15 - 05 - 2024
مولدسازی در گرداب قوانین
الهه بیگی*- قوانین و مقررات در هر حوزهای بعضا با تناقضات و تعارضات همراه است که قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نمونه بارزی از ازدحام و تزاحم قانونی است چراکه هدف اولیه از تدوین این قانون، آن بود که به دلیل بهروز نبودن، شفاف نبودن، جامع نبودن و مشکلات عدیده مقررات مالی موجود دولت، بخشی از این مقررات اصلاح، بهروز، شفاف و جامع شود و برای همین امر، این قانون با ۱۱۴ ماده قانونی، از ابتدای سال ۱۳۸۱ لازمالاجرا شد.
در سال ۱۳۸۴ الحاقیه اول این قانون مشتمل بر ۶۹ ماده با عنوان قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. همچنین الحاقیه دیگری با عنوان قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(۲) مشتمل بر ۸۶ ماده در سال ۱۳۹۳ به تصویب رسیده است و لایحه سوم الحاق به قانون تنظیم نیز مشتمل بر ۷۱ ماده در اواخر سال ۱۴۰۱ تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. بدیهی است که هر یک از قوانین فوق حاوی آییننامهها، دستورالعملها و شیوهنامههای متعدد است که موضوع را پیچیدهتر میکند. نمونه دیگر، قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب ۱۳۸۷) است که خود دارای ۲۴ ماده مفصل و دارای آییننامهای مشتمل بر ۴۹ ماده بوده است. این قانون نیز مانند قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، دارای الحاقیهای با عنوان قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن شامل ۴ ماده است که خود نیز دارای آییننامهای با ۲۱ ماده میباشد. همچنین قانون جدید جهش تولید مسکن (مصوب ۱۴۰۰) نیز با ۲۴ ماده به تصویب رسیده و این قانون نیز خود با مقرراتی مانند آییننامه اجرایی ماده ۵ قانون و اصلاحیه این آییننامه همراه بوده است. در این راه با توجه به اینکه مواد ناظر بر ناسخ و منسوخ بودن قوانین جدید در آنها درج نشده است، تعیین تکلیف مواد مختلف قوانین و آییننامههای پیشین، موکول به تنقیح قوانین خواهد شد که این امر، موضوع اجرایی کردن قوانین و مقررات پیشین و فعلی را بسیار غامض میکند.
مولدسازی داراییهای دولت نیز از این قاعده مستثنا نیست و به نظر میرسد دولت و مقامات تصمیمگیری و اجرایی، دچار دور باطل مصوبهسازی به جای مولدسازی شده‌اند. موضوع مدیریت یا مولدسازی داراییهای دولت سابقهای طولانی در کشور دارد. با توجه به اینکه داراییهای دولت شامل اموال غیرمنقول و پروژههای زیرساختی میشود، قوانین متعددی برای هر دو حوزه وجود دارد. برای بخش اموال غیرمنقول از گذشته تاکنون قوانین و مقررات مختلفی مانند تکالیف مقرر در بند «۴» ماده «۷۹»، ماده «۱۱۳» و مواد «۱۱۴» تا «۱۲۲» قانون محاسبات عمومی، قانون جهش تولید مسکن، قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، مواد «۶۹»، «۸۹» و «۱۰۰» قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکتهای تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی، قانون اجازه واگذاری و فروش اراضی و ساختمانهای دولتی (که قدمتی بیش از ۵۰سال دارد)، آییننامه مستندسازی و تعیین بهرهبردار اموال غیرمنقول دستگاههای اجرایی و آییننامه اموال دولتی وضع شده است که مصوبه سالهای اخیر شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا متضمن تشکیل هیات عالی مولدسازی داراییهای دولت و آییننامه اجرایی مربوطه نیز به این مجموعه قوانین و مقررات افزوده شده است.
برای بخش پروژههای عمرانی نیز علاوه بر قانون برنامه و بودجه، قوانین و مقررات مختلفی مانند آییننامه استانداردهای اجرایی طرحهای عمرانی (مصوب ۱۳۵۲)، آییننامه ساماندهی و واگذاری طرحهای تملک داراییهای سرمایهای (مصوب ۱۳۹۴)، ماده «۲۷» قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، دستورالعمل شرایط واگذاری طرحهای تملک داراییهای سرمایهای جدید، نیمهتمام، تکمیلشده و آماده بهرهبرداری، راهنمای ۳ جلدی تهیه گزارش توجیه طرح، فهرست وارسی گزارش توجیه طرحهای عمرانی و البته باز هم مصوبه اخیر شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا متضمن تشکیل هیات عالی مولدسازی داراییهای دولت و آییننامه اجرایی مربوطه در بخش طرحها و پروژههای تملک داراییهای سرمایهای تدوین شده است. در کنار این قوانین و مقررات، قانون برنامه هفتم توسعه نیز احکام مشخص و مبسوطی در این زمینه را شامل میشود که از آن جمله میتوان به ساماندهی اموال غیرمنقول مازاد بانکها (ماده ۸)، مولدسازی اموال غیرمنقول دستگاههای اجرایی (ماده ۱۶) و مقررات مربوط به طرحهای مشارکت عمومی- خصوصی (PPP) در ماده «۲۰» اشاره کرد که برای هر یک مقرر شده است آییننامهها و دستورالعملهای مربوطه تدوین شود. این انبوه قوانین و مقررات در کنار قوانین بودجه سنواتی و همچنین برخی دیگر از قوانین و مقررات مانند قانون احکام دائمی برنامههای توسعه، ابلاغیه نظام فنی- اجرایی کشور، دستورالعملهای تشکیل نهادهای مالی (از جمله اساسنامه و امیدنامه صندوق پروژه، صندوق زمین و ساختمان و صندوقهای سرمایهگذاری املاک و مستغلات) و دستورالعملها و رویههای اجرایی انتشار اوراق مالی (از جمله اوراق مشارکت، اوراق سفارش ساخت، اوراق منفعت، اوراق صکوک اجاره و…)، گستره وسیعی از احکامی را شامل میشود که بعضا بیش از آنکه منافعی برای موضوع مدیریت اموال غیرمنقول و پروژههای عمرانی و زیرساختی را داشته باشد، دارای احکام ناسخ و منسوخ بوده و نیازمند تنقیح جدی قوانین با صرف وقت، حوصله و دقت فراوان است. به طور مثال، مصوبه اخیر شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا، خود به نَسخ قوانین اشاره کرده و در بند «۶» این مصوبه آمده است که قوانین و مقررات مغایر با این مصوبه، به مدت دو سال موقوفالاجرا خواهد بود که به نظر میرسد آسیب این توقف اجرا بیش از منافع آن خواهد بود چراکه با این بیان، اصل وحدت رویه برای تصمیمگیری و اجرایی کردن موضوع در طول زمان از بین خواهد رفت. اکنون که موضوع مولدسازی در چنبره ۳ قانون مورد عمل کشور شامل مصوبه شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا در زمینه مولدسازی (و آییننامه اجرایی مربوطه)، متن بند «خ» تبصره «۱» قانون بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور و مفاد مربوط به مواد «۸»، «۱۶» و «۲۰» لایحه برنامه ۵ساله هفتم توسعه باعث سردرگمی هرچه بیشتر شده است، قانون جدیدی با عنوان قانون تامین مالی تولید و زیرساختها در ابتدای سال‌جاری به تصویب رسیده و توسط رییس‌جمهور محترم در اردیبهشت‌ماه جاری ابلاغ شده که بر پیچیدگی قانونی در این زمینه افزوده است. این قانون مشتمل بر ۴۶ ماده است که حداقل ۱۵ ماده آن به صورت مستقیم با موضوع مولدسازی داراییهای دولت در ارتباط است و با توجه به اینکه بر اساس ماده «۴۶» این قانون مقرر است دستورالعملهای آن به تصویب شورای ملی تامین مالی (موضوع بند الف ماده «۲» این قانون) رسیده و توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی ابلاغ شود و همچنین آییننامههای اجرایی قانون نیز با پیشنهاد شورای مذکور و تصویب هیات وزیران عملیاتی شود، باز هم شاهد پیچیدگی هرچه بیشتر مصوبات قانونی و دستورالعملها و آییننامهها در زمینه مولدسازی داراییهای دولت خواهیم بود. عمدهترین احکام قانونی در قانون تامین مالی تولید و زیرساختها که عمدتا در تقابل با ۳مصوبه و قانون قبلی حالت ناسخ و منسوخ پیدا میکند عبارتند از:
۱- تشکیل شورای ملی تامین مالی (ماده ۲)
۲- ضامن اموال غیرمنقول (ماده ۷)
۳- مشارکت در پروژهها از طریق داراییهای مازاد (ماده ۱۲)
۴- اوراق گواهی جبران صرفهجویی از طریق داراییها (ماده ۲۴)
۵- کارگزاری سرمایهگذاری خارجی در پروژههای عمرانی (ماده ۳۰)
۶- مولدسازی داراییها برای ارتقای بهرهوری (ماده ۳۱)
۷- فروش سهام برای پروژههای عمرانی (ماده ۳۵)
۸- شیوههای مولدسازی (تهاتر، معاوضه، مشارکت و…) (ماده ۳۶)
۹- استحصال اراضی و اموال غیرمنقول برای بستههای سرمایهگذاری پروژهها (ماده ۳۷)
۱۰- توقف پروژهها (ماده ۳۸)
۱۱- اوراق بهادارسازی داراییها برای تامین مالی پروژهها (ماده ۳۹)
۱۲- تعیین آورده غیرنقدی برای پروژههای موضوع مشارکت عمومی – خصوصی (ماده ۴۰)
۱۳- تصویب دستورالعملهای قانون با پیشنهاد شورا و ابلاغ وزیر امور اقتصادی و دارایی (ماده ۴۶ – بند الف)
۱۴- تصویب آییننامههای اجرایی قانون به پیشنهاد شورا و تصویب هیات وزیران (ماده ۴۶ – بند ب)
سوال اصلی این است که مگر مدیریت داراییها در یک کشور نیاز به چند قانون و دستورالعمل آن هم به صورت ناسخ و منسوخ، متناقض و معارض دارد که هر از گاهی به صورت مصوبه یا قانون یا دستورالعمل یا آییننامه به تصویب رسیده و ملاک عمل قرار میگیرد؟ در این میان موضوع مولدسازی داراییها اسیر قوانین و مقررات متعدد شده که از قضا، بسیاری از آنها قرار است به صورت «متناقض و همزمان» اجرا شوند. یک جا هیات عالی مولدسازی تصمیم میگیرد (بر اساس لایحه برنامه هفتم) و جای دیگر شورای ملی تامین مالی (بر اساس قانون تامین مالی تولید و زیرساختها) و در این میان قوانین دائمی نیز هر یک برای خود حکم و فرآیند مجزایی دارند (مانند قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و…) که پیچیدگی و غامض بودن آنها با آییننامهها و دستورالعملهای مربوطه بیشتر و بیشتر هم میشود. سوال دوم این است که چه کمبود و نارسایی در قوانین موجود وجود دارد که دائما قوانین و دستورالعملهای مختلف در زمینه مولدسازی داراییها تدوین و ابلاغ میشود؟ اگر فرض را بر این بگذاریم که قوانینی مانند قانون اخیر تامین مالی تولید و زیرساخت در زمینه وثائق، تضامین، کارگزاریها، سهام، اوراق مالی و مانند اینها قانونی ضروری و لازم باشد، به نظر میرسد برای مدیریت و مولدسازی داراییها اعم از اموال غیرمنقول و طرحهای تملک دارایی سرمایهای که دارای پشتوانه متعدد و گسترده قوانین و مقررات هستند، چنین ضرورتی وجود نداشته و قانونگذار میتوانست در قانون تامین مالی تولید و زیرساختها، موضوعات مربوط به مولدسازی داراییها (مانند بندهای مذکور فوق) را به قوانین موجود ارجاع دهد تا دوگانگی و حتی چندگانگی موجود بیش از این گسترده نشود. به عبارت دیگر قانونگذار میتوانست با پالایش موضوعات در این قانون، موضوعات مربوط به مولدسازی داراییهای دولت را به سازوکارهای متعدد و بیشمار موجود واگذار کند. در این زمینه حتی اگر فرض بر ضرورت اختصاص موادی از قانون به مولدسازی داراییها بود، باید از نظر حقوقی وضعیت ناسخ و منسوخ حل میشد و در قانون بیان میشد که چه موادی از کدامیک از قوانین، با تصویب این قانون کان لم یکن تلقی میشوند تا شاهد این نباشیم که این قانون به جای حل مشکلات موجود، باری بر بارهای قبلی تلقی شود چراکه مولدسازی داراییهای دولت قبل از قانون تامین مالی تولید و زیرساختها نیز به اندازه کافی با تعدد و تکثر قوانین و مقررات مختلف و متناقض مواجه بود و تصویب و ابلاغ این قانون باعث شده است که ابهامات و تضادهای موجود به صورت بیش از پیش نمایان شود. سوال سوم این است که مگر مرجع تدوین و تصویب کلیه قوانین و مقررات پیشین، دولت و مجلس شورای اسلامی نبودند و مراجع قانونی دیگری این قوانین و مقررات را تدوین، تصویب و ابلاغ کردهاند که از مفاد قوانین پیشین خبر نداشته باشند و مولدسازی را دچار چنین سردرگمی قانونی کنند؟ طبعا مرجع تدوین لایحه برنامه هفتم، قانون بودجه سال ۱۴۰۳ و قانون تامین مالی تولید و زیرساختها، دولت است و مرجع تصویب هر ۳ نیز مجلس شورای اسلامی و مشخص نیست این تعارضات بین قوانین چرا در نظر گرفته نشده است. نقش مدیریت تطبیق قوانین در مجلس شورای اسلامی و دولت چیست که هر از گاهی چنین قوانین متناقضی تدوین و تصویب میشود؟ جایگاه مرکز پژوهشهای مجلس نیز در این میان مهم است و قطعا چنین نهاد مهمی باید در زمینه لوایح پیشنهادی ورود جدی داشته باشد.
سخن آخر اینکه باید مجموعه قوانین و مقررات در زمینه مولدسازی داراییهای دولت در وضعیت کنونی یکدستسازی شوند تا چنین تعارضات و تناقضات آشکاری در آنها وجود نداشته باشد. در این زمینه به نظر میرسد موضوع یکپارچهسازی و هماهنگی قوانین و مقررات موجود بیش از تدوین قوانین جدید اهمیت دارد. ظرفیت قوانین موجود آنقدر بالاست که نیاز چندانی به تدوین قوانین جدید احساس نمیشود چه رسد به اینکه قوانین جدید، گره جدید بر گرههای قبلی گذاشته و فضای فکری و اجرایی مولدسازی داراییهای دولت را بیش از پیش آشفته کند. بهتر است که تلاش شود به جای تدوین قوانین جدید، ساماندهی قوانین و مقررات موجود (که بعضا متعارض، متناقض و سردرگم نیز هستند) در دستور کار مجلس شورای اسلامی و دولت قرار گیرد تا بتوان به راهبرد مناسبی برای برونرفت از گرداب قوانین موجود و رسیدن به ساحل آرامش در زمینه مولدسازی داراییهای دولت دست یافت.
*سردبیر
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد