مالیات بر ارزش‌افزوده و انحراف از مسیر اصلی

«جهان‌صنعت»- بررسی میزان تحقق عوارض و مالیات موضوع قانون مالیات بر ارزش‌افزوده در سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۰ و نحوه تخصیص این منابع به مصارف قانونی نشان می‌دهد اگرچه در قوانین دائمی و ردیف‌های مربوطه در قوانین بودجه سنواتی، نسبت سهم مالیات دولت، مالیات سلامت و عوارض از ۹ درصد مالیات بر ارزش‌افزوده به ترتیب ۵، ۱، ۳ تعیین شده است، اما ارقام عملکرد منابع انحراف از این قاعده تقسیم را (به ویژه در سال ۱۳۹۹) نشان می‌دهد. عوارض قانون مالیات بر ارزش‌افزوده که به صورت استانی توزیع می‌شود برای سال‌های ۱۳۹۸، ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ به ترتیب برابر با ۲۰، ۲۳ و ۴۳ هزار میلیارد تومان بوده است که افزایش سهم شهرداری‌ها (به موجب قانون جدید مالیات بر ارزش‌افزوده مصوب ۱۴۰۰) دلیل بالا بودن این رقم در سال ۱۴۰۰ است. در سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۰، پرداخت سهم ورزش (قانون برنامه ششم توسعه)، سهم تجهیز و نوسازی مدارس و سهم کمک به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها نسبت به تکالیف قانونی انحراف قابل توجهی داشته است. با توجه به تفاوت ترکیب جمعیت شهری و روستایی استان‌ها، تعیین نسبت‌های یکسان برای توزیع عوارض متمرکز در همه استان‌ها که توسط وزارت کشور انجام شده، محل اشکال بوده و روش مناسبی نیست.
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، به موجب قانون مالیات بر ارزش‌افزوده منابعی برای دولت، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها پیش‌بینی شده است که به سهم دولت از این منابع، «مالیات» و به سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، «عوارض» گفته می‌شود. دسته اول جزو منابع عمومی دولت محسوب شده و در جداول قوانین بودجه سنواتی به تصویب مجلس می‌رسند، اما دسته دوم مربوط به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها بوده و ارقام مربوطه به آن در قوانین بودجه سنواتی منعکس نمی‌شود. طبق اصل تمرکز در بودجه، منابع مالیاتی دولت باید در خزانه کل تجمیع شود و بر حسب سیاست‌های دولت به امور و فعالیت‌های مصوب اختصاص یابد. با این حال نحوه هزینه‌کرد بخشی از این منابع پیش از تحقق آن در قانون مالیات بر ارزش‌افزوده و سایر قوانین و مقررات تعیین شده است. بنابراین در سمت مصارف، در قوانین و مقررات مختلف سهم‌هایی برای امور مختلف تعیین شده است.
عوارض و مالیات بر ارزش‌افزوده کالاها و خدمات (۹%)
قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده و عوارض موضوع این قانون را به طور کلی تعیین کرده است. در اجرای قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه، نرخ‌های موضوع قانون مالیات بر ارزش‌افزوده افزایش یافت و به هشت درصد رسید و سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها (عوارض) از نرخ مزبور سه درصد و سهم دولت پنج درصد تعیین شد. همچنین، به موجب ماده ۳۷ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، علاوه بر نرخ‌های یاد‌شده، یک واحد درصد به عنوان مالیات سلامت به نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده سهم دولت اضافه شده که در مجموع نرخ این مالیات و عوارض را به ۹ درصد رسانده است.
سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها (عوارض)
جدول ۱ عملکرد عوارض (سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها از ۹ درصد مالیات بر ارزش‌افزوده) را در سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۰ نشان می‌دهد. با توجه به اینکه در قانون مالیات بر ارزش‌افزوده مصوب سال ۱۴۰۰ که دی‌ماه همان سال اجرایی شده و قاعده جمع‌آوری مالیات و عوارض و نسبت‌های فوق تغییر کرده‌، سه ماهه پایانی سال ۱۴۰۰ به صورت مجزا ارائه شده است.
این عوارض به موجب قانون، به صورت استانی جمع‌آوری و توزیع می‌شود؛ به نحوی که ابتدا به حساب تمرکز وجوه آن استان که بنا به درخواست سازمان امور مالیاتی کشور توسط خزانه‌داری کل کشور افتتاح گردیده واریز شده و به نسبت ۷۰ درصد شهرها و ۳۰ درصد روستاها و مناطق عشایری و براساس شاخص جمعیت به حساب شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واریز می‌شود. سهم روستاهای فاقد دهیاری و مناطق عشایری به حساب فرمانداری‌های شهرستان مربوط واریز می‌شود تا با مشارکت بنیاد مسکن انقلاب در همان روستاها و مناطق عشایری هزینه شود. براساس تبصره «۶» قوانین بودجه، در شهرستان‌های تهران و اسلامشهر نسبت توزیع به نفع شهرداری‌ها، به صورت ۸۸ به ۱۲ است.
سهم سلامت
با در نظر گرفتن عملکرد منابع قانون مالیات بر ارزش‌افزوده (شامل سهم دولت و شهرداری‌ها) سهم اختصاص‌یافته به این بخش در این سال‌ها همواره کمتر از یک درصد بوده است؛ در حالی که طبق قانون، باید یک درصد این منابع به حوزه سلامت اختصاص یابد. سهم اختصاص‌یافته به حوزه سلامت در سال ۱۴۰۰ کمتر از ۴/۰ درصد بوده است که انحراف قابل توجهی دارد (به نظر می‌رسد انتقال کل این اعتبارات از ردیف اصلی وزارت بهداشت به ردیف متفرقه، در وقوع این انحراف بی‌تاثیر نبوده باشد). این در حالی است که طبق گزارش سازمان برنامه در سمت منابع، بخش قابل توجهی از منابع موضوع این ماده دریافت، اما صرف پرداخت سایر هزینه‌های دولت شده و به مصارف مرتبط تخصیص داده نشده است. شایسته ذکر است با توجه به گزارش‌های نهادهای نظارتی در رابطه با عدم شفافیت و انضباط مالی در هزینه‌های بخش سلامت، به نظر می‌رسد افزایش شفافیت حوزه سلامت به خصوص هزینه‌کرد اعتبارات در بخش درمان بتواند به ارتقای تخصیص اعتبارات این حوزه کمک کند.
سهم ورزش
طبق ماده ۹۴ قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف است ۲۷/۰ واحد درصد از کل ۹ درصد مالیات بر ارزش‌افزوده (معادل ۳ درصد کل منابع) را برای توسعه ورزش مدارس، ورزش همگانی، فدراسیون‌های بین‌المللی ورزش‌های زورخانه‌ای و کشتی پهلوانی، ورزش روستایی و عشایری، ورزش بانوان و زیرساخت‌های ورزش به ویژه در حوزه معلولان و جانبازان اختصاص دهد. همچنین دولت مکلف است یک‌پنجم منابع درآمدی از این محل را برای ازدواج و اشتغال جوانان هزینه کند. دو نکته در این خصوص حائز اهمیت است:
اگرچه طبق ماده ۹۴ قانون برنامه ششم، باید ۲۷/۰ واحد درصد از ۹ درصد مالیات بر ارزش‌افزوده برای مصارف یادشده پیش‌بینی و هزینه شود، اما در قوانین بودجه سنواتی کمتر از نیمی از این نسبت در ردیف‌های مربوطه مصوب شده است. بنابراین عملا مجلس با تصویب قوانین بودجه سنواتی، حکم قانون برنامه ششم را نسخ و سهم جدیدی را در جداول بودجه مصوب کرده است. با وجود این، نسبت تخصیص اعتبارات مربوطه حتی از مقدار مصوب نیز به طور قابل توجهی پایین‌تر بوده و در هر سه سال، کمتر از ۰۵/۰ درصد منابع به «سهم ورزش» اختصاص یافته است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که دولت نه تنها سهم خود را بابت مصارف یادشده پرداخت نکرده‌، بلکه با وجود کسر اعتبارات موضوع ماده ۹۴ قانون برنامه ششم از عوارض شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، حتی این مبالغ کسرشده را نیز به طور کامل به مصارف مرتبط با آن تخصیص نداده است.
سهم تاسیس و توسعه واحدهای آموزشی مناطق کمتر توسعه یافته
طبق تبصره ۳ ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، دولت باید معادل نیم درصد از عوارض وصولی بند الف ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش‌افزوده را در حساب مخصوص در خزانه به نام وزارت آموزش و پرورش واریز کند تا به منظور تاسیس و توسعه واحدهای آموزشی مورد نیاز در مناطق کمتر توسعه یافته توسط وزارت مذکور هزینه شود. در خصوص این اعتبارات، دو نکته حائز اهمیت است:
طبق گزارش سازمان برنامه و بودجه کشور، طی این سه سال هیچ اعتباری از این محل به این موضوع اختصاص نیافته است. کل اعتبارات پیش‌بینی‌شده در قوانین بودجه سنواتی برای این موضوع در سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۰ به ترتیب ۸۵، ۸۱ و ۱۰۰ میلیارد تومان بوده است. به این ترتیب، با در نظر گرفتن نسبت ذکرشده در قانون (۵/۰ درصد) مجموع عوارض وصولی بند الف ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش‌افزوده به ترتیب ۱۷، ۱۶٫۲و ۲۰ هزار میلیارد تومان محاسبه می‌شود. در حقیقت نسبت قانونی ۵/۰ درصد در زمان تصویب قوانین بودجه سنواتی نیز رعایت نشده است.
عوارض و مالیات بر ارزش‌افزوده
کالاهای خاص
دسته دوم منابع پیش‌بینی‌شده در قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، به برخی کالاهای خاص تعلق می‌گیرد. این کالاها شامل سیگار و محصولات دخانی، بنزین و سوخت هواپیما و نفت سفید، نفت گاز و نفت کوره است که نرخ عوارض و مالیات هر دسته کالا به صورت جداگانه در قانون تعیین شده است و با کالاهای مشمول نرخ ۹ درصد تفاوت دارد. علاوه بر این، در سایر قوانین و ازجمله قوانین بودجه سنواتی به مبلغ یا نرخ مالیات برخی از این کالاها (به ویژه سیگار و محصولات دخانی) افزوده شده است. جدول ۲ وضعیت مهم‌ترین اقلام منابع مالیاتی مزبور را در سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۰ ارائه می‌کند.
سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها از عوارض کالاهای خاص
بخش دوم عوارض شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، شامل عوارض کالاهای خاص ازجمله سیگار و همچنین عوارض ارزش‌افزوده گاز طبیعی و عوارض شماره‌گذاری خودرو است که باید به حساب تمرکز وجوه واریز شود. وجوه مذکور حداکثر تا پانزدهم ماه بعد به نسبت ۱۲ درصد سهم کلانشهرها، ۵۳ درصد سایر شهرها و ۳۵ درصد روستاها و مناطق عشایری براساس شاخص‌هایی که به موجب دستورالعملی که توسط سازمان برنامه و وزارت کشور ابلاغ شده، محاسبه و بین تمام شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و مناطق عشایری توزیع می‌شود. جدول ۳ براساس گزارش‌های سازمان امور مالیاتی کشور و وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها)، مبالغ پرداختی را برای سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۰ به تفکیک سهم کلانشهرها، سایر شهرها و دهیاری‌ها ارائه می‌کند.
سهم‌های قانونی در سال ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ تا حد قابل قبولی رعایت شده است. با وجود این، در سال ۱۴۰۰ میزان پرداختی به کلانشهرها بالغ بر ۷۰۰ میلیارد تومان (حدودا معادل ۱۷ درصد از عوارض متمرکز) بوده و در عوض سهم سایر شهرها و دهیاری‌ها (به ترتیب ۵۲ درصد و ۳۱ درصد)، کمتر از تکالیف تعیین‌شده در جزء ۲ بند ب ماده ۶ قانون برنامه ششم بوده است. توضیح آنکه در سه ماهه پایانی سال ۱۴۰۰ و با اجرای قانون ارزش‌افزوده جدید، قاعده تقسیم تغییر کرده و در نتیجه بررسی مطابقت عملکرد وزارت کشور در توزیع این منابع، نیازمند بررسی عوارض توزیع شده به تفکیک ۹ ماه ابتدایی و ۳ ماه پایانی سال ۱۴۰۰ است. علاوه بر اعتبارات فوق، طبق ماده ۵۸ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۹۳، به وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها) اجازه داده شده بیست درصد از سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها از عوارض موضوع قانون مالیات بر ارزش‌افزوده را که در اختیار آن وزارتخانه قرار می‌گیرد، برای کمک و تامین ماشین‌آلات خدماتی و عمرانی شهرهای زیر پنجاه هزار نفر جمعیت و دهیاری‌ها هزینه کند. نحوه هزینه‌کرد این منابع طبق دستورالعملی است که توسط وزارت کشور برای شهرداری‌ها و دهیاری‌ها تهیه شده است. براساس این دستورالعمل، کمک‌ها به پروژه‌های اعلامی توسط شهرداری انجام می‌شود و هر شهرداری صرفا می‌تواند یک پروژه اعلام کند. در صورتی که پروژه‌ها به صورت مستقل باشد مبلغی بین ۲۰۰ تا ۳۰۰ میلیون تومان دریافت می‌کند و در صورتی که پروژه به صورت مشارکتی با سایر دستگاه‌ها باشد مبلغ دریافتی تا ۴۰۰ میلیون تومان افزایش می‌یابد. پروژه‌های معرفی‌شده باید طبق سرفصل عناوین پروژه‌ها باشد.
بررسی‌ها نشان می‌دهد که وزارت کشور در تمام این سال‌ها در چارچوب سقف قانونی از این ظرفیت استفاده کرده است و برای این سه سال به ترتیب حدود ۱۶، ۱۹ و ۱۱ درصد از عوارض متمرکز را به شهرهای کوچک و دهیاری‌ها اختصاص داده است. شایان ذکر است در متن قانون شیوه پرداخت در قالب کمک و تامین ماشین‌آلات ذکرشده است؛ لذا وزارت کشور می‌تواند به موجب قانون در قالب کمک به این شهرداری‌ها پرداخت نقدی غیرمشروط داشته باشد. از مقایسه گزارشهای وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها) درخصوص عوارض متمرکز، مجموع عوارض متمرکز پرداختی توسط وزارت کشور در سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۰، به ترتیب ۳۶۸۰، ۴۷۴۹ و ۴۷۴۶ میلیارد تومان محاسبه می‌شود. این درحالی است که براساس گزارش سازمان امور مالیاتی، مجموع عوارض پرداختی به حساب متمرکز وجوه وزارت کشور در سال‌های مذکور، به ترتیب ۳۶۸۸، ۴۶۴۳ و ۴۸۷۷ میلیارد تومان است. براساس این ارقام، در سال ۱۳۹۹ وزارت کشور حدود ۱۰۶ میلیارد تومان بیش از دریافتی از سازمان امور مالیاتی به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها پرداخت کرده و در سال ۱۴۰۰، حدود ۱۳۰ میلیارد تومان از مبالغ دریافتی از سازمان امور مالیاتی را به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها پرداخت نکرده است که دلیل این مغایرت‌ها نامشخص است.
پیشنهادات سیاستی
برای بهبود وضعیت کنونی پیشنهاد می‌شود:ردیف‌های درآمدی و هزینه‌ای مرتبط با این قانون در لوایح و قوانین بودجه سنواتی به صورت تفکیک شده و با حفظ تناظر میان ردیف درآمدی و ردیف هزینه‌ای ارائه شود. این موضوع به سازگاری بیشتر نحوه گزارش‌دهی سازمان امور مالیاتی، خزانه‌داری و سازمان برنامه و بودجه کشور کمک خواهد کرد و نظارت مجلس بر منابع و مصارف موضوع قانون مالیات بر ارزش‌افزوده تسهیل و تقویت می‌شود.
نسبت‌های معین در قانون، با در نظر گرفتن کسورات قانونی، در ردیف‌های فوق رعایت‌شده و مجلس در زمان بررسی لوایح بودجه انطباق این نسبت‌ها با قانون را مد نظر قرار دهد. عوارض بند الف ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش‌افزوده که به صورت استانی توزیع می‌شود، برای سال‌های ۱۳۹۸، ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ به ترتیب برابر با ۲۰، ۲۳ و ۴۳ هزار میلیارد تومان بوده است. علت افزایش این عوارض در سال ۱۴۰۰ به دلیل افزایش سهم شهرداری‌ها (به موجب قانون جدید مالیات بر ارزش‌افزوده) بوده که از ابتدای دی‌ماه اجرایی شده است. با توجه به عدم دسترسی به وجوه پرداختی به هر شهرداری و دهیاری نمی‌توان در رابطه با درستی یا نادرستی سهم مکتسبه آنها اظهار نظر کرد.
طبق ماده ۳۷ قانون، یک درصد از ۹ درصد مالیات بر ارزش‌افزوده سهم بخش سلامت است، این درحالی است که سهم اعتبارات اختصاص یافته به بخش سلامت از کل ۹ درصد مالیات بر ارزش‌افزوده در سال ۱۴۰۰ کمتر از ۴/۰ درصد بوده و منابعی که براساس قانون باید به حوزه سلامت اختصاص یابد، صرف سایر مخارج دولت شده است.
براساس ماده ۹۴ قانون برنامه ششم، ۲۷/۰ درصد از ۹ درصد مالیات بر ارزش‌افزوده سهم ورزش است؛ این درحالی است که سهم اختصاص یافته به امر ورزش موضوع در هر سه سال کمتر از ۰۵/۰ درصد بوده است. در حقیقت، دولت نه‌تنها سهم خود از مالیات‌های قانون مالیات بر ارزش‌افزوده را به ورزش پرداخت نکرده است، بلکه حتی عوارض کسرشده از سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را نیز به طور کامل به مصارف موضوع این ماده اختصاص نداده است.
هرچند طبق تبصره ۳ ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش‌افزوده دولت باید معادل نیم‌درصد از عوارض وصولی بند این ماده از قانون مالیات بر ارزش‌افزوده را به منظور تاسیس و توسعه واحدهای آموزشی مورد نیاز در مناطق کمتر توسعه یافته در اختیار وزارت آموزش‌و‌پرورش قرار دهد، اما طی سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۳۹۹ هیچ اعتباری به این موضوع تخصیص داده نشده است.
نحوه توزیع عوارض متمرکز که توسط وزارت کشور توزیع می‌شود به نسبت ۱۲ درصد سهم کلانشهرها، ۵۳ درصد سایر شهرها و ۳۵ درصد روستاها و مناطق عشایری است. با توجه به اطلاعات ارائه شده، این نسبت‌ها در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ تا حدودی رعایت شده است اما برای سال ۱۴۰۰ سهم کلان شهرها ۵ واحد درصد بیشتر بوده (حدودا ۱۷ درصد) و در عوض سهم سایر شهرها و دهیاری‌ها به ترتیب ۱ واحد درصد و ۴ واحد درصد کمتر از تکالیف قانونی بوده است که این موضوع می‌تواند ناشی از تغییر قاعده تقسیم میان شهرها و روستاها، درنتیجه اجرای قانون جدید مالیات بر ارزش‌افزوده در سه ماهه پایانی سال ۱۴۰۰ باشد.
یکسان دیدن قاعده توزیع این اعتبارات در کل کشور (مانند قاعده ۱۲ درصد کلانشهرها، ۵۳ درصد سایر شهرها و ۳۵ درصد روستاها)، بدون در نظر گرفتن جمعیت شهرنشین و روستانشین و تفاوت ترکیب اینها در استان‌های مختلف، منطق درستی نداشته و بر کارایی بازتوزیع منابع اثر منفی دارد.
نحوه توزیع عوارض متمرکز به تفکیک شهرها و دهیاری‌ها بر حسب شاخص‌هایی است که به موجب دستورالعمل مشترک سازمان برنامه‌و‌بودجه و وزارت کشور ابلاغ می‌شود، در دستورالعمل مذکور سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در دو مرحله تعیین می‌شود. ابتدا سهم هر استان مشخص می‌شود و سپس سهم هر شهرداری و دهیاری. برای مثال برای شهرداری، ابتدا سهم هر استان با استفاده از چهار شاخص: معکوس پرداخت سهم هر استان از بند الف با وزن ۴/۰، جمعیت با وزن ۴/۰، معکوس شاخص توسعه انسانی با وزن ۰٫۱ و تعداد شهرهای استان با وزن ۱/۰ به دست می‌آید. سپس سهم هر شهرداری داخل هر استان بر حسب سه شاخص جمعیت با وزن ۵/۰، معکوس سرانه بودجه با وزن ۰٫۳ و درجه دسته‌بندی شهرداری با وزن ۲/۰ به دست می‌آید. برای ارزیابی درستی یا نادرستی سهم مکتسبه هر شهرداری و دهیاری از عوارض متمرکز لازم است این شاخص‌های استفاده شده در دستورالعمل مذکور برای استان‌ها و شهرداری‌ها ارائه شود.
طبق تبصره ۳ ماده ۴۱ قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، باید معادل دوازده در هزار ارزش گمرکی کالاهای وارداتی در اختیار وزارت کشور قرار گیرد تا براساس مقررات تبصره ۲ ماده ۳۸ این قانون (به نسبت ۳۵ درصد دهیاری‌ها و ۶۵ درصد شهرداری‌ها) بین شهرداری‌ها و دهیاری‌های سراسر کشور به عنوان کمک پرداخت شود.
با توجه به مشخص نبودن ارزش گمرکی کالاهای وارداتی نمی‌توان در رابطه با درستی اعداد درج شده در بودجه و عملکرد آن اظهارنظر کرد، اما در رابطه با نحوه توزیع این منابع بین دهیاری‌ها و شهرداری‌ها می‌توان گفت سهم دهیاری‌ها از این اعتبارات در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ به ترتیب ۲۹ و ۳۱ درصد بوده است که دارای انحراف ۶ و ۴ واحد درصدی است و در سال ۱۴۰۰ دهیاری‌ها هیچ سهمی از این منابع را دریافت نکرده‌اند.