14 - 04 - 2024
چالش‌های حوزه گمرک ایران
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به تحلیل و بررسی چالش‌های حوزه گمرک در کشورمان پرداخت. به گزارش روابط عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات اقتصادی این مرکز در گزارشی با عنوان «تحلیل و بررسی چالش‌های حوزه گمرک جمهوری اسلامی ایران» بیان می‌کند که گمرک به‌عنوان مرزبان اقتصادی کشور، نقش محوری و هماهنگ‌کننده را در مبادی ورودی و خروجی کشور داشته و مسوولیت اجرای قوانین گمرکی، وصول عوارض و مالیات، اجرای سایر قوانین و مقررات مربوط به واردات، صادرات و جابه‌جایی یا نگهداری کالا را برعهده دارد. در حال حاضر تعداد ۱۳۸گمرک اجرایی در کشور فعال هستند؛ حجم صادرات و واردات رسمی کشور در سال۱۴۰۱ حدود ۸/۱۱۲میلیارد دلار و حجم ترانزیت حدود ۸/۱۰میلیون تن اعلام شده است. همچنین حجم قاچاق کالا سالانه بین ۱۲ تا ۲۵میلیارد دلار برآورد می‌شود که حداقل حدود ۲۵درصد آن از طریق مبادی رسمی است. عوارض و مالیات بر واردات حدود ۷درصد منابع عمومی دولت در قانون بودجه را تشکیل می‌دهد.
این گزارش اشاره می‌کند که مطابق گزارش بانک جهانی، در سال۲۰۲۰ ایران در شاخص تجارت فرامرزی از میان ۱۸۸کشور مورد بررسی، رتبه۱۲۳ را دارد؛ در این شاخص، زمان و هزینه تطابق اسناد و کالا در رویه‌های وارداتی و صادراتی گمرک مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. در شاخص توانمندسازی تجارت که مجمع جهانی اقتصادی منتشر می‌کند، در سال۲۰۱۶ از میان ۱۳۶کشور، ایران رتبه ۱۳۲ را دارد؛ در این شاخص نماگرهای دسترسی به بازار، زیرساخت، مدیریت مرزی و محیط عملیاتی مورد ارزیابی قرار گرفته است.
این گزارش بیان می‌کند که شاخص‌های گمرکی و حجم بالای قاچاق کالا، نشان می‌دهد که گمرک در اجرای وظایف خود با چالش‌هایی مواجه است. یکی از مسائل اصلی در این حوزه تعدد گمرک‌ها، مقررات و استثنائات در این زمینه است. عدم نیازسنجی در ایجاد و توسعه گمرک‌های اجرایی، علاوه‌بر تحمیل بار مالی، امکان بروز تخلفات را افزایش داده است؛ گمرک‌های فاقد توجیه غالبا به دلیل فشارهای سیاسی و امنیتی ایجاد می‌شود و البته عدم تدوین طرح آمایش گمرک‌ها، در ادامه این روند موثر است. افزایش مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، بازارچه‌های مرزی و سایر استثنائات تجاری نیز علاوه‌بر افزایش تعداد گمرک‌های اجرایی، به تعدد رویه‌های گمرکی منجر شده است.
این گزارش ادامه می‌دهد که مطابق قانون امور گمرکی در حال حاضر ۱۵رویه برای ورود یا خروج کالا و وسیله نقلیه وجود دارد؛ علاوه‌بر رویه‌های فوق، مطابق سایر مقررات و دستورالعمل‌ها، رویه‌های ورود و خروج کالا با شیوه‌های دیگری در گمرک‌های کشور انجام می‌شود که بعضا از برخی ضوابط و فرآیندهای عمومی مستثنا بوده یا فرآیند بیشتری دارند. همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد به‌صورت میانگین در هر روز کاری یک بخشنامه یا دستورالعمل گمرکی صادر می‌شود. تعدد رویه‌ها، بخشنامه‌ها و استثنائات گمرکی از یک‌سو به ایجاد پیچیدگی در اجرای فرآیندهای گمرکی شده و از سوی دیگر احتمال بروز خطای سهوی یا عمدی را افزایش می‌دهد.
این گزارش دیگر چالش حوزه گمرک در کشور را به ارزش‌گذاری و تعیین تعرفه مرتبط دانسته و توضیح می‌دهد که انگیزه‌های مختلفی برای کم‌اظهاری، بیش‌اظهاری و اظهار خلاف‌واقع در رویه‌های گمرکی وجود دارد و از سوی دیگر، مستندات و مدارک خارجی قابل جعل بوده و امکان صحت‌سنجی آن وجود ندارد. ازاین‌رو با توجه به پیچیدگی‌های قواعد و فرآیندهای تعیین ارزش و تعرفه کالا و تاثیر مستقیم آن بر درآمدهای عمومی و منفعت بازرگان، تعیین آن از اهمیت بالایی برخوردار است.
این گزارش در ادامه به چالش‌های ارزی در گمرکات کشور اشاره و بیان می‌کند که بررسی‌ها نشان می‌دهد بخش بسیاری از کالاهایی که اصطلاحا در گمرک رسوب کرده‌اند، به‌دلیل عدم ثبت‌سفارش یا اخذ شناسه رهگیری منشأ ارز به ترخیص از گمرک قادر نیستند. مطابق تبصره«۳» ماده۷ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی ۱۰/۱۱/۱۴۰۱) همه واردکنندگان کالا موظفند منشأ ارز کالای وارداتی خود را پس از ثبت‌سفارش و قبل از ترخیص در سامانه جامع تجارت اظهار کنند. بانک مرکزی موظف است پس از دریافت اطلاعات منشأ ارز، بلافاصله نسبت به بررسی آن اقدام کرده و در صورت صحت اطلاعات ابرازشده، شناسه رهگیری معتبر به اطلاعات مذکور اختصاص دهد. بنابراین مجوز ثبت‌سفارش تا قبل از تعیین منشأ ارز و دریافت شناسه رهگیری مذکور، قابل استناد برای ترخیص در گمرک نیست.
در این گزارش مساله تعلل در پایانه‌ها و تعدد دستگاه‌های همجوار مورد بررسی قرار گرفته و مطرح می‌شود که با توجه به اینکه ۵/۹۸درصد بار ترانزیتی کشور (برحسب تن) حداقل در ورود یا خروج از پایانه‌های مرزی زمینی تردد می‌کنند، بهره‌وری بالا و روانی تردد در این پایانه‌ها می‌تواند به جذابیت کریدورهای حمل‌ونقلی کشور و تسهیل تجارت بین‌المللی منجر شود. با این حال، در پایانه‌های مرزی زمینی، بهره‌وری پایین، تاخیرهای طولانی‌مدت و بی‌نظمی‌های تردد در نقطه صفر مرزی همچنان وجود دارد و چالش‌هایی را از منظر اقتصادی، امنیتی، اجتماعی و سیاسی ایجاد کرده است.
در ادامه این گزارش آمده است که طبق آمار سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای در سال۱۳۹۹ تعداد ناوگان در صف انتظار خروج از کشور در مرز بازرگان رکورد ۱۵۰۰دستگاه کامیون و در مرز دوغارون رکورد ۴۵۰۰دستگاه کامیون را ثبت کرد. در سال‌های اخیر نیز ترافیک طولانی ناوگان در مرز آستارا به‌عنوان یک معضل اصلی مطرح شده است. مساله تعدد دستگاه‌های اجرایی و مراجع تصمیم‌گیر در پایانه‌های مرزی، نتایجی نظیر تاخیر در فرآیندهای مرزی، ناکارآمدی زیرساخت‌ها و تبعات ایمنی و امنیتی در پایانه‌های مرزی دارد. به‌طوری که حدود ۲۰دستگاه و نهاد با وظایف و اهداف مختلف در پایانه‌ها مستقر هستند.
این گزارش در خصوص تعلل در صدور مجوزها و پاسخ به استعلامات گمرکی آورده است که در برخی از فرآیندهای گمرکی نظیر صدور مجوز، عدم تصمیم و عدم اقدام بخشی از گمرک یا دولت موجب ضرر و تحت تاثیر قرار گرفتن بازرگان می‌شود که بعضا هیچ‌گونه ضابطه و ضمانت اجرایی برای دستگاه اجرایی وجود ندارد؛ حمایت قانونی از سرمایه فعالان اقتصادی و کاهش تاثیر عدم تصمیم‌ها بر بازرگان، از شاخص‌های مهم در تسهیل کسب‌و‌کار و فرآیندهای گمرکی است که باید در اصلاح مقررات به آن توجه شود.
این گزارش همچنین به تعدد سامانه‌ها و نبود تبادل اطلاعات موثر در این زمینه اشاره کرده و توضیح می‌دهد که استقرار سامانه‌ها و تبادل اطلاعات با رویکرد کاهش نقش عامل انسانی و کاغذ در فرآیندهای گمرکی می‌تواند از بروز تخلفات عدیده‌ای از جمله جعل و ارتشا جلوگیری کند؛ اعمال قواعد به‌صورت سیستمی نیز از تفسیر مقررات و برخوردهای سلیقگی در اجرای قانون جلوگیری خواهد کرد. همچنین تبادل اطلاعات با سایر سامانه‌ها، نقش موثری در تسهیل فرآیندهای اجرایی و شناسایی تخلفات خواهد داشت لیکن عدم عزم سیاسی و اجرایی در تبادل اطلاعات، به یکی از اصلی‌ترین چالش‌های گمرکی تبدیل شده است، بنابراین تعدد سامانه‌های تخصصی و الزام به ورود چندباره اطلاعات در سامانه‌های مختلف، زمان و هزینه‌های مرتبط با تشریفات گمرکی را افزایش می‌دهد.
این گزارش ادامه می‌دهد که علاوه‌بر چالش‌های فوق، چالش‌های دیگری وجود دارد که موثر یا متأثر از رویه‌های گمرکی و تجاری کشور هستند و در ادامه عناوین برخی از آنها ذکر می‌شود؛ فقدان آیین دادرسی کمیسیون‌های رسیدگی به اختلاف‌های گمرکی، نبود تناسب منابع مالی و انسانی مورد نیاز گمرک برای اجرای فرآیندهای تخصصی، چالش‌های مرتبط با لجستیک و زیرساخت‌های حمل‌ونقل کشور از جمله حمل ریلی، هوایی، زمینی و ریلی، کمبود ناوگان مناسب، مسیرهای ارتباطی و…، چالش‌های حوزه کالای متروکه و سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی، ابهام‌ها و چالش‌های ایجادشده به‌دلیل مقررات جدید از جمله اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، فقدان ضوابط و مقررات تجارت الکترونیک با سایر کشورها، رسوب کالا در اماکن گمرکی، چالش‌های ناشی از تحریم‌های ظالمانه در مبادلات مالی و کالایی با سایر کشورها.
این گزارش ادامه می‌دهد که در مجموع به نظر می‌رسد حل چالش‌های گمرکی، در ابتدا به بازتعریف برخی فرآیندهای اجرایی نیاز دارد که باید متناسب با سیاست‌های صنعتی، تجاری و حتی سیاست خارجی کشور تنظیم شود؛ مطالعه کشورهایی نظیر چین و ترکیه نیز نشان می‌دهد تحولات گمرکی همزمان با تغییر سیاست‌ها و اصلاحات کلان اقتصادی اتفاق افتاده که در نتیجه آن تنوع مبادی وارداتی و صادراتی و همچنین حجم تجارت بین‌المللی کشورهای مذکور، افزایش چشمگیری داشته است.
این گزارش بیان می‌کند که بازتعریف فرآیندهای تجاری باید با هدفگذاری کمی و نتایج قابل‌سنجش همراه باشد. از این‌‌رو در خروجی مورد نظر مواردی نظیر تکالیف همه دستگاه‌ها، نظام تعیین عوارض و تعرفه، زمان و هزینه‌های جزئی و کلی در رویه‌های ترخیص، ترانزیت، صادرات، ورود موقت، ورود موقت برای پردازش و…، زمان و هزینه توقف در مرزهای ریلی، بنادر، فرودگاه‌ها و پایانه‌ها و همچنین ضمانت اجرایی مقتضی، باید مشخص شود.
مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش اشاره می‌کند که در باز‌طراحی فرآیندهای بهینه (مبتنی‌بر اصول تجاری کشور و با اهداف کمی قابل‌سنجش)، می‌توان از ظرفیت‌های قانونی و ساختاری از قبیل این موارد استفاده کرد؛ تکمیل استقرار سامانه‌ها و تبادل اطلاعات (با رویکرد کاهش دخالت عامل انسانی، اسناد فیزیکی و اعمال قواعد به‌صورت سیستمی)، رصد سایر گلوگاه‌ها و اجزای زنجیره تامین و توزیع کالا در کشور، به‌روزرسانی سازوکارهای مدیریت خطر و بهره‌مندی حداکثری از آن، استفاده از ابزارهای نوین و سایر تجهیزات پیشرفته کنترلی از طریق اصلاح مدل تامین مالی و الگوی انعقاد قرارداد با بخش خصوصی، تدوین طرح آمایش گمرک‌ها و جلوگیری از تعدد گمرک‌های فاقد توجیه، ادغام حوزه اجرا و مقررات‌گذاری تجاری و گمرکی، توسعه دیپلماسی گمرکی (با رویکرد پیوستن به اتحادیه‌های گمرکی و تبادل اطلاعات).
ساختار و عملکرد گمرک در کشورهای چین، ترکیه و امارات
مرکز پژوهش‌های مجلس پیش از این در یک مطالعه تطبیقی، ساختار و عملکرد گمرک در کشورهای چین، ترکیه و امارات را تحلیل کرده است.
در این گزارش ساختار سازمانی، فرآیندهای اجرایی و شاخص‌های عملکرد گمرک سه کشور چین، امارات، ترکیه که دارای حجم تجارت قابل‌توجهی با کشورمان هستند، مورد بررسی قرار گرفته و درنهایت برای ارتقای کیفیت فرآیندهای تجاری توصیه‌هایی ارائه شده است. موضوع قابل‌توجه آنکه بررسی مطالعات و اسناد بین‌المللی نشان می‌دهد برخی مولفه‌هایی که مستقیما به گمرک مرتبط نیست، بر عملکرد این مجموعه و فرآیند تجارت خارجی بسیار موثر هستند که اهم آنها عبارتند از: وضع انواع محدودیت‌ها و ممنوعیت‌ها، اعمال موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای، تحریم‌های اقتصادی، عدم‌پیگیری دیپلماسی فعال بازرگانی، عدم‌ثبات در مقررات، وجود مقررات قابل تفسیر، عدم‌تدوین راهبردهای توسعه صنعتی و تجاری. همچنین تجربه کشورهای مورد مطالعه نشان می‌دهد تحولات گمرکی، تابعی از تحولاتی اقتصادی و بازرگانی آن کشور در سطح ملی و بین‌المللی بوده است و صِرف اصلاح چند مقرره گمرکی نمی‌تواند به تغییرات چشمگیری در حوزه تجارت کشور منجر شود. بنابراین برای ارتقای تجارت خارجی کشور لازم است جایگاه راهبردی جمهوری اسلامی ایران در تحولات اقتصادی منطقه و جهان تعیین و نقش کشور در زنجیره تولید یا تامین محصولات راهبردی براساس مزیت‌های کشور مشخص و به تبع آن فرآیندهای گمرکی از جمله صادرات و ترانزیت) تنظیم شود و با استفاده از ظرفیت‌هایی نظیر عضویت در اتحادیه‌های گمرکی و یا انعقاد توافق نامه‌های متقابل با شرکای تجاری و همچنین اصلاح برخی از فرآیندهای داخلی گمرک با تاکید بر مفهوم حسابرسی پس از ترخیص، بهره‌مندی از مدیریت مخاطره (ریسک) هوشمند، استقرار سامانه‌ها، بهبود فرآیندها و ساختارها، تحولات درونی حوزه گمرکی و تجارت کشور پیگیری شود.
در این گزارش با هدف بررسی تطبیقی گمرک کشورمان با سایر گمرک‌های جهان، گمرک سه کشور چین، امارات، ترکیه که دارای حجم تجارت قابل‌توجهی با کشورمان هستند، با تمرکز بر بخش‌های ساختار سازمانی، فرآیندهای اجرایی و شاخص‌های عملکردی مورد بررسی قرار گرفته و با ضوابط و فرآیندهای موجود در گمرک ایران مقایسه شده است. در این میان، به ضوابط و مقررات عمومی کنوانسیون‌های بین‌المللی و توصیه‌های سازمان جهانی گمرک نیز اشاره شده است. این گزارش توضیح می‌دهد که تسریع و ایجاد سهولت در فرآیندهای گمرکی با استفاده از فناوری‌های جدید و اصلاح فرآیندها، نقش موثری در کاهش هزینه‌ها و بهبود شاخص‌های تجاری کشور دارد. هرچند تحریم‌های اقتصادی طی سالیان اخیر موجب ایجاد خلل در برخی فرآیندهای تجاری کشور شده است، اما مطالعات تطبیقی نشان می‌دهد می‌توان با استفاده از ظرفیت توافقنامه‌های متقابل با شرکای تجاری و همچنین اصلاح برخی فرآیندهای داخلی گمرک (با تاکید بر مفهوم حسابرسی پس از ترخیص و بهره‌مندی از مدیریت مخاطره هوشمند)، تحولات قابل‌توجهی را در حوزه تجارت کشور ایجاد کرد. در این گزارش بیان می‌شود که در چارچوب این اصلاحات به‌منظور ایجاد سهولت، توسعه استفاده از سیستم‌های کنترلی پیشرفته نیز در کشورهای مذکور مورد توجه قرار گرفته است. مرور تجربه سایر کشورها در زمینه تجهیز اماکن گمرکی نشان‌دهنده این است که در این کشورها تجهیز گمرک به سیستم‌های پیشرفته کنترلی عمدتا توسط شرکت‌های حاضر در بخش خصوصی صورت می‌گیرد.
در این گزارش آمده است که تغییر و تحول گمرک‌ها در کشورهای مختلف، غالبا تابع اصلاحات اقتصادی و تجاری کشورها قلمداد شده و با توجه به اتخاذ سیاست‌های تجاری جدید، گمرک آن کشور نیز به‌عنوان یکی از ذی‌نفعان اصلی حوزه تجارت، نیازمند تحول در راستای نیل به اهداف سیاست‌های جدید بوده است. بر این اساس عدم تدوین سند جامع سیاست‌های صنعتی و تجاری جمهوری اسلامی ایران، کارکرد مورد انتظار از گمرک و نقش‌آفرینی آن در فضای اقتصادی کشور را مبهم کرده است، بنابراین تدوین سیاست‌های جامع صنعتی و تجاری کشور در کنار اصلاح فرآیندهای اجرایی، از الزامات بهبود شاخص‌های تجاری و گمرکی کشور محسوب می‌شوند.
مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش پیشنهاداتی ناظر به تحول گمرک در کشور ارائه می‌دهد که به این شرح است؛ طراحی و تدوین سیاست‌های کلان موثر بر بخش بازرگانی نظیر راهبردهای توسعه صنعتی، اولویت‌های دیپلماسی اقتصادی و ابتکار ایران در تعامل با سایر کشورها و…، توسعه روابط سیاسی- بازرگانی (با اولویت شرکای تجاری) به‌منظور تبادل الکترونیک اطلاعات اسناد کالا، استفاده از فرآیندها و نرخ‌های ترجیحی توسط طرفین، مبارزه با قاچاق کالا و ارز، استقرار آزمایشگاه‌های مورد تایید طرفین در مبدأ و…، احصای موارد ناظر به عدم تصمیم بخش‌های دولتی و حاکمیتی (که منجر به افزایش زمان و هزینه فرآیندهای گمرکی می‌شود) به‌منظور بهبود فرآیندها و تعیین زمان انجام امور محوله نظیر صدور مجوز، بازنگری و کارآمدسازی در شیوه مدیریت مخاطره و حسابرسی پس از ترخیص با هدف کاهش زمان توقف کالا در گمرک برای بخش قابل‌توجهی از اقلام وارداتی کشور که مخاطره کمتری دارند (ایجاد مسیر آبی یا توسعه ترخیص درصدی و ترخیص تعهدی)، استفاده از ظرفیت انبارهای گمرکی جهت نگهداری اقلام متروکه (تا سقف زمانی معین) و تعیین الگوی مالی تامین هزینه‌های انبارداری و سایر خدماتی که مراجع تحویل‌گیرنده کالا ارائه می‌دهند، استفاده از پلتفرم‌های مبتنی‌بر فناوری بلاک‌چین برای اشتراک داده بین‌دستگاهی جهت جلوگیری از بروز چالش‌های حاکمیت داده (مطابق تجربه چین و امارات)، ایجاد یک سطح میانی بین بازرگانان عادی و فعالان مجاز اقتصادی تحت‌عنوان «شرکت‌های تایید شده (CAP)» به‌منظور بهره‌مندی از برخی خدمات تسهیل‌گرانه تجارت همچون کنترل پسینی (مطابق تجربه ترکیه)، تغییر نگرش به مقوله کارگزاری گمرکی و ایجاد اتحادیه مستقل کارگزاران گمرکی به‌عنوان حلقه واسط بین حاکمیت و بازرگانان به منظور تسریع تجارت و جلوگیری از بروز تخلفات گمرکی
(مطابق توصیه WCO)، طراحی سازوکار ارائه پاداش افشاگری و سوت‌زنی در خصوص تخلفات و جرائم گمرکی از جمله قاچاق کالا در هر مرحله از زنجیره ورود، حمل، انبارش و عرضه قاچاق، توسعه و تبادل اطلاعات موثر سامانه‌های گمرکی، تجاری و اقتصادی کشور با هدف کاهش زمان و هزینه فرآیندها و بهره‌گیری موثرتر از هوش مصنوعی جهت توسعه مدیریت مخاطره، توسعه زیرساخت‌های گمرکی با اولویت دستگاه‌های پیشرفته کنترلی با استفاده از ظرفیت بخش خصوصی و تعیین الگوهای عقد قرارداد و تامین مالی، سازگاری فرآیندهای گمرکی
(از جمله تعیین ارزش) با توصیه‌ها و ضوابط سازمان جهانی گمرک و کنوانسیون‌های بین‌المللی، بازتعریف جایگاه سازمانی گمرک جهت کاهش مداخلات و منازعات بین‌سازمانی و همچنین تحقق مدیریت هماهنگ مرزی.
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد