فقرزدایی؛ از وعده تا عمل

مرجانه بشخور*- مشکل تورم بیش از ۴ دهه است که بر اقتصاد کشور حاکم و به‌رغم تلاش‌ها و سیاستگذاری‌ها برای حل آن، همچنان به عنوان دغدغه اصلی سیاستگذاران مطرح است. در آذر سال ۱۴۰۰، سندی به نام رشد غیرتورمی و فقرزدا ارائه و یکی از اهداف اصلی آن، مهار تورم عنوان شد. بررسی راهکارهای پیشنهادی در این سند با گذشت زمان زیادی از عملیاتی شدن آن، حاکی است که این سند چه از نظر هدفگذاری و چه از نظر رصد متغیرهای هدف این سیاستگذاری، نه‌تنها به هدف مهار تورم نائل نشده، بلکه حتی برخی از متغیرها وضعیت نامطلوبی را تجربه کرده‌اند. می‌توان گفت تضاد بین اهداف و راه‌حل‌های ارائه‌شده، نبود شفافیت و کلی‌گویی، توجه نکردن به سازوکارهای تاثیرگذاری سیاست‌ها و درنهایت، نبود تمرکز بر عوامل اصلی ایجادکننده تورم در اقتصاد ایران از مهم‌ترین دلایل شکست سیاست‌های مهار تورم در کشور و نیز این سند است. از این‌رو مادامی که مشکلات نهادی کشور ازجمله فساد، انحصارات، ساختار بودجه و بودجه‌نویسی، مساله دستیابی به ارزآوری پایدار، مشکلات مربوط به بخش تولید، انتظارات، ریسک و سرمایه‌گذاری مورد توجه همزمان قرار نگیرد، سیاستگذاری‌ها راه به جایی نمی‌برد و در بلندمدت یا حتی میان‌مدت تشدید تورم را به همراه دارد.
در آذر سال ۱۴۰۰، وزارت امور اقتصادی و دارایی اقدام به ارائه نقشه راه رشد غیرتورمی کرد. در این نقشه راه، بر دو هدف اصلی مهار پایدار تورم و رشدآفرینی و رونق تولید تاکید شده است. ازجمله راهکارهای پیشنهادی کوتاه‌مدت برای مهار تورم در این طرح، کاهش فشار بر تراز ارزی و مهار نوسانات ارز و کاهش انتظارات تورمی و ازجمله راهکارهای میان‌مدت آن، انضباط‌بخشی به خلق پول بانکی و رفع ناترازی بودجه است.
کاهش فشار بر تراز ارزی و مهار نوسانات ارز
ازجمله راهکارهای کوتاه‌مدت برای مهار تورم، کاهش فشار بر تراز ارزی و مهار نوسانات ارز و ازجمله اقدامات ضروری برای حصول مهار نوسانات ارزی، استفاده از دیپلماسی فعال برای وصول منابع بلوکه‌شده ارزی، انعقاد پیمان‌های پولی دو یا چندجانبه، ارتقای سازوکارهای پیشگیری از قاچاق ارز، کاهش ممنوعیت‌های صادراتی، تهاتر نفت، حذف تدریجی ارز۴۲۰۰ تومانی، تقویت پیمان‌سپاری ارزی و تسهیل اجرای آن و ایجاد بازارهای آتی است. باید توجه داشت که در بین اقدامات پیشنهادی نوعی تضاد مشاهده می‌شود.
برای مثال، ازجمله اقدامات ضروری برای مهار نوسانات ارز، حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی عنوان شده است. این در حالی است که کارشناسان بارها اثر شوک این اقدام بر بازار ارز و نرخ تورم و نیز خطرات امنیت اقتصادی ناشی از آن را تذکر داده و پیش‌بینی کرده بودند که با حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی از دو ناحیه تشدید تورم و کاهش هرچه بیشتر قدرت خرید پول ملی و همچنین، افزایش فشار تقاضا در بازارهای مالی، نیز فعالیت‌های سفته‌بازانه و انتظارات منفی و نوسانات نرخ ارز تشدید می‌شود؛ ضمن اینکه روند تورم در سطح جدیدی پیگیری خواهد شد. برخی از اقدامات پیشنهادی در صورت عزم جدی دولت برای اجرایی شدن، در کوتاه‌مدت انجام‌شدنی و قادر به تاثیرگذاری بر کاهش نوسانات نرخ ارز نیست. برای مثال، تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد که انعقاد پیمان‌های پولی یا به نتیجه رسیدن دیپلماسی اقتصادی به گونه‌ای که منافع ایران در آن حفظ شود و نیز ارتقای سازوکارهای مبارزه با قاچاق ارز نه‌تنها در بازه زمانی کوتاه‌مدت، بلکه در بازه زمانی بلندمدت نیز محقق نشده است. از سویی اشاره به استفاه از FIU برای مبارزه با قاچاق ارز، موضوعی خارج از حوزه وظایف قانونی تعریف‌شده برای این مرکز است، زیرا مرکز اطلاعات مالی، مرکزی ملی است که مسوولیت دریافت، تجزیه و تحلیل گزارش‌های تراکنش‌های مشکوک و دیگر اطلاعات مربوط به پولشویی، جرائم منشأ مرتبط و تامین مالی تروریسم و نیز ارسال نتایج به دست‌آمده به مراجع ذی‌صلاح را برعهده دارد. همچنین بعد از گذشت زمان زیادی از انتشار و تاکید بر اجرای این سند، هنوز اخبار رسمی درباره اجرای این راهکارها منتشر نشده است.
در مورد سیاست پیمان‌سپاری ارزی، بر اساس آمارهای غیررسمی، بازگشت ارز حاصل از صادرات در سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰، حدود ۸۵ درصد بوده است. با توجه به اینکه سیاست رشد غیرتورمی و فقرزدا در آذر سال ۱۴۰۰ مورد تاکید قرار گرفت، اما آمار اعلام‌شده بر اساس مجموع سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ است و ارزیابی تاثیرگذاری این سند و اقدام مطرح‌شده با عنوان تقویت پیمان‌سپاری ارزی امکان‌پذیر نیست. همچنین، برای بررسی اینکه این سیاست تا چه اندازه تاثیرگذار بوده است، باید حجم صادرات از زمان ارائه این سند و حجم ارزی که تنها از ناحیه این صادرات در این دوره به کشور وارد شده است، مورد توجه قرار گیرد. در غیر این صورت هرگونه ارزیابی دارای تورش است و موجب اشتباه سیاستگذار می‌شود. از سوی دیگر، مقایسه دستورالعمل‌های بازگشت ارز حاصل از صادرات در سال‌های ۱۳۹۹، ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ نشان می‌دهد قانون سال ۱۴۰۱ تفاوت زیادی با قانون سال ۱۳۹۹ نداشته و عمده این تفاوت در مهلت مقرر برای بازگشت ارز و نیز عدم الزام به اعلام همه خریدها و فروش‌ها در برخی شیوه‌های بازگشت ارز است که البته احتمال فقدان شفافیت بیشتر را به همراه دارد. در دستورالعمل ارائه‌شده در سال ۱۴۰۱، به جریمه عمل نکردن به تعهد اشاره نشده و درباره آن تعیین تکلیف یا ارجاع نشده است. درباره کاهش ممنوعیت‌های صادراتی با توجه به تجربه کشور برای صادرات معکوس به خصوص صادرات کالاهای اساسی، بروز موج‌های کمبود کالا (چه به دلیل کمبود ذخایر یا احتکار و…) و نیز شرایط کنونی جهان درباره موضوع کالاهای استراتژیک، لازم است سیاستگذار به بررسی عمیق و همه‌جانبه فرصت‌ها و تهدیدات احتمالی ناشی از اجرای این اقدام بپردازد و سپس درباره اجرای آن تصمیم‌گیری کند. این موضوع درباره تهاتر کالایی در موضوع پیمان‌سپاری ارزی نیز باید مورد توجه قرار گیرد.
به نظر می‌رسد در زمان نگارش این گزارش، از بین اقدامات مورد اشاره، تنها حذف یکباره ارز ترجیحی انجام شده است و درباره دیگر راهکارهای پیشنهادی و مسیر عملیاتی آنها به صورت عمومی اطلاعاتی در دسترس نیست. این راهکارها، راهکارهایی هستند که طی ۵ سال و برخی از آنها طی ۱۰ سال گذشته به کرات مورد تاکید قرار گرفته‌اند، اما عملیاتی نشده‌اند. در این سند انتظار بود که اثر نهایی این اقدامات در کاهش فشار بر تراز ارزی و کاهش نوسانات ارز مشاهده شود درحالی که در سال گذشته، نرخ ارز از حدود
۲۵ هزار تومان به بیش از ۴۸ هزار تومان افزایش یافت
(و حتی در ماه‌های انتهایی گاه به بیش از ۶۰ هزار تومان نیز رسید) و در عرض یک سال، ۹۴ درصد رشد داشت. از نظر تراز ارزی و تراز پرداخت‌ها نیز در ۹ ماهه آخر سال ۱۴۰۰، میزان تراز بازرگانی نسبت به فصل پیش از آن به اندازه زیادی افزایش یافت، اما در دو فصل بعدی این مازاد به میزان زیادی کاهش یافت. به عبارت دیگر، در ۴ ماهه اول سال ۱۴۰۱، صادرات کشور تنها پاسخگوی نیاز وارداتی بود. با توجه به اینکه تقاضای بازار ارز شامل اجزای دیگری ازجمله تقاضا برای خدمات، تقاضا برای خروج سرمایه (حساب مالی و سرمایه)، تقاضا برای بازپرداخت بدهی‌های خارجی، تقاضای سفته‌بازی و همچنین، هزینه مبادله برای دور زدن تحریم‌هاست، به نظر نمی‌رسد که این سیاست فشار تقاضا در بازار ارز و تراز ارزی را به شکل محسوسی حتی در ۳ ماهه آخر سال ۱۴۰۰ کاهش داده باشد.
انضباط‌بخشی به خلق پول
در بحث انضباط‌بخشی به خلق پول بانکی راهکارهایی مانند محدودسازی رشد ماهانه ترازنامه بانک‌ها به ۲ درصد، نظارت بر کیفیت تسهیلات بانکی، ثبات‌بخشی به نرخ بهره در بازار بین‌بانکی و تفکیک واقعی سپرده‌های جاری از مدت‌دار مورد توجه قرار گرفته است. از مجموع اقدامات پیشنهادی برای انضباط‌بخشی به خلق پول چنین استنباط می‌شود که سند رشد غیرتورمی دارای نوعی تضاد آشکار ناشی از درک نادرست علت تورم در کشور است. آنچه در واقعیت اقتصاد مشهود است، علت اصلی تورم در کشور، تورم ناشی از فشار هزینه و تورم ساختاری-نهادی است و بخش حداقلی از تورم را می‌توان به خلق پول در اقتصاد نسبت داد. در واقع، حدود ۹۰ درصد سپرده‌های مدت‌دار تنها متعلق به ۵/۲ درصد سپرده‌گذاران است. بنابراین، مشهود است که تورم وظیفه توزیع درآمد به نفع ثروتمندان را به خوبی اجرا کرده و از هر یک ریال خلق‌شده، حدود ۹۰ درصد آن سهم ۵/۲ درصد ثروتمندان بوده است. در چنین شرایطی، اتخاذ سیاست‌های پولی انقباضی بدون توجه به مشکلات بخش تولید، ساختار تولید و نرخ ارز و نیز بدون توجه به وضعیت نامناسب شاخص‌های ساختاری-نهادی (ازجمله فساد در توزیع تسهیلات)، نتیجه‌ای جز کاهش هرچه بیشتر تقاضای موثر و تعمیق هرچه بیشتر رکود نخواهد داشت که این موضوع با هدف رشد غیرتورمی کاملا در تضاد است. بررسی‌ها نشان می‌دهد از فروردین ۱۴۰۰ تا شهریور ۱۴۰۱ نرخ قرض‌گیری بین‌بانکی و نرخ توافق بازخرید در بازه بین حداقل (نرخ سپرده‌گذاری قاعده‌مند) و حداکثر (نرخ قرض‌گیری قاعده‌مند) نرخ بهره قرار دارد، اما از آذر سال ۱۴۰۰ تا آخر سال ۱۴۰۱، این نرخ‌ها روند افزایشی داشته و به حد بالایی بازه بسیار نزدیک شده است. بنابراین، اگر منظور از ثبات‌بخشی به نرخ بهره بین‌بانکی، ثابت ماندن آن باشد، این موضوع انجام نشده است و اگر منظور حفظ این نرخ در کریدور باشد، این نرخ در حال حاضر در این بازه قرار دارد، اما با توجه به روند فزاینده آن، احتمال خروج این نرخ از این بازه وجود دارد.
کنترل بودجه و انتظارات
درباره رفع ناترازی بودجه دولت، راهکارهای میان‌مدت بر سمت مصارف بودجه متمرکز است که عبارت از اعمال سقف بر رشد اسمی هزینه‌های دولت در بودجه‌های سنواتی (نصف تورم هدفگذاری شده)، انضباط‌بخشی به بودجه (در حوزه حقوق و دستمزد با پرداخت متمرکز از خزانه به کدملی مشخص و وضع و اعمال قواعد استخدامی و در حوزه خریدهای دولتی با سلب اعتبار از ایجاد تعهد خارج از سامانه ستاد و درنهایت، حذف فرابودجه و انتقال آن به بودجه)، کاهش هزینه در مراکز عمده مصارف
(حوزه صندوق‌های تامین اجتماعی از طریق ارائه بسته‌های پارامتریک در این صندوق‌ها توسط وزارت کار و رفاه اجتماعی، حوزه سلامت با ارائه طرح مدیریت هزینه‌های سلامت توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و حوزه پرداخت به کارکنان از طریق ارائه بسته اصلاحات نظام حقوق و دستمزد کارکنان و مستمری بازنشستگان در راستای عدالت در نظام پرداخت توسط سازمان اداری و استخدامی با همکاری سازمان برنامه و بودجه)، ساماندهی درآمد و هزینه‌های شرکت‌های دولتی است.
درباره راهکار میان‌مدت در بحث افزایش منابع بودجه مواردی ازجمله اصلاح نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی گمرکی، کارآمدسازی نظام تخصیص یارانه‌های انرژی، استفاده از منابع حاصل از واگذاری زمین، اصلاح پایه مالیاتی (مالیات بر مجموع درآمد، مالیات بر عایدی سرمایه، مالیات بر ارزش زمین و …)، اصلاح نظام مالیاتی از رویکرد ممیزمحور به رویکرد سیستم‌محور (سامانه مودیان، شفافیت تراکنش‌ها و…)، ساماندهی معافیت‌های مالیاتی و تبدیل آنها به معافیت‌های پایه خانوار مورد توجه قرار گرفته است. نقدی که به طورکلی بر این سند وارد است، این است که بازه زمانی کوتاه‌مدت و بلندمدت در آن تعریف نشده است. در واقع، برخی از اقدامات پیشنهادی کوتاه‌مدت برای کاهش مصارف دولت در بهترین حالت در بودجه سال بعد قابل اعمال است. برای مثال، اعمال سقف بر رشد اسمی هزینه‌های دولت. نکته دیگری که از اظهارنظر مسوولان مشاهده می‌شود، این است که این بند عمدتا به دنبال تثبیت حقوق کارمندان و جلوگیری از افزایش آن متناسب با نرخ تورم است. باید توجه داشت اگر این سقف برای دستمزد مدیران عالی اعمال شود، ضمن اینکه تا اندازه زیادی از افزایش هزینه‌های دولت جلوگیری می‌کند، تاثیر چندانی بر تقاضای موثر و نیز تهدید امنیت اقتصادی نخواهد داشت، اما اگر این سقف بر حقوق کارمندان عادی و مدیران رده‌پایین انجام شود، موجب فشار دوچندان بر افراد جامعه، کاهش تقاضای موثر، شکل‌گیری انواع تجمعات و اعتراضات کارگری، آسیب به بخش تولید از دو ناحیه تشدید ریسک و نااطمینانی و تعطیلی تولید و درنهایت تهدید امنیت اقتصادی می‌شود. همچنین، بحث کاهش هزینه‌ها در بخش سلامت نیز نتیجه‌ای جز آسیب هرچه بیشتر به اقتصاد نخواهد داشت، زیرا کاهش حمایت‌های دولت در این حوزه از سویی موجب کاهش هرچه بیشتر بهره‌وری و از سوی دیگر، تشدید هرچه بیشتر سرمایه اجتماعی می‌شود و در بازگشت، هزینه‌های بسیار بیشتری به دولت تحمیل می‌کند.
باید توجه داشت که برخی از این راهکارها تنها در اقتصادهای سالم و پویا و آن هم با در نظر گرفتن تمام آثار مثبت و منفی و چاره‌سازی درباره آنها قابل اجراست حال آنکه اقتصاد ایران در بیش از یک دهه گذشته، بیشتر ظرفیت خود را مصرف کرده است و فرصتی برای ترمیم و بازسازی در راستای تحمل این سیاست‌ها ندارد. ازاین رو اجرای شتاب‌زده این سیاست‌ها مانند حذف ارز ترجیحی، نتیجه‌ای جز بدتر شدن وضعیت تورم و رفاه عمومی ندارد. از بین اقدامات پیشنهادی برای افزایش منابع، تنها اقداماتی برای افزایش دریافت‌های مالیاتی انجام شده که اجرای قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان و تفکیک حساب‌های تجاری و شخصی از این اقدامات است، اما میزان کارایی و اثربخشی این اقدامات نامشخص است. از نظر کنترل انتظارات نیز به نظر می‌رسد این سند با نوعی خوش‌بینی توام با درک ناقص از مفهوم انتظارات و عوامل ایجادکننده آن، پیشنهاد کنترل انتظارات را در مفهومی عام ارائه کرده است. این در حالی است که واقعیت انتظارات منفی حاکم بر فضای کلان اقتصادی کشور در دو موضوع ریسک و فساد ناشی از ضعف نهادی نهفته است. ازاین رو مادامی که این دو منبع ایجادکننده انتظارات منفی در کشور به صورت ریشه‌ای حل نشود، کنترل انتظارات چندان محتمل به نظر نمی‌رسد.
درمجموع، برای حصول هدف سال جاری مبنی بر مهار تورم، افزون بر مشکلات نهادی و ساختاری باید به چند موضوع دیگر نیز توجه ویژه داشت. نخست، عدم افزایش دستمزدها به تناسب نرخ تورم در کنار انواع انحصارات موجود منجر به کاهش تقاضا و کاهش حاشیه سود فعالان اقتصادی و افزایش تورم در فرآیندی زنجیره‌وار خودتقویت‌شونده می‌شود. دوم، هزینه‌های عمده و پیش‌بینی‌نشده برای اجرای برخی از سیاست‌های جاری موجب افزایش کسری بودجه دولت می‌شود و تورم را افزایش می‌دهد.
سوم، نبود شفافیت و نامعلوم بودن خط‌مشی دولت در حوزه سیاست خارجی موجب سردرگمی فعالان اقتصادی و متعاقب آن فشار بر بازار ارز از سویی و کاهش هرچه بیشتر انگیزه سرمایه‌گذاری از سوی دیگر می‌شود که نتیجه آن افزایش تورم است. چهارم، ناامیدی و فشارهای دوچندان بر افراد جامعه به خصوص قشر متوسط و فقیر. برای مثال افزایش هزینه‌های درمان، افزایش هزینه تغذیه سالم و… موجب کاهش هرچه بیشتر بهره‌وری و محدودیت هرچه بیشتر تولید و متعاقب آن، تشدید تورم می‌شود. پنجم، محدودیت منابع ارزی، اختصاص ارز به موارد غیرضروری و غیرمفید و محروم شدن واحدهای تولیدی از دسترسی به این منابع برای واردات واسطه‌ای و سرمایه‌ای موجب تشدید تورم می‌شود. پس کاملا مشهود است که نیل به هدف مهار تورم نیاز به سیاستگذاری جامع ضمن تاکید بر رفع عوامل اصلی ایجادکننده آن دارد.
* پژوهشگر اقتصادی