لزوم اجماع برای اجرای اصلاح ساختاری در بودجه

نیلوفر دمنه*- تغییر فرآیندهای بودجه‌ریزی با هدف حرکت به سمت یک نهاد بودجه‌ای شفاف، قاعده‌مند و پاسخگو منجر به تغییر قواعد و روش‌های توزیع منابع خواهد شد که این تغییرات معمولا با مقاومت ذینفعان اولیه روبه‌رو می‌شود.
طرح اصلاحات ساختاری بودجه در تاریخ ۲۰ خرداد ۱۳۹۸ توسط سازمان برنامه و بودجه ارائه شد. این طرح با هدف قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت و کاهش کسری بودجه ساختاری در اقتصاد ایران در چهار محور درآمدزایی پایدار، هزینه‌کرد کارا، ثبات در اقتصاد کلان و توسعه پایدار و تقویت نهادی بودجه به اولویت‌بندی اصلاحات مورد نیاز بودجه پرداخته است. از آنجایی که بودجه قراردادی بین حاکمیت و مردم در خصوص چگونگی تامین مالی و تخصیص منابع مالی مورد نیاز برای اداره کشور است، انجام اصلاحات ساختاری بودجه می‌تواند بستری برای حرکت به سمت تحقق حکمرانی خوب فراهم آورد.اصلاح بودجه‌ اساسا یک فرآیند آهسته و چالش‌برانگیز است. دلیل کندی روند اصلاحات در این بخش به این دلیل است که بودجه در واقع نهاد توزیع منابع در هر کشوری است و تغییر فرآیندهای بودجه‌ریزی با هدف حرکت به سمت نهاد بودجه‌ای شفاف، قاعده‌مند و پاسخگو منجر به تغییر قواعد و روش‌های توزیع منابع خواهد شد که این تغییرات معمولا با مقاومت ذینفعان اولیه روبه‌رو می‌شود. به علاوه برای اجرای این اصلاحات لازم است، سیاستمداران تصمیمات سختی جهت برهم زدن تعادل‎های اقتصاد سیاسی موجود و حرکت به سمت تعادل‌های جدید بگیرند.
قرارگرفتن ذینفعان و سیاستمداران در یک تعادل اقتصاد سیاسی که از ترجیحات تمامی آنها پشتیبانی می‌کند، اتخاذ این تصمیمات سخت را در شرایط عادی غیرممکن می‌کند. به همین منظور است که مشاهده می‌شود در اکثر کشورها، اصلاحات مهم اقتصادی در زمان بروز بحران‌های اقتصادی کلید می‌خورد‌ زیرا با شروع بحران‌های اقتصادی تعادل اقتصاد سیاسی به هم خورده و همه مردم از سیاستمداران انتظار دارند با ایجاد تغییرات اساسی در ساختار توزیع منافع در اقتصاد تعادل بهینه جدیدی را طراحی و پیاده‌سازی کنند.
اکنون، اعمال تحریم‌های ظالمانه آمریکا علیه ایران و کاهش منابع حاصل از صادارت نفت، این فرصت طلایی اصلاحات را برای ما رقم زده، که اگر از آن بتوانیم در راستای اجرای اصلاحات ساختاری در بودجه استفاده کنیم، می‌توانیم با کمترین اثرات منفی بر زندگی اقشار، آسیب‌پذیری اقتصاد ایران را از مسیر ناپایداری که در آن قرار دارد، دوباره به مسیر توسعه پایدار بازگردانیم.
از سوی دیگر اگرچه هم‌اکنون کشور ما با چالش‌های مختلفی روبه‌رو است اما بر این باوریم اجرای اصلاحات ساختاری بودجه پیش‌نیاز اجرای موفق اصلاحات در سایر حوزه‌هاست، زیرا در حال حاضر رابطه بودجه با سایر ذینفعان اعم از دستگاه‌های اجرایی، نهادهای مالی مانند بانک‌ها و بانک مرکزی، نهادهای عمومی مانند تامین اجتماعی، صندوق‌های بازنشستگی، شهرداری‌ها و بخش خصوصی مانند پیمانکاران و سایر مردم به درستی تنظیم نشده و این مساله موجب شده بودجه به جای ثبات‌بخشی در اقتصاد موجب ایجاد تلاطم و ناترازی در سایر نهادهای اقتصادی شود؛ بنابراین اصلاح در سایر ارکان اقتصادی مانند بانک‌ها و صندوق‌های بازنشستگی پس از اصلاح بودجه و بازتنظیم ارتباط بودجه با آن بخش‌ها میسر است.
در ادامه به اختصار مهمترین پیش‌نیازهای اجرای موفق برنامه اصلاحات ساختاری بودجه ارائه می‌شود:
۱- لازم است برای اجرای موفق این برنامه، سیاستمداران از ترجیحات گروهی و شخصی خود دست برداشته و بر یک برنامه که اجزای مختلف آن در سازگاری کامل با هم طراحی شده اجماع کنند و با اختلال در اجرای این برنامه، منفعت کوتاه‌مدت خود را به منفعت بلندمدت میلیون‌ها نفر از مردم این سرزمین ترجیح ندهند.
۲- لازمه موفقیت در اجرای اصلاحات، همراهی مردم با اجرای این برنامه است. به این منظور لازم است پارادایم سیاستگذاری در کشور در جهت افزایش شفافیت و پاسخگویی به مردم تغییر کند. اطمینان یافتن مردم از مبارزه واقعی و قطعی با فساد توسط قوه قضاییه و افزایش شفافیت قوه مقننه از طریق افزایش پاسخگویی دولت درباره عملکرد وزارتخانه‌های مختلف پیش‌نیازهای اصلی اعتماد مردم به حاکمیت برای اجرای این طرح است. بدین منظور لازم است هر سه قوه برای دستیابی به این پیش‌نیازها اقدامات سریع و جدی انجام دهند. پس از حصول این پیش‌نیازها لازم است اهداف، مسیر و نحوه اجرای این برنامه اصلاحات به طور مرتب به مردم عرضه شود و مردم در جریان تمام جزئیات آن قرار بگیرند.
۳- لازم است متولی اجرای این برنامه اصلاحات از اقتدار کافی برخوردار باشد و جایگاه آن به گونه‌ای تعریف شود که دچار تضاد منافع با هیچ‌یک از گروه‌های سیاسی و اجرایی نباشد. بدین منظور لازم است از سوی بالاترین مقامات کشور گروهی با اقتدار، اعتبار و قدرت اجرایی بالا برای کل مدت اجرای برنامه تعیین شوند تا بتوانند مسوولیت راهبری این برنامه اصلاحات را برعهده بگیرند تا تمام ذی‌نفعان و بازیگران اصلی این برنامه نیز موظف به اجرای برنامه و پاسخگویی شوند.
۴- لازم است این واقعیت را بپذیریم که تحریم در کوتاه‌مدت موجب کوچک شدن اقتصاد می‌شود زیرا بخشی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام کاهش یافته است. بنابراین لازم است برای توقف این مشکل، این بخش از درآمدهای ارزی کشور با درآمد حاصل از صادرات سایر فرآورده‌ها و کالاها جایگزین شود.
اگرچه در برنامه اصلاحات تلاش می‌شود مسیر اصلاحی اولا با دقت طراحی شده و ثانیا با سرعت پیموده شود اما در کوتاه‌مدت بخشی از اقتصاد در وضعیت بدتری نسبت به زمان پیش از اعمال تحریم‌ها قرار می‌گیرند. در این برنامه تلاش می‌شود افت درآمدهای به وجود آمده کمترین آسیب‌ها و پیامدها را برای اقشار آسیب‌پذیر داشته باشد؛ بدین منظور منابع مشخصی در این طرح برای حمایت از این اقشار در طول اجرای برنامه اصلاحات و تا بازگشت اقتصاد به ثبات کامل در نظر گرفته می‌شود اما با توجه به محدودیت منابع و ضرورت بالاتری که اقدامات فعالانه دولت در راستای تحرک‌بخشی به تولید و ایجاد زیرساخت‌های مورد نیاز تولید در کشور دارد، این حمایت‌ها به صورت محدود، مشروط و موقت انجام می‌شود.
*کارشناس اقتصاد