نقدی بر طرح جدید بانکداری

محمد آریا- قانون بانکداری بدون ربا همان‌گونه که از نامش پیداست، مدعی بانکداری اسلامی نبوده و صرف حذف ربا، قدم اول در راه بانکداری اسلامی محسوب شده است؛ اینک طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران با ۴۰ سال تاخیر گام دوم دستیابی به بانکداری اسلامی و اقدامی در تکمیل قانون بانکداری بدون ربا تلقی می‌شود. این طرح دارای نکات مثبت و منفی فراوانی است که متاسفانه جنبه منفی آن غالب بوده و خطاهای مکرر یا بی‌توجهی به شرایط و امکانات کشور مجموعه طرح فوق را غیرقابل اجرا و از پیش محکوم به شکست کرده است؛ به تبعیت از حکم خواجه حافظ که می‌فرماید:
عیب می‌ جمله بگفتی هنرش نیز بگو
نفی حکمت مکن از بهر دل عامی چند
ابتدا به محاسن طرح و زحمات طراحان اشاره می‌کنم با قبول اینکه بخشی از عیوب نتیجه دخل و تصرفات اشخاص در مراحل بعدی بررسی بوده که طرح اولیه را ناقص و معیوب کرده است، هر چند طرح اولیه نیز از حیث قابلیت اجرا عملی نبوده و به صورت تئوری‌محض تهیه شده بود. در طرح حاضر سعی شده است مهم‌ترین اعتراض و ایراد مطروحه به شبکه بانکی یعنی شبهه ربا به‌طور کامل برطرف شود. بدین‌‌منظور خسارت تاخیر تادیه و معجون عجیبی که به عنوان وجه التزام جاری است، کاملا حذف شده و بهانه بانک‌ها در کاهش ارزش پول نیز همچون سایر اشخاص از طریق ماده ۵۲۲ قانون آیین دادرسی مدنی سلب و جبران شده است. طرح به دومین ایراد مهم یعنی عدم مشارکت در سود و زیان سرمایه‌گذاری نیز توجه کرده است و با محدود کردن بخش تجاری و تسهیلات خرد به عقود مبادله‌ای و قرض‌الحسنه صورت‌مساله را پاک کرده و رفع شبهه کرده است. درخصوص طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری مشارکت در سود و زبان تنها قالب ممکن، مشارکت حقوقی با عنوان مشارکت پروژه تکلیف شده است. اگر طرحی بتواند به صورت واقعی و عملی این دو مشکل شبکه بانکی را بر طرف کند، صد البته قابل تشویق و تقدیر است، اما…
اما ایرادات طرح به حدی زیاد است که هیچ‌یک از اهداف و احکام موجه قانون تحقق نخواهند یافت و به دلایل زیر طرح حاضر نباید به تصویب برسد:
۱- از دهه ۵۰ که عقاید تند چپ‌گرایانه بر قوانین اقتصادی ایران حاکم شده بود، چنین قانون تندی علیه بخش خصوصی و حتی بخش دولتی غیرمتمرکز تصویب یا حتی مطرح نشده است. در این پیش‌نویس بانکداری خصوصی ملغا و تعدد بانکداری دولتی که بتواند منجر به هر نوع خلاقیت رقابت ابتکار با نوآوری شود ممنوع شده است. با شدیدترین سانترالیسم که بعید می‌دانم حتی در حکومت‌های کمونیستی نیز اعمال شده باشد، بانک مرکزی تبدیل به یک اداره دولتی و کل بانک‌ها به دو شعبه تجاری و توسعه‌ای بانک مرکزی تبدیل شده‌اند که هیچ استقلال یا اختیاری حتی در جزئی‌ترین امور نظیر عزل و نصب کارکنان ندارند‌! ایجاد بانکداری متمرکز دولتی خلاف بدیهی‌ترین اصول شرعی قانونی و منطقی بوده و به دلیل تعارض با اصول ۴۶ مالکیت افراد نسبت به حاصل کسب‌وکار خویش و ۴۷ قانون اساسی محترم بودن مالکیت خصوصی محکوم به رد در شورای نگهبان قانون اساسی است.
هگل می‌گوید: تمام وقایع بزرگ و شخصیت‌های تاریخی جهان دوبار ظاهر می‌شوند؛ بار اول به صورت تراژدی و بار دوم به صورت کمدی !
تلاش برای احیای قانون ملی شدن بانک‌ها و حذف بانک‌های خصوصی که ایده اصلی این قانون بوده و تکرار تراژدی حذف بانکداری رقابتی و نابودی اقتصاد آزاد در قالب کمدی است.
۲- مواد زیادی از قانون به موضوعاتی اختصاص یافته است که چندان ضروری نیستند؛ نظیر ماده ۱۹ که نحوه نگهداری حساب‌های بانکی را تشریح کرده است، آن هم با احکامی غیرقابل اجرا در انواع ذخیره‌های قانونی نظیر ذخیره‌گیری اختصاصی و نوعی برای تسهیلات کلان و پرخطر ظرف ۳ سال که در عمل ظرف ۱۰ سال هم تحقق آن محال است. ماده (۲۰) وارد شدن تا این حد به جزئیات دون ‌شأن قانونگذار است. مضافا آنکه اصلاحات لازم را دشوار می‌کند. «حسابداری» زبان مشترک سازمان‌های مالی است و استانداردهای آن توسط ارگان‌های مختلفی نظیر کمیته بازل تعیین می‌شود. اگر شبکه بانکی ایران به این زبان سخن نگوید حتی به فرض رفع تحریم‌ها جایی در جامعه جهانی و مبادلات بانکی نخواهد داشت. قانونگذار می‌توانست بانک مرکزی را مکلف کند تا روش‌های مالی شبکه بانکی را با استانداردهای روز جهانی منطبق نماید.
از آن سو، مهم‌ترین موضوع مطروحه مشارکت حقوقی در سود و زبان مورد بی‌توجهی قرار گرفته و بسیار مختصر و در چند ماده ۱۳ و ۱۴ مطرح و بررسی شده است. سپرده‌های خاص و عام سرمایه‌گذاری نیز با کمترین توضیح مطرح شده و نحوه محاسبه یا کف و سقف سود مربوطه حوزه مجاز و‌…مبهم باقی مانده است.
۳- در طرح جدید خلاف سیاست جرم‌زدانی، جرم‌انگاری‌های مکرر اتفاق افتاده است و شاهکار آن بند «ج» ماده است که از یک سو عدم اعلام افزایش میزان سهام مستقیم یا غیر‌مستقیم هر شخص به بیش از ۱۰ از سهام بانک را جرم و مشمول مجازات درجه ۶ حداکثر ۲ سال حبس دانسته است، اما در همان بند «کتمان افزایش به بیش از ۱۰» را اخلال در نظام اقتصادی و مشمول مجازات حداکثری اعدام اخلالگران در نظام اقتصادی دانسته است .
«عدم اعلام» همان «کتمان» است. چرا باید دو مجازات مختلف داشته باشد و حتی با فرض اینکه عدم اعلام ترک‌فعل و کتمان‌فعل مثبت محسوب شود (صرف‌نظر از اینکه مصداقی برای کتمان ذکر نشده و چنین مجازات سنگینی مشمول قاعده قبح عقاب بلا بیان است) نتیجه هر دو مورد یکسان است و نباید فعل مثبت یا منفی آن چنین اختلاف مجازاتی داشته باشد. تشخیص سهامداری غیرمستقیم نیز فاقد خط‌کش و معیار کمی بوده و استفاده از لغاتی چون نمایندگی و نیابت تشخیص بانک مرکزی را حجت می‌کند.
۴- مجازات ، تنبیه با سلب حقوق و دارایی مشروع اشخاص باید پیرو اعلام قبلی تخلف و اطلاع عموم از ممنوعیت و مجازات در انتظار خاطی است. اصل قانونی بودن جرم و مجازات در این قانون بارها تشخیص مدیران و واحدهای بانک مرکزی دلیل توجه اتهام محسوب شده و هیچ معیار کمی برای انتساب اتهام مشخص نشده است. نظیر بند «خ» یا «» ماده یک ۵ در مواد ۱ بند ش ) و ماده ۳ به فراگیری مالی، عدالت در توزیع و ماموریت شبکه بانکی اشاره شده است. چگونه مجلس خود را مجاز می‌داند که برای بخش خصوصی دقیقا مشابه بخش دولتی، ماموریت تعریف کند؟
حتی یک ماده با یک حکم وجود ندارد که محض خالی نبودن عریضه تکلیفی فقط برای بانک‌های دولتی تعریف شده و بانک‌های خصوصی معاف شده باشند. سرمایه و سپرده بانک خصوصی متعلق به مردم است. چرا مجلس باید برای هزینه کردن آن ماموریت تعیین کند‌؟
فراگیری مالی و تساوی متقاضیان مربوط به سازمان‌های دولتی آن هم از نوع حاکمیتی است. در بخش خصوصی در تمام دنیا و بر مبنای رقابت برای جذب مشتری و سودآوری مشروع تعریف مشتری VIP امری رایج و متعارف است. مگر بانک‌ها نانوایی هستند که به لزوم رعایت نوبت در قانون تصریح شده است؟! (ماده ۱۸ بند ت)
۶- با گذشت چند سال اولیه انقلاب اسلامی و کاهش هیجانات انقلابی واژه «مصادره» از فرهنگ قضایی حذف و منحصر به دارایی‌های نامشروع شد. در این قانون مجددا مصادره اموال مشروع سهامداران با این ادعا که میزان سهام آنان بیش از حد مجاز بوده، احیاء شده که بدعتی ناصواب و نامشروع است. اگر مجاز به خرید سهامی نیستند باید معامله ابطال یا سهام فروخته شود، اما حاصل فروش سهامی که با ثروت مشروع خریداری شده است، قابل مصادره نیست. (ماده ۴ – بند ج ماده ۹)
بندهای «ج» و «ذ» ماده ۴ از باب رعایت یا عدم رعایت مهلت یک‌ساله در فروش سهام مازاد و مصادره عواید این سهام دارای تعارض و ابهام است که نیاز به اصلاح دارد.
۷- در ماده ۷ بند «ب» اعضای هیات‌مدیره و هیات عامل نمی‌توانند از سهامداران وکالت قبول نمایند. در
ماده ۸ بند «ج» نیز سهامداران دارای بیش از ۲/۵ درصد سهام (اعم از مستقیم یا غیر‌مستقیم) از عضویت در هیات‌مدیره منع شده‌اند. اعضای هیات عامل مدیران موسسه و مدیران ارشد به تشخیص بانک مرکزی نمی‌توانند به عضویت هیات‌مدیره انتخاب شوند!
هیچ توجیه منطقی یا شرعی برای این ممنوعیت‌ها وجود ندارد. در تمام دنیا سهامداران به نسبت سهام خود حق مالکیت و حاکمیت خود را اعمال می‌کنند و هر چه سهام شخص بیشتر باشد، شانس بیشتری برای عضویت در هیات‌مدیره دارد. (شخصی که نفع بیشتری دارد دلسوزتر برای شرکت فرض می‌شود) دارندگان سهام خرد نیز با ائتلاف و تشکیل بلوک شانس خود را افزایش می‌دهند، اما در این قانون ممکن است با تشخیص بانک مرکزی ائتلاف سهامداران تجاوز از میزان سهم مجاز از طریق نمایندگی و نیابتی تلقی شده و نه‌تنها ممنوع شود، بلکه جرم و مستوجب مجازات باشد .
ترفیع مدیران میانی شرکت و رسیدن آنها به پست‌های بالاتر نظیر مدیر ارشد هیات‌عامل و نهایتا هیات‌مدیره، امری عقلایی و شایسته‌سالاری است که اگر با رای مثبت سهامداران تحقق یابد، شایسته تشویق است نه ممنوعیت و مجازات!
برابر بند «ت» ماده ۸ اعضای هیات‌مدیره باید غیراجرایی باشند. عزل و نصب مدیر عامل و بسیاری مقامات نظیر روسای کمیته‌های حاکمیت شرکتی نیاز به تصویب بانک مرکزی دارند.
بند «ج» ماده ۹ و بند و ماده «۱۲» اگر انتصاب مقامات از باب کنترل صلاحیت توجیه داشته باشد، عدم امکان عزل توسط سهامداران و مالکان شرکت هیچ توجیهی ندارد. مگر می‌شود مالکان و مدیران یک شرکت خصوصی نتوانند پست یک کارمند را تغییر دهند؟! قانون کار ایران از بابت مسکوت گذاشتن حق اخراج کارگر توسط کارفرما مورد ایراد جدی است. در این قانون حتی حذف پست هم ممنوع شده است؟
برای یک شرکت خصوصی هم سازمان تعریف می‌کنند، هم شرایط احراز پست و هم تایید صلاحیت را خود به عهده می‌گیرند و هم میزان حقوق و مزایا را کنترل می‌کنند. نهایتا حق عزل و تغییر را از مالک سلب می‌کنند، لذا دیگر چه حق مالکانه‌ای باقی مانده است؟
۸- ماده ۱۳ بند«الف» صلاحیت شورای فقهی را گسترش داده و خلاف نظر مجمع تشخیص شورای مذکور را ناظر بر روابط بانک و مشتری کرده و حتی صلاحیت رسیدگی به اعتراض مشتریان در خروج بانک از نرخ‌های مجاز را برای آن تعریف کرده است. ماده ۱۷ تشخیص اینکه چه قراردادی صوری بوده و کدام هزینه در تعیین کارمزد غیرواقعی است. کدام امهال با هدف بهره مرکب بوده و این موارد دقیقا مصداقی است و باید شرایط هر پرونده بررسی شود. این امر می‌تواند منجر به تشکیل صدها پرونده شده و از توان شورای فقهی خارج است و ناگزیر باید داستان تشکیل نمایندگی و شعبه شبه‌قضایی شورای فقهی در هر بانک و هر استان تکرار شود‌؟
۹- برداشت با انتقال سپرده‌های عام و خاص قبل از انقضای مدت ممنوع شده است. ممنوعیت برداشت در سپرده خاص منطقی است، زیرا طرح هنوز به بهره‌برداری نرسیده است، اما در سپرده عام طرح مشخصی وجود ندارد. مضافا اینکه ممنوعیت انتقال سپرده هیچ توجیهی جز تحت فشار قرار دادن سپرده‌گذار مضطر ندارد. در فرض نیاز به پول سپرده‌گذار باید متوسل به شرخر شده و با اعطای وکالت و در قالب تنزیل به سپرده خود دسترسی پیدا کند که این امر مصداق «عرض خود می‌بری و زحمت ما می‌داری» است و فقط دور زدن قانون و دعاوی قضایی ناشی از آن را در کشور تشدید می‌کند.
۱۰- از دیگر شاهکارهای این قانون ماده ۱۶ است. در این ماده عدم استرداد تسهیلات بانکی مجاز و وابسته به میل مشتری اعلام و وجه التزام تاخیر در بازپرداخت تسهیلات حذف شده است! دریافت سود هم وابسته به میل مشتری است !
ستاد تسهیل تا ۳ سال می‌تواند امهال اعمال کند. این امهال بدون لحاظ سود است، زیرا تسهیلات از طریق عقود مبادله‌ای پرداخت می‌شوند و عقود مبادله‌ای دارای ثمن بوده و گذشت زمان ثمن را افزایش نمی‌دهد. بانک‌ها سود پس از سررسید را داخل در وجه التزام محاسبه و دریافت می‌کردند که با حذف وجه التزام در طی مدت تاخیر یا امهال هیچ مبلغی به بدهی مشتری اضافه نمی‌شود‌؟
بند «ج» ماده ۱۴ تامین مالی مشارکتی را فقط برای پروژه‌های مشخص از محل سپرده‌های خاص در قالب مشارکت حقوقی از طریق ایجاد شرکت پروژه – که اصلا تعریف نشده و حتی برای آن آیین‌نامه نیز پیش‌بینی نشده است‌- مجاز می‌داند. مراجعه استثنایی به عقود مبادله‌ای در صورتی مجاز است که مشارکت در سود یا زبان واقعی میسر باشد که در عمل میسر نیست. بنابراین در عقود مبادله‌ای که سود پس از سررسید وجود ندارد و در عقود مشارکتی نیز منوط به نظر مشتری و قبول سوددهی طرح شده است !
تاکید طرح کماکان بر اعتبارسنجی است و ظاهرا هیچ‌کس نبوده که به نمایندگان محترم عرض کند که صرف دارا بودن اعتبار به معنی تمایل و تصمیم به بازپرداخت مطالبات بانک نیست.
در نهایت برای جبران کاهش ارزش پول بانک‌ها در مدت تاخیر بانک‌ها به اعمال ماده ۵۲۲ قانون آیین دادرسی مدنی ارشاد شده‌اند و هیچ توجهی به این نکته نشده است که مابه‌التفاوت ناشی از ماده مذکور تحت شرایط متعددی نظیر تحقق از تاریخ دادخواست فقد عذر موجه اثبات تمکن و قابل مطالبه است و اصولا حجم چندین هزار پرونده مطالبات معوق بانک‌ها امکان طرح دعوی به شبکه بانکی و رسیدگی به مراجع قضایی را نمی‌دهد. این حجم از دعاوی نیاز به تشکیل حداقل دو دادگستری جدید دارد.
۱۱- بدحسابی صرفا باعث کاهش رتبه اعتباری مشتری و محرومیت‌های مندرج در قانون صدور چک است، اما با امهال توسط ستاد تسهیل یا طرح دادخواست اعسار توسط مشتری قبل از صدور حکم یا دستور موقت تمامی آن محدودیت‌های ناچیز نیز ملغا می‌شود.
نکته طنز آنکه مشتریان تاجر نیز می‌توانند دادخواست اعسار طرح کنند‌. (تا‌کنون برابر قانون ادعای آمار از تجار پذیرفته نمی‌شود و این ادعا باید در قالب ورشکستگی مطرح شود).
نکته جالب‌تر اینکه با قبول اعسار با ورشکستگی نیز محرومیت‌ها برقرار نمی‌شود و ورشکسته از حق رتبه‌بندی و دریافت مجدد تسهیلات تا زمان خروج از اعسار یا ورشکستگی برخوردار است. (پس از خروج اگر تسویه حساب نکرد، محدودیت‌ها قابل اعمال خواهند بود. بند ج ماده ۱۶)
۱۲- کانون بانک‌های خصوصی که یک تشکل صنفی قانونی بخش خصوصی است، منحل و کانون موسسات اعتباری جایگزین آن شده. در وظایف کانون اعلام موارد عملکرد غیرحرفه‌ای اعضا به بانک مرکزی پیش‌بینی شده است؛ یعنی کانون از تشکل صنفی مدافع اعضا به نماینده دست‌چندم نظارت بانک مرکزی تبدیل شده است.
در کانون هیات داوری پیش‌بینی شده است که مشتریان بانک‌ها اختیار دارند اختلاف خود با بانک را در هیات داوری کانون مطرح کنند، اما خلاف تمامی اصول و قوانین داوری رای داور هیچ ارزشی ندارد و هر یک از طرفین در صورت عدم پذیرش آن می‌توانند به دادگستری مراجعه کنند. مگر رای داوری شوخی است؟ مگر داوران بیکار هستند؟ موارد اعتراض به رای داوری در قانون پیش‌بینی شده است و ماهیت رای داور علی‌الاصول قابل اعتراض نیست.
۱۳- در مواد ۳۱ و ۳۳ به بحث گریز تعیین هیات سرپرستی و نقش صندوق ضمانت سپرده‌ها در اجرای برنامه‌گریز و اختیارات موسع بانک مرکزی در این خصوص پرداخته است.
این بخش از قانون با مقررات ورشکستگی در تعارض است و مشخص نیست هدف معاف کردن بانک‌ها از مقررات ورشکستگی و اجرای احکام این بخش از قانون به جای مقررات مذکور است یا آنکه این مقررات تا قبل از طرح دعوی ورشکستگی قابل اعمال بوده و مدعیان خصوصی یا دادسرا در فرض بروز شبهه تقصیر و تقلب می‌توانند کماکان دعوی ورشکستگی را در مراجع قضایی اقامه کنند؟
حسب قاعده‌الجمع مهما لمکن أولى من الطرح باید فرض شود که هر دو بخش به قوت خود باقی بوده و قابل جمع هستند، اما نکاتی در این قانون وجود دارد که صرفا در حالت ورشکستگی آن هم از نوع تقصیر و تقلب قابل طرح هستند. صرف‌نظر از به کار بردن لغت«غرما» در بند «ت» ماده ۳۶ که اصطلاح رایج در مبحث ورشکستگی است و اشاره به طلبکارانی دارد که باید بخشی از خسارت ناشی از ناتوانی ورشکسته در ادای دیون را بپذیرند، پیش‌بینی مسوولیت برای سهامدار مسیب و مدیر مقصر در جبران تعهدات و پرداخت بدهی بانک یا موسسه اعتباری فقط در حالت ورشکستگی قابل طرح است.
در شرکت‌های سهامی دیون شرکت فقط باید از محل دارایی شرکت پرداخت شود و در صورت عدم تکافو، سهامداران مسوولیتی ندارند.
مگر آن تعداد از سهامداران که مدیریت شرکت را پذیرفته و تقصیر یا تقلب آنان ثابت شده باشد.
در قوانین فعلی هیچ مسوولیتی برای سهامدار غیر‌مدیر وجود ندارد و صفت «مسیب» برای سهامداران و نحوه اثبات آن در دادگاه با هیچ‌یک از قواعد عقلی و شرعی اشتغال ذمه سازگاری ندارد.
۱۴- وقت کم و حجم زیاد مشکلات اجازه طرح تمامی مسائل را نمی‌دهد. به چند نکته کم‌اهمیت‌تر، تیتروار اشاره می‌شود. تامین سرمایه ثابت داخل در اهداف بانکداری تجاری دیده شده که صحیح نبوده و سرمایه ثابت مشمول بانکداری توسعه‌ای بازار سرمایه) است.
استفاده از وجوه اداره‌شده فقط در قالب قرض‌الحسنه دیده شده است. در حالی‌که در دستورالعمل فعلی برای سایر عقود قابل استفاده بوده و راه‌گشای بسیاری مشکلات مردم به دست نیکوکاران است.
اختصاص بخشی از سپرده‌های پس‌انداز جهت اعطای تسهیلات به سپرده‌گذاران مجاز، اما اعلام آن ممنوع شده است. وقتی برای این کار دستورالعمل پیش‌بینی شده و دستور‌العمل‌ها منتشر شده و به اطلاع عموم می‌رسند. دلیل این مخفی‌کاری چیست؟
معاون نظارت بانک مرکزی اگر مصوبه مجمع عمومی را حاوی نکته نامناسب تشخیص داد، می‌تواند مجمع را برای اصلاح دعوت کند. اگر مجمع نظر معاون را نپذیرد تکلیف چیست؟ اگر نظر معاون اولی است. دیگر دعوت مجمع برای چه بهتر است. جناب معاون شخصا مصوبه را ابطال یا اصلاح کنند.
بانک مرکزی باید ظرف ۳۰ روز نظر خود را در تایید یا رد صلاحیت مدیران پیشنهادی اعلام کند. در فرض امتناع بانک مرکزی از اظهارنظر به جای آنکه طبق روال معمول فرض بر تاکید گذاشته شود موسسه اعتباری به طرح اعتراض، ارشاد شده است؟ در کشوری که ریاست‌جمهوری حق ندارد با سکوت اجرای امور را معلق کنند بانک مرکزی فراتر از ایشان می‌تواند به سکوت خود و امتناع از اجرای تکلیف قانونی ادامه دهد !
اخذ کارمزد صرفا در حد پوشش هزینه‌های اعطای تسهیلات مجاز است. مشخص نیست ریسک اعتباری هزینه مطالبات سوخت‌شده در محاسبه قابل اعمال است یا خیر؟ استفاده شرکت‌های دولتی از منابع بانکی ممنوع شده است مگر از طریق واگذاری اوراق مالی اسلامی‌! این امر عملا تمام شرکت‌های دولتی را به توقف می‌رساند.