موانع تسهیل صدور مجوزهای کسب‌و‌کار

مرکز پژوهش‌های مجلس طی گزارشی موانع تسهیل صدور مجوزهای کسب‌و‌کار در ایران را مورد بررسی قرار داده و راهکارهایی برای حل آن ارائه کرد.
از زمان تصویب قانون برنامه پنجم توسعه (دی‌ماه ۱۳۸۹)، موضوع ساماندهی مجوزهای کسب‌و‌کار و به طور خاص لغو مجوزهای دست و پاگیر و تسهیل و تسریع صدور مجوزهای ضروری برای فعالان اقتصادی، یکی از محورهای اصلی مورد توجه سیاستگذاران و قانون‌گذاران محسوب می‌شود.
اما با وجود تصویب قوانین و مقررات متعدد توسط نهادهای مختلف و تلاش‌های صورت گرفته، همچنان معضل مجوزهای دست و پاگیر و مخل تولید یکی از معضلات جدی محیط کسب‌و‌کار شمرده می‌شود.
اخیرا در یکی از هفت محور اعلام شده توسط وزارت صمت برای رونق تولید با عنوان بهبود فضای کسب‌و‌کار مرتبط با بخش صنعت، معدن و تجارت برنامه‌هایی در نظر گرفته شده که شامل اصلاح فرآیندها و دستورالعمل‌ها و حذف یا کاهش زمان صدور مجوزها، پیگیری مقررات‌زدایی و تنقیح قوانین مانع تولید، ایجاد توسعه سامانه‌های جامع اطلاعاتی است.
اما سوال مهم این است که با توجه به این اقدامات و با وجود توجه سیاستگذار و قانونگذار به موضوع مجوزها، چرا این مساله همچنان لاینحل باقی مانده که در گزارش حاضر سعی شده با بررسی اجمالی به این ابهامات پاسخ داده شود.
مقررات‌زدایی یا مجوززدایی
اصطلاح «مقررات‌زدایی»، همچون «مقررات‌گذاری»، مفهومی پرابهام است و امروزه مفاهیم متنوعی از مقررات‌زدایی مطرح می‌شود؛ از جمله کاهش کمی، ساده کردن، انعطاف‌پذیر کردن، سبک کردن قوانین و مقررات، کاهش تشریفات اداری، ورود بخش خصوصی به بخش‌هایی از دولت و گسترش رقابت و حتی خصوصی‌سازی و ادغام سازمان‌های موازی. اما توجه به مفهوم دقیق مقررات‌زدایی می‌تواند ارزیابی عملکرد نهادهای مسوول را شفاف‌تر کرده و انتظارات از این مفهوم و فرآیند را واقعی‌تر کند. مجوززدایی جزئی از مقررات‌زدایی، و هر دو، ‌جزئی از مقررات‌گذاری محسوب می‌شوند.
در نظام‌های مجوزدهی مطلوب، صدور مجوز به عنوان ابزاری برای رسیدن به اهدافی از جمله حفظ سلامت و امنیت عمومی، حفظ محیط‌زیست و تخصیص نتایج کمیاب مورد استفاده قرار می‌گیرد. مجوزهای کسب‌وکار برای اطمینان از صلاحیت‌های صاحبان فعالیت‌های تجاری‌- اقتصادی توسط دولت صادر می‌شوند ولی مشکل زمانی رخ می‌دهد که فرآیندهای اخذ مجوز با اهداف مطلوب مقررات‌گذاری همسو نباشد که در نتیجه این ناهمسویی، زمان و هزینه شروع کسب‌وکار افزایش می‌یابد و مجوزدهی خود به یکی از بارهای طاقت‌فرسای کسب‌وکارها تبدیل می‌شود.
در این حالت، شروع کسب‌وکار به الزامی غیرضروری و دست وپاگیر منوط می‌شود که به ویژه برای شرکت‌های نوپا و کوچک الزاماتی دشوار یا حتی غیرقابل دسترس است. این نظام معیوب، منجر به شیوع این شیوه عمل ناکارآمد در سطوح محلی نیز می‌شود و در مجموع، به سدی در برابر رشد و توسعه کسب‌وکارها تبدیل می‌شود.
مطالعات بسیاری، نشان‌دهنده تاثیر نظام مجوزدهی مطلوب کسب‌وکار به ویژه مجوزهای شروع کسب‌وکار، در بهبود محیط اقتصادی است. هر چند یکی از اهداف اصلاح ماده (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در اردیبهشت‌ماه ۱۳۹۴، رفع موانع پیش روی عملکرد موثر هیات مقررات‌زدایی بود، اما در عمل و بنا بر اظهارات مقامات مسوول در وزارت اقتصادی و دارایی، همچنان بسیاری از مصوبات هیات مقررات‌زدایی توسط دستگاه‌ها اجرا نمی‌شود.
عدم هماهنگی و انسجام دستگاه‌ها
جنس مصوبات هیات مقررات‌زدایی به کیفیتی است که اجرای آنها، نیازمند وجود هماهنگی بین دستگاه‌ها و نهادهایی از قوای مختلف حکومتی است و هماهنگی در موضوع مورد بحث، ناظر به پیش‌بینی ساز‌و‌کارهایی برای ایجاد انگیزه در دستگاه‌های مختلف در جهت دست برداشتن از صلاحیت صدور مجوزهای حتی درآمدزا به نفع نظام مجوزدهی آسان و کم‌هزینه است.
با توجه به بررسی‌های صورت گرفته از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، می‌توان مدعی شد که ترکیب فعلی هیات مقررات‌زدایی، متناظر و متناسب با وظایف هیات مذکور نیست و به ویژه فاقد قابلیت هماهنگ‌سازی دستگاه‌ها در جهت انجام فرآیند مجوززدایی است.
اولین ویژگی بوروکراسی برای اجرای قانون، یکپارچگی (انسجام) است. کارآمدی دولت، در ایفای شایسته وظایف و اعمال اختیارات، محصول یکپارچگی و انسجام درونی میان نهادهای بوروکراتیک است. در واقع، چنان‌که انسجام کافی بین نهادهای دولتی و در سطحی بالاتر، بین قوای حکومتی در راستای تفکیک وظایف و اختیارات و حدود صلاحیتی وجود نداشته باشد، اجرای هر مصوبه و مقرره و به طور کلی، اداره امور عمومی، با معضلات و موانع جدی مواجه خواهد شد.
سه گام برای بهبود موانع کسب‌و‌کار
با توجه به بررسی‌ها و مطالعات صورت گرفته این نتیجه حاصل می‌شود که مشکلات برآمده از بوروکراسی ناکارآمد، مساله پیچیدگی، زمان‌بر بودن و هزینه‌بر بودن صدور مجوزها به عنوان یکی از موانع اصلی کسب‌و‌کارها مطرح شده و مورد توجه قانونگذار قرار گرفته است. آنچه امروزه با عنوان مقررات‌زدایی در ایران از آن یاد می‌شود و هیاتی نیز با همین عنوان تشکیل شده، در واقع مجوززدایی است.
هدف اصلی از مقررات‌زدایی در مفهوم گفته شده، لغو مجوزهای غیرضروری برای شروع کسب‌و‌کار و همچنین شفافیت و سهولت شرایط دریافت مجوزهای ضروری (از لحاظ مراحل، هزینه‌ها و زمان) است.
نکته دوم این است که سیاست‌ها و قوانین ناظر به اصلاح فرآیند مجوزدهی، نیازمند نهادها و ترتیبات نهادی است. شکل تکامل یافته این نهاد، هم‌اکنون با عنوان «هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌و‌کار»، به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی در حال فعالیت است و دبیرخانه آن، در معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار دارد. بدین ترتیب، نهادی با عضویت یک وزیر و اعضایی متشکل از نمایندگان دادستان کل کشور، رییس دیوان محاسبات کل کشور، سازمان بازرسی کل کشور، دو نماینده مجلس شورای اسلامی و نمایندگانی از اتاق‌های سه‌گانه بخش خصوصی و تعاونی کار ویژه‌ای ستادی را بر عهده گرفته‌اند. این کارویژه عبارت است از ساماندهی نظام مجوزها و کلیه خدمات و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی و حذف مجوزهای غیرضروری و تسهیل و تسریع صدور آنها.
سومین نکته ساماندهی مجوزها و خدمات دستگاه‌های اجرایی موضوعی است که سال‌هاست مورد توجه سیاستگذاران و قانونگذاران بوده و مصوبات متعددی در سطوح مختلف و توسط دستگاه‌های متعدد در خصوص آن به تصویب رسیده است. به نظر می‌رسد این تعدد و تکثر نهادی، منجر به موازی‌کاری و همپوشانی‌هایی شده که کار ویژه اصلی را تحت تاثیر قرار داده است.
در واقع می‌توان گفت تعدد و تکثر نهادهایی که طبق قوانین و مقررات، ماموریت‌هایی یکسان و مشابه را بر عهده دارند، به جای همکاری و هم‌افزایی، منجر به ایجاد تعارض‌ها و اختلاف صلاحیت‌هایی شده است که در مجموع، نتیجه مورد نظر سیاستگذار و قانونگذار را تامین نکرده است‌ به ویژه در مواردی همچون ایجاد سامانه‌های اطلاعاتی که نهادهای متعددی دخیل بوده و منافع بعضا متعارض دارند.
آنطور که مرکز پژوش‌های مجلس شورای اسلامی با توجه به ذکر موارد و بررسی‌های لازم‌ پیشنهادی می‌دهد‌ که می‌تواند به حل معضل نبود نهادی با ویژگی‌های ستادی و هماهنگ‌کننده در مجوززدایی بینجامد، استفاده از ظرفیت اصل یکصد‌وبیست‌و‌هفتم قانون اساسی در این خصوص است. با توجه به این واقعیت که بر حسب تجربیات مکرر، نهادهای ستادی دولت (برای مثال، سازمان امور اداری و استخدامی)، از قابلیت ایفای تکالیفی همچون مجوززدایی برخوردار نیستند، پیشنهاد می‌شود این کارویژه بر عهده نماینده ویژه رییس‌جمهور قرار گیرد.
به طور دقیق‌تر، پیشنهاد می‌شود در این مسیر، از یکی از مهم‌ترین نهادهای موجود در رابطه با موضوع مورد بحث، یعنی مرکز ملی مطالعات پایش و بهبود محیط کسب وکار استفاده شود. این مرکز پس از تاسیس، اقدامات قابل تقدیری در خصوص الکترونیکی کردن فرآیندهای صدور مجوزها و استعلامات صورت داده است، اما به دلیل جایگاه سازمانیِ بخشی، یعنی وابستگی به معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی، قادر به ایفای نقش موثری به عنوان نهاد متولی ساماندهی و تسهیل صدور مجوزها نبوده است.
مرکز ملی مطالعات و پایش و بهبود محیط کسب‌و‌کار می‌تواند به نهادی ستادی و زیر نظر رییس‌جمهور یا نماینده ویژه رییس‌جمهور تبدیل شود. ضرورت ساماندهی، شفافیت و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار برای رونق تولید و رشد اقتصادی، دارای آنچنان اهمیتی است که باید تدبیری فوری و اثربخش برای انجام آن اندیشیده و اجرا شود.