فوری‌ترین ماموریت تیم اقتصادی دولت

«جهان‌صنعت»‌- روز گذشته، ۷ مرداد ۱۴۰۳ مراسم تنفیذ مسعود پزشکیان، رییس‌ دولت چهاردهم برگزار شد و همزمانی برگزاری آن با تعطیلی کلیه مراکز و ادارات دولتی و بانک‌ها در سراسر کشور در پی تداوم گرمای کم‌سابقه هوا و با هدف کمک به مدیریت مصرف انرژی، سبب شد تا حل چالش ناترازی انرژی از سوی برخی به عنوان فوری‌ترین ماموریت دولت معرفی شود.
آیا ناترازی انرژی بزرگ‌ترین بحران اقتصاد ایران است؟ اگر بله، تورم، رشد اقتصادی پایین و پرنوسان، ناترازی نظام بانکی، ناترازی صندوق‌های بازنشستگی، بیکاری و‌… در کجای دستور کار دولت قرار می‌گیرند؟ به عبارت دیگر کدام یک از این معضلات اقتصادی مهم‌تر است و حل آن باید به عنوان فوری‌ترین ماموریت تیم اقتصادی دولت چهاردهم قرار بگیرد؟ و یک پرسش کلیدی‌تر، چالش‌های متعدد اقتصاد کشور که تنها به برخی از آنها اشاره شد باید به صورت مجزا حل شوند یا باید آنها را به صورت یک مجموعه دید که با آغاز اصلاحات اقتصادی به صورت دومینووار حل خواهند شد؟
گزارشی از بحران انرژی روی میز رییس‌جمهور
کمبود یا قطعی گاز در بسیاری از روزهای زمستان و همچنین کمبود یا قطعی برق در بسیاری از روزهای تابستان سال‌های اخیر و هزینه فراوانی که به صنایع کشور تحمیل شده، تیتر یک رسانه‌های اقتصادی و دغدغه اصلی صنعتگران و نمایندگان بخش خصوصی کشور بوده است.
بخشی از گفت‌وگوی اخیر مسعود پزشکیان با دفتر حفظ و نشر آثار مقام معظم رهبری هم نشان‌دهنده این است که رییس‌جمهور منتخب به اهمیت بحران انرژی در کشور واقف است. پزشکیان در این گفت‌وگو با بیان اینکه در کشور ناترازی انرژی داریم گفت: «یعنی بنزین را مثلا حدودا ۳۰ یا ۴۰ هزار تومان می‌خریم، بعد ۱۵۰۰ تومان می‌فروشیم! خب تا کجا می‌توانیم این کار را بکنیم؟ مثال دیگر مصرف برق است. ما به اندازه کل اروپا مصرف انرژی، برق و امثال آن را داریم؛ این از نظر علمی کار درستی نیست. من به دوستان خودمان می‌گویم چرا همه چراغ‌های اینجا را روشن می‌کنید یا چرا کولرها را طوری تنظیم می‌کنید که محیط را خیلی خنک کنید. از آن طرف نمی‌توانیم به کارخانه‌هایمان برق بدهیم و از این طرف هر طوری که دلمان می‌خواهد، از برق، گاز و سایر منابع انرژی استفاده می‌کنیم. پس باید اوّل رفتار خودمان را در رابطه با این ناترازی‌هایی که در کشور ایجاد شده اصلاح کنیم. این با همدلی و هماهنگی امکان‌پذیر است. باید بپذیریم اگر برق، گاز، نفت، سوخت و سایر منابع انرژی را همین‌طور بدون حساب‌وکتاب هدر بدهیم، به ضرر همه ما است.»
حال برای اینکه نگاهی دقیق‌تر به وضعیت انرژی کشور داشته باشیم، بررسی گزارش کارشناسی از Solutien (موسسه مشاوره انرژی سولوشن )تحت عنوان «شش روند بحران‌زای انرژی، پیش‌روی رییس‌جمهور جدید» می‌تواند تصویری دقیق از وضعیت انرژی کشور پیش‌روی چشمان ما ترسیم کند.
روند فزاینده مصرف گاز و سیگنال معیوب قیمتی
سال‌ها قیمت‌گذاری ناکارآمد گاز در بخش خانگی سبب شده تا باوجود تغییرات اخیر در قیمت پله‌های مصرفی، به دلیل نامحسوس بودن تغییرات و افت قیمت حقیقی با ارسال سیگنال معیوب به مصرف‌کنندگان به عنوان یکی از دلایل بنیادی در کنار سایر عوامل، شاهد روند صعودی هرساله مصرف گاز در این بخش باشیم.
میانگین قیمت حقیقی گاز (با حذف اثر تورم سالانه) طی ۵‌سال اخیر سالانه حدود ۱۶‌درصد کاهش و همزمان مصرف میانگین هر مشترک سالانه حدود ۴‌درصد افزایش داشته است. سیگنال‌دهی غلط در سال‌های اخیر به شکلی مستقیم تخصیص بهینه منابع گاز کشور را دچار اختلال کرده که نتایج آن در قطعی گاز صنایع مصرف‌کننده مشهود است. (نمودار ۱)همچنین بررسی فشار کمبود گاز بر پتروشیمی‌ها که منجر به محرومیت این صنایع از یک میلیارد دلار ارزآوری شده نشان‌دهنده وسعت ضرر و هزینه ناشی از سیاست‌گذاری فعلی بر پتروشیمی‌ها است.
بررسی تولید ماهانه پتروشیمی‌های اوره و متانولی بورسی نشان می‌دهد که کمبود گاز موجب شده تا متوسط تولید ماهانه این پتروشیمی‌ها در ۴‌ماه سرد سال (آبان تا بهمن)، ۱۸‌درصد پایین‌تر از متوسط ۸‌ماه دیگر سال باشد. کاهش ماهانه حدود ۷۰‌هزار تنی تولید طی ماه‌های سرد سال ۱۴۰۲ ناشی از قطعی گاز موجب عدم‌النفع 1/1‌‌میلیارد دلاری در این پتروشیمی‌ها شده است.
عدم تامین ۳۸درصدی تقاضای برق صنایع
عدم مدیریت مصرف در بخش خانگی در فصول گرم سال موجب خاموشی گسترده برق صنایع و لطمه زدن به بخش تولیدی کشور شده است. بررسی خاموشی صنایع در دوره گرم سال نشان می‌دهد که این فشار در سه سال اخیر شدت یافته و روند جدیدی آغاز شده است؛ ازسال ۱۳۹۶ تا ۱۳۹۹ در دوره گرم سال به‌طور متوسط ۱۱‌درصد تقاضای برق صنایع در فصول گرم سال تامین نشده، اما این میزان در سه سال اخیر به ۳۸ درصد رسیده است.(نمودار ۲)
از سوی دیگر، توزیع درآمدها در صنعت برق کشور نابرابر است. درآمدهای حاصل از فروش برق، منابع سرمایه‌گذاری در بخش‌های سه‌گانه «تولید» و «انتقال» و« توزیع» را تامین می‌کند که به ترتیب توسط «نیروگاه‌های دولتی و خصوصی» و «توانیر» صورت می‌گیرد.
جایگاه انحصاری توانیر در جریان مالی صنعت برق سبب شده تا توزیع جریان‌های نقدی حاصل از فروش برق توسط توانیر، به شکلی غیرمتوازن در بخش‌های سه‌گانه تخصیص یابد، درحالی که توانیر در سال‌های اخیر سالانه حدود ۱۵‌هزار میلیارد تومان صرف سرمایه‌گذاری در شبکه «انتقال و توزیع» نموده، اما منابع در دسترس نیروگاه‌های حرارتی دولتی و خصوصی (به استثنای نیروگاه‌های دارای قرارداد ECA و معادل حدود ۸۵‌درصد مجموع تولید نیروگاه‌های کشور) برای سرمایه‌گذاری (معادل با درآمد نقدی نیروگاه‌ها پس از کسر هزینه تولید) کمتر از یک چهارم این میزان بوده است. (نمودار ۳)
اهمیت قاچاق در رشد مصرف بنزین
شاید صحبت درباره بنزین و قیمت آن بسیار حساس باشد. همچنین با وجود تجربه ناموفق افزایش قیمت بنزین در آبان ۹۸ می‌توان به جرات گفت حساسیت‌ها در این باره افزایش هم یافته است. این درحالی است که عدم اجرای اصلاحات در این حوزه سبب افزایش قاچاق و به تاراج رفتن سرمایه کشور می‌شود. موضوعی که رییس‌جمهوری نیز در گفت‌وگوی اخیر خود به آن اشاره کرده است: «ما در کشور ناترازی انرژی داریم و در حال حاضر برای خرید بنزین، ۸‌میلیارد دلار پول می‌دهیم یعنی بنزین را مثلا حدودا ۳۰ یا ۴۰‌هزار تومان می‌خریم، بعد ۱۵۰۰‌تومان می‌فروشیم! خب تا کجا می‌توانیم این کار را بکنیم؟»
در همین رابطه متوسط نرخ رشد مصرف بنزین طی سال ۱۳۹۴ تا ۱۴۰۰ نشان از رشد متوسط ۳‌درصد مصرف دارد به نحوی که مصرف از حدود ۷۵‌میلیون لیتر در سال ۹۴ به ۸۷‌میلیون لیتر در سال ۱۴۰۰ افزایش یافته است. در این بین استان‌های سیستان و بلوچستان، هرمزگان و کرمان به ترتیب با 4/8‌درصد، 6/7‌درصد و ۵‌درصد بیشترین میزان رشد مصرف را در بین استان‌های کشور داشته‌اند که این مساله نشان‌دهنده اهمیت قاچاق در رشد مصرف بنزین است.
کاهش سرمایه‌گذاری در توسعه ظرفیت‌های فعلی بالادستی نفت
در دهه گذشته به طور متوسط تنها ۱۵‌درصد از مجموع درآمدهای نفت و گاز مجددا در این صنعت سرمایه‌گذاری شده است. این نسبت در ۵‌سال منتهی به ۱۴۰۰ و همزمان با کاهش سرمایه‌گذاری به ۵‌درصد تنزل یافته است. از این رو شرکت ملی نفت، از منابع بیرونی برای سرمایه‌گذاری استفاده کرده که موجب شده بدهی این شرکت به سطح ۶۵‌میلیارد دلار برسد و نسبت بدهی بلندمدت به دارایی این شرکت ۴۶‌درصد بوده که در مقایسه با شرکت‌های ملی نفت دنیا بسیار بالا است.
تولید کمتر نسبت به ذخایر معلول عدم سرمایه‌گذاری کافی در سال‌های اخیر است به طوری که در سال ۲۰۱۹-۲۰ پایین‌ترین میزان مخارج سرمایه‌ای به ازای تولید در بین کشورهای نروژ، عربستان، روسیه گاز پروم، روسیه-روس نفت، الجزایر و کویت متعلق به ایران بوده است. هزینه سرمایه‌ای بالادستی نفت و گاز ایران در این سال معادل یک‌دهم میانگین دیگر کشورها بوده است.
قیمت‌گذاری دستوری بلای جان انرژی
دیگر بر کسی پوشیده نیست که صنعت انرژی کشور دچار بحران است و هر‌چه سریع‌تر باید ریل سیاست‌گذاری در این حوزه تغییر کند. باز هم بر کسی پوشیده نیست که علت اصلی چنین وضعیتی در حوزه انرژی کشور «قیمت‌گذاری دستوری» است.
به دنبال قیمت‌گذاری دولتی یا دستوری، دولت دیگر در بازه‌های زمانی کوتاه، قیمت‌ها را به روز نمی‌کند. در نتیجه افزایش قیمت‌ها روی هم انباشته می‌شود، چند سال می‌گذرد و در نهایت دولت مجبور به افزایش قیمت خواهد شد. به عبارتی دیگر، دولت تصمیم می‌گیرد نتیجه تورم چندساله را در عرض یک روز تخلیه کند که نتیجه آن جهش قیمتی می‌شود بنابراین با قیمت‌گذاری دستوری صورت‌مساله مبنی بر اینکه «قیمت حامل‌های انرژی با توجه به تورم باید افزایش یابد» عوض نخواهد شد، بلکه قیمت‌گذاری دستوری فقط موجب می‌شود دولت‌ها به دلیل تبعات اجتماعی که ممکن است این تصمیمات داشته باشد صورت مساله را نادیده بگیرند اما در نهایت مجبور به تعدیل قیمتی حامل‌های انرژی هستند. حال شاید بپرسید با توجه به تبعات چنین سیاستی چرا اکثر دولت‌ها سعی در اجرای این سیاست اشتباه تکراری دارند؟ می‌توان گفت هدف دولت‌ها با این سیاست «ارزان رساندن انرژی به مصرف‌کنندگان و حمایت از شهروندان به ویژه اقشار محروم جامعه» است. غافل از اینکه یارانه قیمتی یا به عبارتی تلاش برای حمایت از اقشار محروم جامعه به «شیوه قیمتی» باعث این می‌شود که یک کالا با قیمت کمتر از قیمت واقعی خود به تمامی مصرف‌کنندگان، از ثروتمندان تا فقرا برسد. درخصوص بنزین توجه کنید که بسیاری از شهروندان متعلق به دهک‌های پایینی جامعه اصلا خودرویی برای استفاده از یارانه تعلق گرفته به بنزین ندارند. این درحالی است که عمده افراد متعلق به دهک‌های بالایی جامعه یک خودرو یا حتی بیش از یک خودرو دارند. در نتیجه افراد برخوردار جامعه بیش از فقرا از این یارانه دولتی بهره‌مند
می‌شوند.
دولت جدید از تجارب موفق بیاموزد
وقتی صحبت از قیمت انرژی می‌شود متاسفانه اغلب افزایش قیمت بنزین در آبان ۹۸ به ذهن‌ها متبادر می‌شود؛ جهش ناگهانی قیمت بنزین بدون هیچ گونه برنامه‌ریزی و آمادگی قبلی اما باید توجه داشت که در این حوزه تجارب موفقی هم وجود داشته است که لازم است دولت جدید بدون سوگیری‌های سیاسی به آنها توجه کند و بیاموزد.
یکی از بزرگ‌ترین تلاش‌هایی که در حوزه انرژی کشور صورت گرفت مربوط به اواخر دهه 8۰ و هدفمندسازی یارانه‌ها در ایران بود. در این فرآیند با حذف تدریجی یارانه‌ها از مواد سوختی، مواد خوراکی، آب، برق و سایر اقلام نوع تخصیص تغییر کرد که بخشی از این یارانه‌های حذف شده به صورت نقدی به مردم پرداخت شد. بر این اساس قیمت بنزین سهمیه‌ای از ۱۰۰‌تومان به ۴۰۰‌تومان و بنزین آزاد به ۷۰۰‌تومان افزایش یافت. باوجود انتقاداتی که به برخی از مراحل اجرایی این برنامه وارد است، نکته جالب این است که برخلاف آبان‌ماه ۹۸ این اقدامات و اصلاحات قیمتی هیچ واکنش منفی را در آن سال‌ها به دنبال نداشت.
هر نوع ناترازی باعث کسری بودجه می‌شود
حال بازگردیم به فوری‌ترین ماموریت تیم اقتصادی دولت جدید که باید در دستور کار قرار دهد. با توجه به توضیحات ذکر شده در خصوص ناترازی انرژی، دولت جدید اصلاحات اقتصادی را باید از کجا آغاز کند؟
پیش از پاسخ به این سوال باید به این نکته توجه داشت که هر نوع ناترازی از جمله ناترازی انرژی که به طور مفصل درباره آن توضیح داده شد و ناترازی‌های دیگر مانند ناترازی صندوق‌های بازنشستگی، نظام بانکی و … منجر به کسری بودجه دولت می‌شود. به این صورت که دولت برای جبران ناترازی‌های ذکر شده وارد عمل می‌شود اما از آنجا که منابع دولت هم محدود است منجر به کسری بودجه، استقراض دولت از بانک مرکزی و در نهایت افزایش نرخ تورم می‌شود.بنابراین این سیکل معیوب حمایت از فقرا به شیوه قیمتی شاید سبب شود که یک کالا به دست آنها ارزان‌تر برسد اما قیمت فروش یک کالا کمتر از هزینه تمام شده برای تولید آن می‌شود و دولت مجبور است از منابع خود برای جبران ضررها و خسارات استفاده کند که در نهایت منجر به کسری بودجه و افزایش نرخ تورم می‌شود.
اصلاحات ساختاری بودجه از کجا آغاز می‌شود؟
می‌توان گفت چهار‌محور اصلی اصلاحات ساختاری بودجه عبارت است از: درآمدزایی پایدار، هزینه‌کرد کارا، ثبات در اقتصاد، توسعه و عدالت و در نهایت اصلاحات نهادی در بودجه.
درآمدزایی پایدار:
اصلاح نظام قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی، اصلاح و یکپارچه‌سازی نظام مالیاتی و تامین اجتماعی، ساماندهی و بهینه‌سازی استفاده از دارایی‌های دولت زیرمجموعه محور درآمدزایی پایدار هستند.
هزینه‌کرد کارا:
در محور هزینه‌کرد کارا اصلاح ساختار دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌های دولتی و همچنین اصلاح سیاست‌های حمایتی و تامین اجتماعی باید مورد توجه قرار بگیرد.
ثبات در اقتصاد، توسعه و عدالت:
محور ثبات در اقتصاد، توسعه و عدالت نیز شامل اصلاح نظام مالیه نفت و گاز و همچنین ساماندهی بدهی‌ها و تعهدات دولت است.
اصلاحات نهادی در بودجه:
محور اصلاحات نهادی در بودجه نیز شامل اصلاح نظام بودجه‌ریزی و ارتقای سند بودجه به سند مالی بخش عمومی است.
ماموریت‌های به هم وابسته دولت
با توجه به توضیحات گفته شده، شاید بتوان گفت ساده‌انگارانه است که از اصلاحات اقتصادی صحبت بکنیم اما چالش‌های اقتصادی کشور را به صورت مجزا مشاهده کنیم. برای مثال دولتی نمی‌تواند بگوید هدف من رفع ناترازی انرژی است اما تورم و کسری بودجه اولویت‌های ما نیست. همچنین نمی‌توان گفت هدف کاهش نرخ تورم است اما به عوامل به وجودآورنده مانند ناترازی‌های مختلف اقتصاد بی توجه بود.
از سوی دیگر دولت جدید همان‌طور که مسعود پزشکیان به دفعات در رقابت‌های انتخاباتی به آن اشاره کرد باید رفع تحریم‌ها را در دستور کار خود قرار دهد اما باید توجه داشت که حتی در صورت رفع کامل تحریم‌ها، اگر سیاست‌گذاری اقتصادی داخلی اصلاح نشود نمی‌توان شاهد تحول اساسی در اقتصاد و حل بنیادین چالش‌های اقتصادی بود.
سه سطح اصلاحات اقتصادی
با این توضیحات ارائه یک دسته‌بندی کلی درباره انواع اصلاحات اقتصادی می‌تواند راهگشا باشد. بر این اساس انواع اصلاحات را می‌توان در سه دسته کلی «تغییرات قیمتی در یک بازار خاص»، «اصلاح سازوکار یک بازار خاص» و «اصلاحات ساختاری اقتصاد کلان» تقسیم کرد.
بررسی تاریخ تحولات اقتصادی در ایران در سال‌های اخیر حاکی از آن است که عمده اصلاحات از جنس تغییرات قیمتی در داخل یک بازار بوده است که مثال‌های آن را می‌توان شوک‌های قیمت بنزین، ارز ترجیحی و … عنوان کرد. این تغییرات از آنجایی که صرفا منجر به افزایش قیمت از یک سطح به یک سطح بالاتر شده‌اند (به دلیل آنکه امکان تداوم در سطح قبلی وجود نداشته است) و هیچ اصلاحی حتی در ساختار همان بازار هم صورت نگرفته، تغییری در سازوکارهای اقتصادی ایجاد نکرده و پس از مدتی مجددا نیاز به افزایش سطح قیمت جدید بوده است.
شاید به عنوان مهم‌ترین مثال نوع دوم اصلاحات هم بتوان به تک نرخی کردن ارز در ابتدای دهه ۸۰ در دولت هشتم اشاره کرد. این اصلاح از این جهت که همه نرخ‌های ارز موجود را حذف و یک نرخ واحد را در بازار ارز کشور حاکم کرد که در حدود یک دهه پابرجا بود، اصلاح در ساختار یک بازار محسوب می‌شد و در دسته دوم اصلاحات قرار می‌گیرد.اما دسته سوم اصلاحات یعنی اصلاحات ساختاری اقتصادی در سال‌های اخیر در اقتصاد ایران تجربه نشده است. در این نوع اصلاحات، تغییرات در سازوکارهای همه بازارهای اقتصادی در کنار یکدیگر موضوعیت پیدا می‌کند و تنها در این صورت است که اصلاحات ناقص باقی نمی‌ماند و امکان اصلاحات پایدار در اقتصاد کشور وجود خواهد داشت. برای تشریح بیشتر این دسته‌بندی اصلاحات به ذکر یک مثال می‌پردازیم. در سال‌های اخیر اقتصاد کشور بارها شاهد شوک‌های قیمتی در حوزه حامل‌های انرژی بوده است اما از آنجا که صرفا یک تغییر قیمت بوده و در قیمت حامل‌های انرژی در سطح قیمتی جدید تثبیت شده است، پس از چند سال مجددا به وضعیت قبلی برگشته است. چرا‌که با وجود تورم‌های مزمن دورقمی در اقتصاد کشور، قیمت نسبی حامل‌های انرژی به صورت پایدار کاهش پیدا کرده و میزان مصرف این حامل‌ها در داخل کشور روند افزایشی داشته است. از سوی دیگر با توجه به جهش‌های ارزی مکرر در سالیان اخیر، قیمت دلاری حامل‌های انرژی نظیر بنزین و گازوئیل هم کاهش یافته بنابراین صرفه قاچاق افزایش پیدا کرده و این هم به افزایش قاچاق این حامل‌ها منجر شده است. این در حالی است که مهم‌ترین مشکل در بازار انرژی حضور دولت‌ها بوده که به یکباره اقدام به واردکردن شوک‌های قیمتی کرده است و در هیچ یک از دوره‌ها نسبت به تغییر در نقش دولت در این بازار اقدامی صورت نگرفته است تا یک بازار واقعی شکل بگیرد و نقش دولت به تنظیم‌گری محدود شود تا افزایش قیمت‌ها هم به صورت ملایم و تدریجی و نه به صورت شوک اتفاق بیفتد (در نتیجه عدم توجه به نوع دوم اصلاحات یعنی اصلاح سازوکار در یک بازار خاص.) از سوی دیگر با توجه به عدم کنترل تورم در اقتصاد ایران و جهش‌های ارزی متعدد، قیمت نسبی انرژی هم مکررا کاهش پیدا کرده و آسیب‌هایی که منجر به ایجاد شوک‌های قیمتی شده مجددا متولد شده است (در نتیجه عدم توجه به نوع سوم اصلاحات یعنی اصلاحات اقتصادی ساختاری). بنابراین شاید بتوان گفت فوری‌ترین اصلاح مورد نیاز در اقتصاد کشور، اصلاح ذهنیت دست‌اندرکاران است که با دستکاری اقتصاد در مقاطع زمانی مختلف امکان تغییر در مسیر حرکت وجود نخواهد داشت و باید اولا اصلاحات واقعی و نه از جنس شوک‌درمانی طراحی و زمینه‌سازی و اجرا شود و در ثانی این اصلاحات در کنار یکدیگر و ذیل یک برنامه اصلاحی منسجم صورت بگیرد. در غیر این صورت اگر همان ذهنیت سال‌های اخیر در اقتصاد حاکم باشد، نتیجه روی زمین و خروجی شاخص‌های اقتصادی هم تفاوت چندانی با گذشته نخواهد داشت.