نقشه راه تجارت

پریسا یعقوبی*- توافقنامه تجارت ترجیحی بین ایران و ترکیه از تیرماه ۱۳۹۳ با ابلاغ مصوبه هیات وزیران به گمرک، به اجرا درآمد. با این حال، بهره‌برداری گسترده‌تر ترکیه از امتیازات اعطایی ایران (نمودار ۱، سمت چپ) موجب شد که به‌تدریج سطح تجارت ذیل اقلام مشمول توافقنامه طی سال‌های ۱۳۹۵ تا ۱۳۹۹ کاهش یابد. در نتیجه این توافقنامه به مرور زمان کارایی خود را از دست داده و از حالت فعال خارج شد. آذرماه 1403 در نشست مشترک وزیر صنعت، معدن و تجارت ایران با وزیر تجارت ترکیه، و هیات همراه، توافق شد که سازمان توسعه تجارت ایران نقشه راهی جدید را برای بازنگری در مفاد قرارداد، شامل متن و فهرست اقلام مشمول، تدوین کند. هدف این بازنگری، افزایش سطح تجارت ترجیحی میان دو کشور و ایجاد توازن در بهره‌مندی طرفین از امتیازات توافقنامه مذکور است.
1- ملاحظه ظرفیت‌های بالقوه و بالفعل تجاری و صنعتی کشور در تبادل امتیازات
بررسی‌ها نشان می‌دهد که در رابطه با امتیازات دریافتی ایران از ترکیه، از مجموع ۴۲۷ردیف تعرفه‌ای (کد هشت ‌رقمی)، طی 10 سال اخیر تنها در ۶۵‌ردیف (معادل ۱۵‌درصد کل فهرست امتیازات اعطایی) ترکیه هیچ‌گونه صادراتی به ایران نداشته است اما در مقابل، از ۳۷۴‌ردیف تعرفه‌ای مشمول امتیازات اعطایی ترکیه به ایران، در ۱۳۰ردیف (معادل ۳۵‌درصد کل فهرست امتیازات دریافتی) طی یک‌دهه گذشته هیچ صادراتی از ایران به ترکیه انجام نشده است. به عبارت بهتر، دو معیار اصلی تبادل امتیازات ۱- هماهنگی با ظرفیت‌های صادراتی در کوتاه‌مدت و ۲- هماهنگی با ظرفیت‌های صنعتی جدید در بلندمدت از جانب طرف ایرانی رعایت نشده است.
آنچه از جانب طرف ایران، بیش از همه مدنظر قرار گرفته نه ظرفیت‌های بالقوه و بالفعل، بلکه فهرست ردیف‌ها و نرخ‌های تعرفه استاندارد کتاب قانون مقررات صادرات و واردات صرف‌نظر عملیاتی و غیرعملیاتی بودن آنهاست. این ملاحظه از جانب طرف ترک به مراتب با دقت بیشتری لحاظ شده و باعث شده است که از همان سال‌های ابتدایی عقد موافقتنامه‌ها، عملکردی تا ۶ برابر عملکرد ایران پیدا کنند.
اقلام مشمول فهرست ترجیحات اعطایی ایران به ترکیه شامل ۱۲۵ردیف تعرفه در سطح کدهای 6‌رقمی سیستم هماهنگ (HS) است. این در حالی است که در فهرست ترجیحات دریافتی از ترکیه، امتیازات نه‌تنها در سطح کدهای 6‌رقمی، بلکه در سطوح دقیق‌تر، یعنی کدهای 8رقمی و 12‌رقمی نیز اعطا شده است. این رویکرد علاوه بر ارائه مشخصات جزئی‌تر و دقیق‌تر از محصولات، امکان مدیریت موثرتر در مذاکرات تجاری را برای کشور فراهم می‌کند. علاوه بر این، در فهرست ترجیحات اعطایی ترکیه به ایران، برای بیش از ۸۰‌درصد ردیف‌های تعرفه‌ای، محدودیت وزنی در نظر گرفته شده است؛ در حالی ‌که این ملاحظه در فهرست اعطایی ایران به ترکیه لحاظ نشده است. این تفاوت، زمینه بهره‌برداری گسترده‌تر ترکیه را از توافقنامه فراهم کرده و بر عدم توازن در بهره‌گیری از امتیازات تاثیرگذار بوده است.
2- چانه‌زنی بر سر حداکثر امتیاز دریافتی ممکن از ترکیه
«اصل کامل‌الوداد (MFN) » به معنای اعطای امتیازات برابر به یک کشور طرف قرارداد، مشابه با بهترین امتیازاتی است که به سایر کشورها داده شده است. این اصل در موافقتنامه‌های تجارت ترجیحی اعمال نمی‌شود، به این معنا که کشورهای عضو سازمان تجارت جهانی (WTO) موظفند پایین‌ترین تعرفه اعطایی به سایر کشورها را برای تمامی کشورهای ثالث نیز لحاظ کنند، مگر در مواردی که توافقنامه تجارت ترجیحی برقرار باشد.
با این حال، بررسی‌ها نشان می‌دهد که جایگاه ایران در نظام تجارت ترجیحی با ترکیه از ضعیف‌ترین موارد در میان توافقنامه‌های مشابه است. از منظر میانگین عمومی تعرفه‌ها و میانگین تعرفه‌های بخش صنعت، ایران کمترین میزان امتیاز را دریافت کرده است. در واقع، ترکیه در عمل به‌جای ورود به یک تجارت ترجیحی واقعی با ایران، اصل کامل‌الوداد را مشابه یک کشور عضو WTO در تعامل با ایران اجرا کرده است.
از سال ۲۰۲۲ ترکیه 8/‏18‌درصد از کل خطوط تعرفه‌ای خود را به صفر کاهش داده است. نمودار (۲) نشان می‌دهد که میزان امتیازات اعطایی ترکیه به ایران در چارچوب این موافقتنامه، برابر با امتیازاتی است که به تمامی کشورهای دیگر اعطا شده است، که در مقایسه با سایر توافقنامه‌های تجارت ترجیحی ترکیه (5/‏93‌درصد)، عددی بسیار پایین محسوب می‌شود. همچنین، در تمامی موافقتنامه‌های تجارت آزاد و ترجیحی ترکیه، امتیازات اعطایی به کشورهای طرف قرارداد در بخش کشاورزی، به‌ طور متوسط تنها یک‌پنجم امتیازات اعطایی در بخش صنعت بوده است. این رویکرد نشان‌دهنده اولویت‌دهی ترکیه به توسعه صنعتی در سیاست‌های تجاری ترجیحی خود و محدود کردن دسترسی سایر کشورها به بازار کشاورزی خود است.
3. ملاحظات زنجیره ارزش و نقدشوندگی امتیازات
با بررسی فهرست اقلام اعطایی ایران به ترکیه، مشاهده می‌شود که در مقابل، اقلام مصرفی در فهرست دریافتی ایران از ترکیه وزن بیشتری دارند. این اقلام برای ورود به بازار ترکیه باید با کالاهای مصرفی
صادر شده از سایر کشورها رقابت کنند؛ کشورهایی که از نظام ترجیحات برابر یا حتی بهتری نسبت به ایران برخوردارند. در نتیجه، این کالاها از قدرت نقدشوندگی پایین‌تری در بازار ترکیه برخوردارند‌. به بیان دیگر، میزان وابستگی تولید ترکیه به صادرات ایران بسیار پایین است، که نشان‌دهنده عدم تاثیرگذاری تجارت ترجیحی بر افزایش تعاملات صنعتی و اقتصادی بین دو کشور است. این امر موجب شده که ایران از منافع مورد انتظار یک توافقنامه تجارت ترجیحی به‌ طور کامل بهره‌مند نشود.
این در حالی است که در فهرست اعطایی ایران به ترکیه، بخش قابل‌توجهی از اقلام شامل کالاهای واسطه‌ای بوده است که این امر نشان‌دهنده وابستگی بالای تولید در ایران به واردات از ترکیه است. این اقلام، به دلیل نقش کلیدی در زنجیره تامین و تولید، از قابلیت نقدشوندگی بالایی در مبادلات مرزی برخوردارند. این رویکرد نشان می‌دهد که ترکیه توانسته است از طریق توافقنامه تجارت ترجیحی، جایگاهی تثبیت ‌شده در تامین مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای مورد نیاز ایران به دست آورد، در حالی ‌که ایران نتوانسته چنین وابستگی متقابلی در بازار ترکیه ایجاد کند.
نكات كليدي
مشخص نبودن ردپای اولویت‌های صنعتی و تجاری کشور در فهرست موافقتنامه ایران و ترکیه می‌تواند نشان‌دهنده ضعف در تدوین استراتژی تجاری یا اجرای موافقتنامه باشد. برای رفع این مشکل، لازم است فهرست کالاها به‌ طور منظم بازنگری شود، بخش‌خصوصی در فرآیند تصمیم‌گیری مشارکت کند و استراتژی تجاری کشور به‌ روز و شفاف باشد. این اقدامات می‌توانند به بهبود کارایی موافقتنامه و تحقق اهداف اقتصادی کشور کمک کنند.
در صورتی که فهرست کالاهای مشمول موافقتنامه با اولویت‌های صنعتی و تجاری کشور همخوانی نداشته باشد، صنایع داخلی ممکن است از مزایای توافقنامه بهره‌مند نشوند و در نتیجه، رقابت‌پذیری خود را در بازارهای داخلی و خارجی از دست بدهند. از سوی دیگر، در صورتی که اقلام مصرفی در فهرست موافقتنامه اولویت بیشتری داشته باشند، این امر می‌تواند وابستگی کشور به واردات را افزایش داده و تولید داخلی را تضعیف کند. همچنین، در صورتی که کالاهای صادراتی با پتانسیل بالا در فهرست گنجانده نشوند، فرصت‌های افزایش صادرات و توسعه بازارهای خارجی از دست خواهد رفت. در نهایت، اگر این موافقتنامه نتواند نقش موثری در رشد صنایع داخلی و گسترش تجارت ایفا کند، اهداف کلان اقتصادی کشور تحقق نخواهد یافت.
چانه‌زنی بیشتر در جهت دریافت امتیاز بیشتر از MFN: ترکیه امتیازاتی که در چارچوب تعرفه‌های ترجیحی به ایران اعطا کرده، در سطح همان امتیازات MFN (اصل کامل‌الوداد) قرار دارد. این بدان معناست که ایران، عملا از مزایای خاصی در تجارت ترجیحی با ترکیه برخوردار نشده و همان شرایطی را دریافت کرده است که ترکیه به سایر کشورهای عضو سازمان تجارت جهانی ارائه می‌دهد.
ترکیه در برخی موارد، محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای (NTBs) مانند استانداردهای سختگیرانه، الزامات بهداشتی (به‌ویژه در مورد محصولات کشاورزی) و فرآیندهای اداری پیچیده را برای کالاهای ایرانی اعمال کرده که عملا باعث کاهش دسترسی محصولات ایرانی به بازار این کشور شده است. از سوی دیگر، ایران چنین محدودیت‌هایی را در مقابل ترکیه اعمال نکرده است. در بازنگری این توافقنامه، لازم است شرایط عادلانه‌تری درخصوص استانداردها و مقررات غیرتعرفه‌ای تدوین شود.
بررسی و بازنگری فهرست کالاها امری ضروری بوده و فهرست کالاهای موافقتنامه باید به طور دوره‌ای بازنگری شود تا این اطمینان حاصل شود که اولویت‌های صنعتی و تجاری کشور در آن منعکس شده است. ظرفیت‌های تولیدی در تعیین فهرست کالاها باید مدنظر قرار گیرد؛‌ لذا صنایع داخلی و بخش‌خصوصی باید در فرآیند تدوین و بازنگری فهرست کالاها مشارکت فعال داشته باشند تا نیازها و اولویت‌های واقعی اقتصاد کشور در نظر گرفته شود. استراتژی تجاری مشخص در راستای مشارکت در زنجیره‌های ارزش جهانی باید تدوین شود و براساس آن اولویت‌های صنعتی و تجاری را مشخص شده و موافقتنامه‌های تجاری تنظیم شوند.
به منظور مدیریت بهتر در فهرست امتیازات در مذاکرات تجاری، مشروط کردن امتیازات اعطایی (با تدقیق کدها و ملاحظات غیرتعرفه‌ای) ضرورت دارد.
* استادیار موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی