وضعیت نامطلوب محیط کسب‌وکار ایران

نتایج رصد و پایش‌های محیط کسب‌وکار توسط نهادی مختلف، بهبودی در وضعیت کسب‌کارها و رونق تولید در ایران در سال‌های اخیر نشان نمی‌دهد، به دلایل متعدد که یکی از آنها ناکارایی قوانین است و وضعیت بنگاه‌های تولیدی بدتر شده است.
گزارش «ارزیابی کارایی قوانین حامی تولید و کسب‌وکار در نبود سند راهبرد توسعه صنعتی» منتشر شد. در بخشی از این گزارش آمده است: قانونگذار در طول سال‌های گذشته همواره تلاش کرده با ابزار قانون، از کسب‌وکارها حمایت کند و تولید را رونق دهد. مهم‌ترین قوانینی که طبق یک مطالعه، ۷۰ درصد احکام حمایتی و ناظر بر کسب‌وکار را در طول دوره‌های تقنینی هفتم تا پایان دهم به خود اختصاص داده‌اند عبارتند از: «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (۴۴) قانون اساسی» (مصوب ۸/۱۱/۱۳۸۶)، «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (مصوب ۱۶/۱۱/۱۳۹۰)، «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» (مصوب ۱/۲/۱۳۹۴)، «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» (مصوب ۱۰/۱۱/۱۳۹۵)، «قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (۱۴۰۰- ۱۳۹۶)» (مصوب ۱۴/۱۲/۱۳۹۵) و «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» (مصوب ۱۵/۲/۱۳۹۸) (مرکز مالمیری و احمدیان، ۱۴۰۱: ۱۲۱-۱۲۳). علاوه بر شش قانون مذکور با موضوع حمایت از کسب‌وکار، قوانین دیگری نیز با موضوع و محتوای مشابه به تصویب رسیده‌اند که دو مورد از مهم‌ترین آنها عبارتند از: «قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار» (مصوب ۲۴/۱۲/۱۴۰۰) و «قانون جهش تولید دانش‌بنیان» (مصوب ۱۱/۲/۱۴۰۱).
در مطالعه‌ای، احکام حمایتی در چهار دوره تقنینی احصاء شده و به ۳۷ عنوان دسته‌بندی شده‌اند. مهم‌ترین این احکام عبارتند از: تامین مالی، بهبود محیط کسب‌وکار، اولویت خرید محصولات داخلی، پرداخت مطالبات دولتی، تشویق صادرات، حمایت از حقوق مالکیت، حمایت از رقابت، حمایت بیمه‌ای، حمایت تعرفه‌ای، حمایت حقوقی- قضایی، و حمایت زیرساختی.
نتایج رصد و پایش‌های محیط کسب‌وکار توسط نهادهای وابسته به دولت و مجلس و همچنین نهادهای وابسته به بخش خصوصی، در مجموع بهبودی در وضعیت کسب‌کارها و رونق تولید در ایران در سال‌های اخیر نشان نمی‌دهد، بلکه حتی در مواردی، حاکی از بدتر شدن یا وخیم‌تر شدن وضعیت بنگاه‌های تولیدی است. سوال مهمی که باید به آن پاسخ داد این است که دلیل پدید آمدن این وضعیت مخاطره‌آمیز چیست و چرا به‌رغم تصویب احکام قانونی متعدد، در محیط کسب‌وکار بهبودی حاصل نشده است؟ در پژوهش پیش‌رو تلاش می‌شود دست‌کم به یکی از دلایل عمده این ناکارایی در قوانین پرداخته شود.
در واقع، در این نوشتار، صرفا به یکی از لوازم توسعه صنعتی پرداخته می‌شود و موضوعات بسیار مهمی، از جمله ضرورت اصلاحات بنیادین در ساخت اقتصاد سیاسی کشور برای دستیابی به توسعه پایدار، محل بحث نیست. در ادامه توضیح داده خواهد شد که چگونه نبود یک یا چند سند با محتوای آنچه در ادبیات اقتصادی «راهبرد توسعه صنعتی» خوانده می‌شود، یکی از اسباب عمده این ناکامی محسوب می‌شود.
در واقع مدعای اصلی این است که نبود این سند (یا اسناد) راهنما در کنار دیگر نواقص قانون و قانونگذاری، به تصویب قوانین بی‌کیفیت و ناکارایی انجامیده که قادر به بهبود و اثرگذاری مثبت بر محیط کسب‌وکار نبوده‌اند.
ناکارایی قوانین حامی تولید و کسب‌وکار در ایران
به جز قوانینی که اهدافـی تبلیغی یا سیاسی را دنبال می‌کنند، اکثـر قریب به اتفـاق قوانین با هدف اجرا به تصویب می‌رسند. یکی از صاحب‌نظران مطالعات قانونگذاری، هلـن زانتاکی، هدف نهایی قانونگذاری را «کارایی» می‌داند. وی کارایی را به معنای میزان دستیابی مقررات‌گذاران به اهداف خود در نظر می‌گیرد و همان اثربخشی را اعـم از کارایی می‌داند. زانتاکی که در اثـر خود، «اثربخشی» را «کارایی» خوانده، تصریح می‌کند که با توجه به نقش تهیه‌کننده پیش‌نویس قانون، کارایی «می‌تواند به عنوان ظرفیت یک قانون برای رسیدن به اهداف مورد نظـر باشد». در اینجا، ملاک کارایی یا ناکارایی یک حکم یا یک قانون، اجرای کامل آن و نائل شدن قانونگذار به هدف خود از تصویب آن است. سنجه ارزیابی ملاک پیش‌گفته، وضعیت محیط کسب‌وکار از طریق توجه به بهبود یا نزول شاخص‌های پایش و آمارهای اقتصادی است.
شواهد ناکارایی قوانین حامی کسب‌وکار
شواهد آماری متعـددی نشانگر وضعیت نامناسب رشد، تولید، سرمایه‌گذاری و دیگر شاخص‌های اقتصادی در کشور در طول دهه اخیر است. برخی از آنها به شرح زیر است:
– در گزارشی، رشد بخش صنعـت در سال ۱۴۰۰ نسبت به سال ۱۳۹۰ حدود ۸ درصد ارزیابی شده که رقمی بسیار کم محسوب می‌شود. در گزارش مورد استناد، تاثیرپذیری صنایعی مانند خودروسازی از تحریم‌ها، در کنار کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری در بخش صنعـت، از مهم‌ترین علل رشد اندک بخش صنعـت برشمرده شده است.
آخرین گزارش سرمایه‌گذاری جهانی که توسط «کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل» (آنکتاد) در سال ۲۰۲۳ منتشر شده، بیانگر آن است که طی ۵ سال منتهی به ۲۰۲۲ جریان ورودی سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی ایران، به‌طور کلی روندی نزولی با شیب ملایم را طی کرده‌، به‌طوری که این میزان از حدود ۵ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۷ به حدود ۵/۱ میلیارد دلار کاهش یافته است. سرمایه‌گذاری خارجی در ایران در سال‌های ۲۰۲۰، ۲۰۱۹ و ۲۰۱۸ به ترتیب ۱۱ درصد، ۳۶/۴ درصد و ۳۰ درصد کاهش نشان می‌دهد. بدین ترتیب، در مجموع سرمایه‌گذاری خارجی در ایران در یک دهه گذشته، با یک روند نزولی به یک‌سوم کاهش یافته است‌. عمده دلایل کاهش سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی ایران در بازه زمانی مورد بررسی، تشدید تحریم‌های بین‌المللی، به ویژه تحریم‌های بانکی و خروج شرکت‌های خارجی از ایران ذکر شده است. بدین ترتیب می‌توان گفــت تحریم‌ها، نامساعد بودن محیط کسب‌وکار را تشدید کرده است. این در حالی است که طی بازه مشابه، امارات متحده عربی روند صعودی جذب سرمایه‌گذاری خود را که از سال ۲۰۱۹ آغـاز شده بود تا سال ۲۰۲۲ ادامه داده و حدود ۲۳ میلیارد دلار سرمایه خارجی جذب کرده است.
بر اساس گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلـس شورای اسامی درباره لایحه برنامه هفتم توسعه، «… نرخ تشکیل سرمایه ثابت داخلی در سال ۱۴۰۰ برای سومین سال پیاپـی منفـی است و همچنان میزان سرمایه‌گذاری انجام شده، کفایت جبران استهلاک اقتصاد ایران را هم نمی‌دهد. براساس آخرین آمارهای موجود، در دهه ۹۰شمسی میانگین نرخ تشکیل سرمایه ثابت ناخالـص داخلـی کشور منفی ۴/۴ درصد بوده است و نسبت تشکیل سرمایه به هزینه ناخالص داخلی از ۸/۲۶ درصد در سال ۱۳۹۰ به ۴/۱۵ درصد در سال ۱۳۹۹ کاهش یافته است، همچنین رشد بخش صنعـت در سال ۱۴۰۰ منفـی ۶/۰ درصد بوده است و رشد شاخص تولید در حوزه‌هایی نظیر فلزات پایه و شیمیایی (به جز دارو) به عنوان اصلی‌ترین بخش‌های تشکیل‌دهنده سرمایه ثابت غیرساختمانی کشور در سال ۱۴۰۰ به ترتیب منفـی ۵/۱۵ و منفـی ۱۹/۴ بوده است».
– بررسی مهم‌ترین زیرشاخص‌های بخش تعمیق و ارتقـای فناوری در شاخص عملکرد رقابت‌پذیری ۲ طی دوره ۱۹۹۰ الی ۲۰۲۰ و دو شاخص جدید‌ ارزش‌افزوده تولیدات با فناوری متوسط و پیشرفته صنعتی «‌سرانه» و «صادرات محصولات با فناوری متوسط و پیشرفته سرانه» برای ایران و سایر کشورها، نشانگر آن است که از سال ۱۳۹۱ رشد ارزش‌افزوده سرانه تولیدات با فناوری پیشرفته متوقف شده و به‌طور کلی جایگاه ‌ایران از نظر شاخص‌های تعمیق و ارتقای فناوری به عنوان جزئی از شاخص عملکرد رقابت‌پذیری صنعتی‌ مناسب نیست.
شواهد پیمایشی
نتایج حاصل از پایش ملی محیط کسب‌وکار در بهار ۱۴۰۲ (بیست و هفتمین دوره) نشانگر آن است که رقم شاخص ملی، عدد ۰۵/۶ بوده که با کاهش ناچیز در مقایسه با فصل گذشته، حاکی از تداوم وضعیت نامناسب محیط کسب‌وکار در سه ماهه نخست سال ۱۴۰۲ است (نمره بدترین ارزیابی ۱۰ است). بررسی‌های آماری نشان می‌دهد به ترتیب نامناسب‌ترین مولفـه‌های محیط کسب‌وکار عبارتند از: غیرقابل پیش‌بینی بودن و تغییرات قیمت مواد اولیه و محصولات، دشواری تامین مالـی از بانک‌ها و بی‌ثباتی سیاست‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌های اجرایی ناظر بر کسب‌وکار.
«شاخص مدیران خرید» (شامخ) نمایانگر وضعیت رونق و رکود در بخش‌های مختلف کسب‌وکار است. شاخص ارزیابی مدیران خرید به‌طور ماهانه از طریق اطلاعات حاصل از پرسشنامه‌ای که بین مدیران شرکت‌های بخش‌های مختلف اقتصادی توزیع ‌شده، محاسبه می‌شود. گزارش مرکز پژوهش‌های اتاق ایران در چهل و هشتمین دوره طرح شاخص مدیران خرید در شهریورماه ۱۴۰۲ عـدد ۳۴/۵۴ محاسبه شده است. این شاخص در مقایسه با مردادماه ۹۷/۴۹ افزایش یافته، اما این بهبود حداقـل در حوزه صادرات و فروش، تامین مواد اولیه، سرمایه در گردش و استخدام نیروی کار متخصص ایجاد نشده است.
گزارش حاکی از آن است که شاخص میزان استخدام و به‌کارگیری نیروی انسانی ۲۰/۴۸ کاهش داشته و به کمترین مقـدار ۸ ماهه اخیر رسیده است. علاوه بر اینها، شاخص میزان صادرات کالا و خدمات ۷۷/۴۸ برای دومین ماه متوالـی روند کاهشی داشته و میزان فــروش کسب‌وکارها نیز کاهشی است، به‌طوری که شاخص میزان فـروش کالا و خدمات ۹۳/۴۹ برای سومین ماه پیاپـی کمتر از ۵۰ گزارش شده است.
مجمع جهانی اقتصاد در سال‌های مختلف در حدود ۱۴۰ کشور را از نظـر رقابت‌پذیری در گزارش رقابت‌پذیری جهانی، مورد سنجش قرار می‌دهد. ایران در سال‌های ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۷ از نظر رقابت‌پذیری جهانی در جایگاهی در حدود متوسط جهانی قـرار داشته است. اما در سال‌های ۲۰۱۷ تا ۲۰۱۹ در یک‌سوم انتهای رتبه‌بندی قرار گرفته است، به این ترتیب که در سال ۲۰۱۱ رتبه ایران ۶۲ بوده و در سال ۲۰۱۹ رتبه ایران به جایگاه ۹۹ نزول یافته است، همچنین ایران با ۳۰ رتبه تنزل از رتبه ۶۹ در سال ۲۰۱۷ به رتبه ۹۹ در سال ۲۰۱۹ رسیده است.
مجموع شاخص‌های توضیح داده شده، نشانگر وضعیت نامطلوب محیط کسب‌وکار ایران در سال‌های اخیر و در بسیاری از موارد، بدتر شدن آن است. گرچــه نسبت به نوع شاخص، جامعه آماری، روش‌شناسی محاسبه و‌… اختلاف آمارهایی وجود دارد، اما روند کلـی اعداد به دست آمده از پایش‌ها و نظرسنجی‌ها، بهبودی در محیط کسب‌وکار نشان نمی‌دهد. بدین ترتیب می‌توان بر این مبنا، ادعا کرد که قوانین مربوط به بهبود محیط کسب‌وکار و حمایت از تولید، کارا نبوده و به عبارت دیگر، از اثربخشی مورد انتظار برخوردار نبوده‌اند.
نبود سند راهبرد توسعه صنعتی
بی‌تردید، عـدم بهبود محیط کسب‌وکار در ایران در طول سال‌های اخیر و ناکارایی قوانین مربوط برای این هدف، به علل و دلایل متعـدد داخلی و خارجی و با خصوصیات مختلف سیاسی، اقتصادی و… بازمی‌گردد. آنچه در این نوشتار مورد نظر است، ناکارایی قوانین حامی کسب‌وکار و تولید با تمرکز بر یکی از دلایل اصلی و بنیادین این وضعیت، یعنی نبود سند یا اسناد راهبرد توسعه صنعتی است. در ادامه، پس از شرح مختصری از چیستی سندی با عنوان کلی «راهبرد توسعه صنعتی»، به شرحی مختصر از اقدامات شکست خورده برای تهیه چنین سندی در سال‌های اخیر در ایران می‌پردازیم.
چیستی سند راهبرد توسعه صنعتی
یکی از مهم‌ترین تمایزهای کشورهای توسعه‌یافته از کشورهای غیرتوسعه یافته، توانمندی کشورهای گروه نخست در تولید صنعتی است؛ بخشی که در آن، عموما بازدهی بالاتر بوده و گرایش به رشد بازدهی در اغلـب موارد، از بخش‌های کشاورزی و خدمات، بیشتر است. از سوی دیگر، بررسی سهم ارزش افــزوده تولیدات صنعتی در تولید ناخالص داخلی در کشورها، بیانگر این واقعیت است که اقتصادهایی که به سرعت در حال رشد هستند، به صنعتی شدن روی آورده‌اند. بر همین اساس، توسعه صنعتی «در واقع تحول جامعـه به رویکرد تفکر سیستمی، نظم و ارتباطات منطقی حاکم بر صنعت، فرآیند و دانش‌محور بودن» تعریف شده است.
نتایج مذکور و دیگر پیش‌‌فرض‌هایی که دستاورد جوامع بشری در طول دهه‌های اخیر در رابطه با تسریع رشد و توسعه بوده، همگی حاکی از ضـرورت برخورداری از یک خط‌مشی منسجم برای صنعتی شدن یا در یک کلام، تدوین استراتژی توسعه صنعتی هستند .
چانگ در مقاله‌ای توضیح می‌دهد که در طول دهه گذشته، بحث «سیاستگذاری صنعتی» تغییر جهت غیرمنتظره‌ای را تجربه کرده است. بدین ترتیب که پــس از مجادلات و مباحث بسیار بین اواخر دهه ۱۹۷۰ و اواسط دهه ۱۹۸۰ و به حاشیه رفتن توصیه تدوین سیاست صنعتی و منسوخ شدن ظاهری این توصیه، اکنون به‌طور غیرمنتظره‌ای، سیاستگذاری صنعتی هم در دنیای آکادمیک و هم در جهان واقعـی به مدار توجه بازگشته است. پـس از بحران مالی سال ۲۰۰۸، بسیاری از اقتصادهای پیشرو مانند ایالات‌متحده آمریکا و آلمان، تمایل بیشتری به درک ارزش سیاستگذاری صنعتی پیدا کرده‌اند. بسیاری از کشورهای در حال توسعه نیز که مشغول برچیدن سیاست‌های صنعتی خود در طول دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ بودند، دریافته‌اند که برای ارتقای سطح اقتصادی، به سیاستگذاری صنعتی نیاز دارند. بسیاری از کشورهای با درآمد متوسط در آسیا و برخی از این اقتصادها در آمریکای لاتین، اقتصادهای نفتی منطقه خلیج‌فارس، کشورهای آفریقایی و‌… مباحث جدید و گسترده‌ای درباره سیاستگذاری صنعتی به عنوان ابزاری برای رهایی از فقر و متنوع‌سازی اقتصادی را پیگیری کرده و اقداماتی برای تدوین و تصویب چنین سیاست‌هایی انجام داده‌اند‌. در اقتصادهای نوظهور مانند چین و هند نیز سیاستگذاران در تلاشند رویکردهای نوینی را درخصوص «راه‌های متفـاوت تاثیرگذاری سیاست صنعتی هوشمند بر رشد پایدار و ایجاد فرصت‌های جدید برای اشتغال رواج دهند.»
درباره چیستی سیاست صنعتی، مباحثـات و مجادلات فراوانی بین اقتصاددانان در گرفته است. این امر به دلیل ماهیت و مفهوم مبهم «سیاست صنعتی» است. لین و مونگا، بزرگ‌ترین منبع سردرگمی در مورد سیاست صنعتی را مبهم بودن تعریف آن در ادبیات اقتصادی دانسته‌اند که منشاء اختلاف‌نظرهای بسیاری درخصوص دامنه، اهداف و ابزارهای آن شده است. آنها برای ارائه یک تعریف مشخص از سیاست صنعتی، با ارجاعات متعدد به دیگر صاحب‌نظران، معانی مختلفی از سیاست صنعتی را به این شرح مطرح کرده‌اند: هریسون و رودریگز- کلر، سیاست صنعتی را به معنای کنار گذاشتن سیاست بی‌طرفــی مبنی بر جهت‌دهی به مشوق‌ها به نفــع گروه‌های خاصی از سرمایه‌گذاران دانسته‌اند. ضمن اینکه کوهن بر این باور است که «سیاست صنعتی به دنبال توسعه بخش‌ها از طریق مداخله دولت با اهدافـی چـون استقلال ملی، عدم وابستگی فناورانه، حل مشکلات، شکست اقدامات بخش خصوصی و کاهش فعالیت‌های سنتی و همچنین حفــظ توازن جغرافیایی و سیاسی است.»
علاوه‌بر تعاریف پیش‌گفته، گرینوالد و استیگلیتز، سیاست صنعتی را سیاست‌های اتخاذ‌شده توسط دولت «برای تعیین نحوه تخصیص منابع اقتصادی در میان بخش‌ها» می‌دانند.
امروزه‌ سیاست صنعتی مدون یکی از پیش‌نیازهای رشد و توسعه شمرده می‌شود. به باور بسیاری از صاحب‌نظران، هیچ کشوری نیست که بدون به کارگیری سیاست‌های دولتی هدف‌گیری‌شده و گزینشی برای اصلاح ساختار اقتصادی و تقویت پویایی اقتصادی، در‌گذار از فقـر گسترده گریبانگیر مناطق روستایی به ثـروت ناشی از دوران پساصنعتی، توفیقـی کسب کرده باشد. همچنین، «بدون استفاده از نوعـی از سیاست صنعتی هدف‌گیری‌شده»، پاسخ سازنده به چالش‌های‌ معاصر- از اشتغالزایی و کاهش فقر تا مشارکت در انقلاب فناورانه و زنجیره‌های جهانی ارزش، از ترویج انرژی کارآمد و پاک تا حذف تغییرات آب‌وهوایی و اقتصاد سبز- بسیار دشوار است .
در واقع می‌توان وجود سند یا اسناد معطوف به راهبرد توسعه صنعتی را بخشی از بوروکراسی لازم برای توسعه دانست. چنانکه بزلی و همکارانش در مقاله‌ای تصریح می‌کنند، مشاهدات به دست آمده از توفیق کشورهای شرق آسیا مانند ژاپن، کره‌جنوبی و چین، نشانگر آن است که با افزایش کیفیت دستگاه بوروکراسی، امکان موفقیت در توسعه اقتصادی نیز افزایش می‌یابد. به عبارت دیگر، میان افزایش کیفیت دستگاه بوروکراسی و توسعه اقتصادی، نوعی همبستگی مثبت قابل مشاهده است. در ادامه توضیح داده خواهد شد که علاوه بر اهمیت سند راهبرد توسعه صنعتی برای راهنمایی قانونگذار، هماهنگی دستگاه‌های اجرایی برای توسعه صنعتی و به‌طور کلی، کارکرد مطلوب بوروکراسی نیز مستلزم وجود چنین الگوی راهنمایی است.
طراحی، تصویب و اجرای هر نوع سیاست یا مقرره حمایتی درخصوص کسب‌وکارها، مانند هر سیاست دیگری، نیازمند الزامات و پیش‌نیازهای متعـدد است. یکی از مهم‌ترین این الزامات، وجود سند یا اسنادی است که طی فرآیندی کارشناسی، رویکردها، جهت‌گیری‌ها و اولویت‌های صنعتی را مشخص کرده و سازوکارهای هماهنگی میان نهادهای متعدد، به منظور اولویت‌بندی و پیاده‌سازی سیاست‌ها در آن تصریح شده باشد. دیگر مولفه‌هایی که محتوای سند یا اسناد راهبرد توسعه صنعتی را تشکیل می‌دهند، مشخص کردن ابزار و میزان تخصیص یارانه‌ها به صنایع و برگزیدن صنایعـی است که باید در یک دوره مشخص به آنها یارانه تعلق گیرد. بدین ترتیب، صنایع مورد حمایت، نوع حمایت‌ و کیفیت و کمیت حمایت در چنین سندی مشخص می‌شود و آنگاه در چارچوب طراحی‌شده، قانونگذاری اتفاق می‌افتد.
نمونه‌هایی از نواقص قوانین حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری
نبود سند راهبرد توسعه صنعتی، از جنبه‌های مختلف، آثـاری نامطلوب بر سیاستگذاری و تقنین درخصوص حمایت از تولید و کسب‌وکار در کشور نهاده است. حکومت‌ها می‌توانند اقدامات متعـددی درخصوص تحول صنعتی انجام دهند؛ اقداماتی از جملـه اعطای تسهیلات مالی، مشوق‌ها و معافیت‌ها و هماهنگ‌سازی بخش‌ها که اغلب از طریق قانونگذاری یا وضع مقـررات در دولت به انجام می‌رسد. در ایران «به دلیل عدم تعیین استراتژی توسعه صنعتی و تهیه سندی که تعیین‌کننده اولویت‌ها و ترتیبات هماهنگ‌کننده اقدامات متعدد دولت باشد، سیاست‌های صنعتی دچار پراکندگی، تداخل و گاهی حتی تعارض است.»
احکامی با موضوع اعطای تسهیلات
کم بهره به بنگاه‌ها
در یکی از احکام که به‌طور معمول در چند سال گذشته در قانون بودجه مقـرر می‌شود، منابعـی به منظـور توسعه سرمایه‌گذاری و تکمیل واحدهای نیمه‌تمام به برخی بنگاه‌های تولیدی تخصیص می‌یابد، اما با توجه به آنکه این نحوه حمایت، بدون بررسی و ارزیابی دقیق و بدون در نظـر داشتن الگو یا معیاری خاص انجام می‌شود، از حیث کارایی، مورد نقد و ارزیابی بسیار قـرار گرفته است. از جمله در مطالعـه‌ای که راجع به عملکرد دولت‌ها در اجرای بند «الف» تبصره « ۱۸» قوانین بودجه سنواتی اتفاق افتاده، نشان داده شده که اجرای ناقص و غیراثربخش حکم قانونی مذکور، مستلزم تغییر رویکرد و علت‌یابی صحیح مساله است. گرچـه توسعه در کشور قطعا به تخصیص منابع مالی نیاز دارد، اما پیش‌شرط تخصیص مالی، طراحی نهاد و سازمانی است که به‌طور مستقل ماموریت دارد؛ «به چگونگی تعریف پروژه‌های توسعه‌ای، چگونگی تامین مالی، چگونگی اجرا، چگونگی مشارکت ذی‌نفعان و چگونگی نظـارت بر اجرا بپـردازد. طراحی چنین نهادی در گام نخست به معنای آسیب‌شناسی دقیق سازمان برنامه و بودجه- به‌مثابه نهادی که مقـرر بود چنین وظیفه‌ای را ایفا کند- است تا بتوان با یک بازطراحی جدید، ظرفیت پیشبرد امر توسعه را توسط این سازمان یا سازمانی جایگزین فراهم کرد.»
برخورداری از یک الگوی نظری و منسجم، هم لازمه تدوین سیاست‌ها و قوانین کارآمد و هم پیش‌نیاز بازنگری، تکمیل و ترمیم سیاست‌ها و قوانین اعمال شده است. ارزیابی روند تحولات بند «الف» تبصره «۱۸» لوایح (قوانین) بودجه سنواتی درخصوص حمایت از کسب‌وکار و تولید نشان می‌دهد که چرخش‌های سیاستی این حکم در طول سال‌های درج در قانون بودجه، نشأت گرفته از یک الگوی فکری منسجم و واحدی نبوده و بیشتر براساس آزمون و خطا بوده و در راستای حل چالش‌های پیشرو اشتغالزایی و رونق تولید نبوده است. بخشی از ناکارآمدی‌های سیاست‌ها و قوانین حمایتی مذکور، به نبود راهبرد مشخص و مورد اجماعی بازمی‌گردد که باید سند راهنمای هر نوع قانونگذاری حمایتی، از جملـه تخصیص اعتبار به بنگاه‌ها‌ باشد.
احکام مربوط به ممنوعیت واردات ماشین‌آلات معدنی
در ماده (۳) «قانون جهش تولید دانش‌بنیان» مقرر شد: «به منظور حمایت از صنعت ماشین‌سازی کشور، بند «غ» ماده (۱۱۹) قانون امور گمرکی اصلاحی مصوب ۱/۲/۱۳۹۴ حذف می‌شود و واردات ماشین‌آلات و تجهیزات خدمات تولیدی، صنعتی، معدنی و کشاورزی مشمول حقـوق ورودی است». ماده‌(۳) «قانون جهش تولید دانش بنیان»، چنانکه در آن تصریح شده، با هدف حمایت از صنعت ماشین‌سازی در کشور به تصویب رسید، اما نکته قابل توجه اینکه اصلاح بند (غ) ماده (۱۱۹)
«قانون امور گمرکــی»- به موجب بند «ح» ماده (۳۸) «قانون رفــع موانع تولید رقابت‌پذیر…» ـ نیز اساسا با هدف «حمایت از تولید داخلـی و بهبود فضای کسب‌و‌کار و تسهیل در تشریفات گمرکی برای واحدهای تولیدی» انجام شده بود؛ براساس بند مذکور، «واردات ماشین‌آلات خط تولید کـه به تشخیص وزارت صنعت، معـدن و تجارت و گمرک جمهوری اسلامی ایران، مورد نیاز واحدهای تولیدی، صنعتی و معدنی مجاز است». بدین ترتیب، آنچه که در اردیبهشت ۱۳۹۴ حمایت از تولید تشخیص داده شده بود، در اردیبهشت‌، ۱۴۰۱ مخل تولید و کسب‌وکار داخلی محسوب شد.
ایده حمایت از تولید داخلـی به وسیله وضــع مجدد حقوق ورودی (گمرکی) برای واردات در موضــوع مورد بحث، در قسمت اخیر بند «ص» تبصره «۶» «قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور» (مصوب ۲۵/۱۲/۱۴۰۰) مقرر شد، اما با توجه به موقتی بودن قانون بودجه، این حکم در «قانون جهش تولید دانش‌بنیان» به حکمی دائمی تبدیل شد، به این شرح: «وزارت امور اقتصادی و دارایی موظـف است نسبت به وصول منابع حاصل از این بند و حقوق ورودی (مطابق بند (د) ماده (۱) قانون امور گمرکی مصوب ۲۲/۸/۱۳۹۰ ) ‌کلیه ماشین‌آلات و تجهیزات تولیدی، صنعتی، معدنی و کشاورزی، اقـدام کند.»
راهکار ایجاد محدودیت در واردات برای حمایت از تولید داخل، در بند «ب» ماده (۵) «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» (مصوب ۱۵/۲/۱۳۹۸)، صورت قانونی یافـت؛ بدین شرح که‌ «به منظور حمایت از کالا و خدمات تولیدی کشور»، دستگاه‌های اجرایی مکلف شدند، «کالاها و خدمات مورد نیاز طرح (پروژه) را از فهرست توانمندی‌های داخلی مندرج در سامانه موضوع (۴) این قانون تامین کنند. خرید کالاها و خدمات خارجی (اعم از آنکه از بازار داخلی یا خارجی خریداری شوند) که محصولات با مشخصات مندرج در سامانه توانمندی‌های داخلی مشابه آنها وجود دارد، ممنوع است.»
در صورتی که ظرفیت‌های تولید داخل، امکان تولید ماشین‌آلات، تجهیزات و دیگر اقلام مورد نیاز برای کسب‌وکار و تولید را فراهم کند، ممنوعیت ورود کالاهای مشابه، قابل توجیه بوده و تدبیری در جهت ارتقای تولید و رشد بنگاه‌های داخلی خواهد بود، اما مساله هنگامی بغرنج می‌شود که در زمان اجرای قانون ممنوعیت واردات، زمینه تولید برخی ماشین‌آلات و تجهیزات با کیفیت و منطبق با فناوری‌های روز، همچنان فراهم نیست و این خلأ، تولیدکنندگان را با مشکل مواجه می‌کند.