مطلوب تاکید می‌کند.
این گزارش ادامه می‌دهد که نهادهای مشمول مقررات مبتنی‌ بر اصول در نحوه رعایت اصول اختیار دارند. این به آنها توانایی پاسخگویی به شیوه‌های در حال تغییر صنایع تخصصی را می‌دهد، انعطاف‌پذیری و آزادی را برای آنها فراهم می‌کند و می‌تواند به بهبود روابط تنظیم‌گران و شرکت‌های مخاطب کمک کند. همچنین لازم است تا در فرآیند تدوین قوانین، توجه به اهداف قوانین و ارزیابی‌های اجرای قانون در فرآیند تصویب طرح‌ها الزام قانونی پیدا کرده و در آیین‌نامه داخلی مجلس به آن تصریح شود.
این گزارش تاکید می‌کند که چهار تکنیک آینده‌نگری جهت شناسایی و مدیریت مسائل نوپدید در فرآیند دستور کارگذاری و تهیه پیش‌نویس‌های قانونی، شامل افق پویایی، تحلیل کلان روندها، سناریونویسی و چشم‌اندازنگری در اتحادیه اروپا به رسمیت شناخته شده ‌است که می‌تواند برای مرکز پژوهش‌های مجلس از حیث بررسی‌های کارشناسی طرح‌های قانونی مفید و الهام‌بخش باشد.
در این گزارش بیان می‌شود هرچند که برخی حقوقدانان ایرانی با تمسک به اصل منع تفویض اختیار در حقوق عمومی، استفاده از قوانین آزمایشی و قانونگذاری تفویض را یک استثنا دانسته که در موارد ضروری باید استفاده شود، اما روند جهانی در مسیر تنظیم‌گری تخصصی و مشارکت‌پذیرسازی هرچه بیشتر ذی‌نفعان در وضع هنجارهاست و به این ترتیب در ادبیات مطالعات پارلمان کارکرد نظارتی پُر‌رنگ‌تر از کارکرد تقنین مطرح می‌شود.
این گزارش این‌طور ادامه می‌یابد که بنابراین توسعه مفهومی اصول هشتادوپنجم و یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی، ایجاد فضاهای آزمایشی و شناسایی صلاحیت‌های حرفه‌ای برای بازارهای تخصصی جهت هنجارگذاری تخصصی در راستای رؤیارویی مجلس با مسائل نوپدید امری ضروری است. البته در نظام قانونگذاری فعلی کشور، ارزیابی قوانین آزمایشی در همان محدوده مصرح اصل هشتادوپنجم، کمبودی است که باید با فعال کردن هسته‌ای در مرکز پژوهش‌های مجلس برای پیگیری و نظارت بر اجرای قوانین آزمایشی، به‌ویژه انجام تحقیقات سنجشی و ارزیابی‌کننده و بیلان‌گیری از اعمال آنها برطرف شود؛ وظیفه‌ای که در بند «ج» ماده (۲) قانون این مرکز با عنوان «بررسی میزان دستیابی قوانین به اهداف قانونگذار، مطالعه و بررسی و پژوهش نسبت به حُسن اجرای قوانین و ارائه پیشنهادهای کارشناسانه» پیش‌بینی شده ‌است.
این گزارش توضیح می‌دهد که روش بین‌رشته‌ای حاکم بر رویکرد آینده‌نگری می‌تواند الهام‌بخش قانونگذاران برای مدیریت ریسک‌ها، ترویج نوآوری و اطمینان از انعطاف‌پذیری و اثربخشی سیستم‌های حقوقی باشد. بنابراین شایسته است مدیریت کارشناسی طرح‌های قانونی در مرکز پژوهش‌های مجلس با رویکردی بین‌رشته‌ای انجام شود، زیرا در وضعیت فعلی توزیع کارشناسی طرح‌ها در دفاتر اصلی و فرعی منجر به کاهش کیفیت بررسی‌ها و تک‌بُعدی شدن چشم‌اندازهای کارشناسی می‌شود.
این گزارش بیان می‌کند که استفاده از مدل‌های ارزیابی تاثیر آینده‌نگر در مراحل پیشاتقنینی در مرکز پژوهش‌ها می‌تواند امکان ترسیم آینده‌های گوناگون و کارآمدی بیشتر قانونگذار جهت نیل به اهداف قانونی را فراهم کند. در کنار این اقدامات، توجه به لزوم انعطاف‌پذیری قوانین ناظر به فناوری‌های نوظهور و رسمیت‌بخشی به نهادهای تنظیم‌گر ازجمله تنظیم‌گری بخش خصوصی، تنظیم‌گری‌های صنفی و حرفه‌ای و… ذیل نظارت مجلس می‌تواند ظرفیت بزرگی را در راستای هنجارگذاری متناسب با نیاز نوآوری فراهم کرده و از قانونگذاری‌های بی‌پروا و شتاب‌زده جلوگیری کند.