چالش‌های تامین مالی پروژه‌های شهری از طریق شراکت عمومی- خصوصی

دکتر بهنام وهابی*- مقدمه. موضوع ورود بخش خصوصی در تامین مالی پروژه‌های شهری (PFI) در یکی دو دهه اخیر توجه بسیاری از مدیران شهری در کشورهای مختلف را به خود جلب کرده است.
پروژه‌های بزرگ شهری یکی از زمینه‌های مناسب برای ورود بخش خصوصی است که باعث شده دولت‌ها (دولت‌های مرکزی و شهرداری‌ها) از مفهوم PFI به انحای مختلف در این زمینه استفاده کنند. یکی از مهم‌ترین روش‌های ورود بخش خصوصی برای تامین مالی و اجرای پروژه‌های بزرگ شهری، استفاده از شیوه شراکت عمومی- خصوصی
(PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP) است که به اختصار PPP یا P3 نامیده می‌شود. در این شیوه، طیف وسیعی از اقدامات از طراحی پروژه، تامین و تدارک، ساخت و تامین مالی توسط بخش خصوصی برای یک پروژه بزرگ شهری قابل اقدام است و به این ترتیب بار مالی و اجرایی فراوانی از دوش دولت برداشته شده و بخش خصوصی توانمند عهده‌دار آنها خواهد شد. شراکت عمومی- خصوصی بخش بسیار مهمی از ادبیات تامین مالی پروژه‌های شهری را شامل می‌شود و در واقع شراکت عمومی- خصوصی چارچوبی برای تقسیم امور و مسوولیت‌ها میان بخش عمومی (در اینجا، شهرداری‌ها) و بخش خصوصی در اجرای پروژه‌های زیرساختی است. اگر طیف شیوه‌های تامین مالی پروژه‌های شهری را میان تامین مالی سنتی و خصوصی‌سازی بدانیم، شراکت عمومی- خصوصی بیشترین فاصله را با تامین مالی سنتی و کمترین فاصله را با خصوصی‌سازی خواهد داشت. با گسترش ایده خصوصی‌سازی خدمات و عمران شهری در دهه ۱۹۸۰، شیوه‌ای با عنوان ورود تامین مالی بخش خصوصی (به ویژه در کشور انگلستان) برای استفاده منظم و سازماندهی شده از منابع مالی بخش خصوصی طراحی و اجرا شد که با توسعه و تنوع‌بخشی به شیوه‌ها و ترتیبات قراردادی مختلف میان بخش عمومی و بخش خصوصی، الگوهای متنوعی برای پروژه‌های مختلف با در نظر گرفتن شرایط خاص هر نوع پروژه طراحی شد که از آن جمله می‌توان به شیوه‌های ساخت- بهره‌برداری- انتقال، طراحی- تدارک- ساخت- تامین مالی و ساخت- اجاره- بهره‌برداری- انتقال اشاره کرد.
شیوه شراکت عمومی- خصوصی بر سه محور اساسی استوار است: ترتیبات قراردادی، شرایط طرح ادعا، تدارک وثایق. با قرار دادن چارچوب‌های مشخص برای این سه عامل، می‌توان به شیوه‌های مختلف شراکت عمومی- خصوصی دست یافت. کالورسن و پررا در مطالعه‌ای مقایسه‌ای برای استفاده از شیوه شراکت عمومی- خصوصی، مزایا و معایب این شیوه را بیان می‌کنند.
در این مطالعه معایب این شیوه به صورت افزایش پیچیدگی‌ها، افزایش قیمت مصرف‌کننده، امکان محاسبه مالیات مضاعف و ساختار سنگین قراردادها بیان شده است. همچنین انجمن کانادایی شراکت عمومی – خصوصی دلایل کارایی این شیوه را در دو حالت (پروژه‌های سرمایه‌ای و پروژه‌های خدماتی) بیان می‌کند. همچنین در این گزارش، برتری این شیوه بر شیوه تامین مالی سنتی با مقایسه ۱۱۰ پروژه در سه کشور انگلستان، استرالیا و کانادا بیان شده است. مقایسه مشابهی نیز توسط بانک جهانی در سال ۲۰۱۲ میان شیوه‌های تامین مالی سنتی و شراکت عمومی- خصوصی منتشر شده که نشان می‌دهد در دو سال نمونه (سال‌های ۲۰۰۳ و ۲۰۰۸) و از نظر دو عامل هزینه و زمان، برتری مطلقی برای شیوه شراکت عمومی- خصوصی در مقایسه با بودجه سنتی وجود دارد.
در نهایت، پیشنهاد مرکز تخصصی شراکت عمومی- خصوصی اروپایی، تلفیق شیوه‌های بازار مالی و شراکت عمومی- خصوصی است به نحوی که بتوان از بازار سرمایه (مانند اوراق قرضه در بازار سرمایه) در فرآیند تامین مالی از روش شراکت عمومی- خصوصی استفاده کرد. توصیه سازمان ملل متحد (اسکاپ) نیز در قالب این عبارات مطرح شده است: «دولت‌ها در گذشته، پروژه‌های زیرساختی خود را از طریق تخصیص بودجه‌ای تامین مـالی می‌کردنـد در حـالی کـه باید به شیـوه‌های تامین مالی خودگردان در قالب الگوی مشارکت عمومی- خصوصی روی آورند. شهرداری‌ها برای استفاده از این روش برای تامین مالی پروژه‌های بزرگ شهری با چالش‌هایی مواجه هستند که در ادامه این مقاله بیان خواهد شد.
شراکت عمومی- خصوصی چیست. شراکت عمومی- خصوصی چارچوبی برای همکاری دولت و بخش خصوصی جهت انجام یک پروژه مشخص در زمینه پروژه‌های زیربنایی و خدمات عمومی است. این چارچوب معمولا ساختار یک قرارداد بلندمدت برای روشن شدن وظایف و تعهدات طرفین است. زمینه‌های مورد توافق برای همکاری دولت و بخش خصوصی در خصوص یک پروژه مشخص می‌تواند شامل بخشی یا تمامی موارد زیر باشد:
– طراحی پروژه
– تامین مالی
– ساخت پروژه
– تامین و تدارک
– بهره‌برداری
در واقع تمامی اقدامات در طول چرخه عمر پروژه می‌تواند مشمول توافق دولت و بخش خصوصی باشد. در این میان هر چه طیف بیشتری از اقدامات فوق توسط بخش خصوصی انجام شود، دولت فراغ بیشتری خواهد یافت تا برای سایر پروژه‌ها اقدامات لازم را انجام دهد. در صورتی که تا مرحله ساخت (یعنی طراحی، تدارک، تامین مالی و ساخت) توسط بخش خصوصی صورت گیرد، کافی است دولت بتواند «بخش خصوصی قدرتمندی» بیابد تا به عنوان واسط (شرکت پروژه یا شرکت واسط) میان عوامل مختلف (شرکت‌هایی که در زمینه طراحی، در زمینه تدارک در زمینه تامین مالی و در زمینه ساخت حرفه‌ای و توانمند هستند) عمل کند و طرف مذاکره و قرارداد با عوامل فوق شود. به عبارت دیگر در اینجا دولت بار مذاکرات، توافق، قرارداد و نظارت منفرد برای هر یک از عوامل فوق را به شرکت پروژه یا شرکت واسط واگذار کرده و صرفا با همین شرکت مواجه خواهد بود.

البته همین شرکت‌های طرف قرارداد با شرکت واسط نیز به نوبه خود می‌توانند قراردادهای فرعی با شرکت‌های دیگر داشته باشند و از این طریق حتی شرکت واسط اصلی نیز بسیاری از امور را واگذار کند.

به عنوان مثال، دولت با انعقاد قرارداد با شرکت واسط، امور ساخت را به آن واگذار می‌کند ولی شرکت واسط نیز مراحل یا بخش‌های مختلف ساخت از جمله گودبرداری، فونداسیون، تاسیسات برقی، تاسیسات حرارتی و برودتی، نما و… را به شرکت‌های مختلف واگذار می‌کند. در زمینه تامین مالی نیز به همین ترتیب می‌توان عمل کرد یعنی شرکت واسط اصلی می‌تواند با انعقاد قرارداد با یک شرکت تامین مالی، تامین وجوه لازم برای پروژه را به آن شرکت واگذار کند و شرکت ثانویه نیز خود می‌تواند با منابع مختلف مالی (بانک‌ها، سرمایه‌گذاران، بورس و… ) به انعقاد قرارداد بپردازد (F1 تا Fn در شکل فوق). بر اساس مستندات سازمان ملل متحد، در چارچوب یک شراکت عمومی- خصوصی کامل چهار رکن زیر وجود دارند که باید هماهنگی‌های لازم را با هم انجام دهند:
– دولت
– جامعه حرفه‌ای
– تامین‌کنندگان مالی
– خریداران
دولت معمولا زمین و مجوزهای دولتی لازم برای انجام پروژه را در این چارچوب فراهم می‌کند. جامعه حرفه‌ای شامل شرکت‌های حرفه‌ای در زمینه طراحی، تامین و تدارک، ساخت و بهره‌برداری می‌شود. تامین‌کنندگان مالی نیز جزو جامعه حرفه‌ای هستند ولی به دلیل اهمیت و نقش تامین مالی، این بخش به صورت جداگانه مورد توجه قرار گرفته است. گروه چهارم نیز خریداران هستند که خریداران خدمات و محصولات پروژه هستند. به عنوان مثال در پروژه‌های زیربنایی برای احداث نیروگاه‌های تولید برق، استفاده‌کنندگان از برق تولیدشده توسط نیروگاه‌ها به عنوان خریداران تلقی می‌شوند و این گروه جزو ارکان اصلی برای یک شراکت عمومی- خصوصی کامل هستند. هر یک از این ارکان در صورتی که وارد چارچوب قراردادی با یکدیگر نشوند، دنبال منافع شخصی خود بدون هماهنگی با سایر ارکان هستند و به عبارت دیگر علاوه بر هماهنگی منفرد با سایر ارکان، خود نیز هماهنگی‌هایی جداگانه خواهند داشت و این امر باعث بروز مشکلات پیچیده در اجرای قرارداد خواهد شد در حالی که با انسجام رفتار ارکان پروژه در قالب ترتیبات قراردادی متقابل، منافع ارکان پروژه با یکدیگر همسو و هم‌مسیر خواهد شد و این امر از بروز بسیاری از مشکلات اجرایی و مفهومی جلوگیری خواهد کرد. در نتیجه، فرآیند اجرای پروژه از مرحله طراحی تا تامین مالی و ساخت و بهره‌برداری از پروژه در قالب یک ساختار توافقی مشخص انجام خواهد شد و این همان قصدی است که برای هماهنگی ارکان پروژه در فرآیند PPP وجود دارد.

چه نوع پروژه‌هایی را می‌توان از طریق PPP انجام داد. برخلاف عملکرد و تصور شهرداری‌ها و حتی دولت در این زمینه، تقریبا اجماع کاملی در دنیا وجود دارد که صرفا باید پروژه‌های زیربنایی و خدمات عمومی را از این طریق انجام داد. به عبارت دیگر پروژه‌هایی که ماهیتا باید توسط دولت اجرا شود ولی دولت به تنهایی نمی‌تواند مراحل مختلف آن را با دقت و کیفیت همانند بخش خصوصی انجام دهد، از این طریق به بخش خصوصی واگذار می‌کند. مهم‌ترین پروژه‌های زیربنایی که دولت‌ها می‌توانند از طریق PPP مراحلی از آنها را به بخش خصوصی واگذار کنند عبارتند از:
– پروژه‌های راه‌سازی و احداث اتوبان‌ها، آزادراه‌ها و سایر شریان‌های اصلی مواصلاتی
– پروژه‌های حیات زیرزمینی و خطوط مترو
– پروژه‌های حمل‌و‌نقل ریلی BRT و LRT
– پروژه‌های بخش آب‌و‌فاضلاب
– پروژه‌های زیربنایی در حوزه احداث نیروگاه‌ها و تولید برق
– پروژه‌های مربوط به پالایشگاه‌ها
– پروژه‌های بیمارستانی و پروژه‌های بزرگ در بخش درمان
در این حالت دولت‌ها زمین پروژه را در اختیار شرکت واسط می‌گذارند و با توجه به نوع شراکت و قرارداد مربوطه، مراحل مختلف انجام پروژه را به بخش خصوصی واگذار می‌کنند. شهرداری‌ها نیز می‌توانند پروژه‌هایی مانند مترو، BRT، LRT، حیات زیرزمینی و سایر پروژه‌های زیربنایی و خدمات عمومی خود را از این طریق به بخش خصوصی واگذار کنند ولی باید توجه داشت که برای هر یک از انواع پروژه‌ها در ایران باید به ارزیابی شرایط موجود و امکان‌سنجی اجرای این روش برای هر پروژه پرداخت چرا که ممکن است در وضعیت موجود، امکان انطباق روش اجرایی PPP با روش اجرایی پروژه موردنظر وجود نداشته باشد. دولت‌ها معمولا در شراکت عمومی- خصوصی به دنبال حداکثرسازی ارزش پول هستند و VOM ملاک مهمی برای انتخاب نوع پروژه و نوع شیوه اجرایی در شراکت عمومی- خصوصی است.
منافع شراکت عمومی – خصوصی. با توجه به اینکه شراکت عمومی- خصوصی توسط ارکان حرفه‌ای به عنوان طرف قرارداد با بخش دولتی انجام می‌شود، منافع عدیده‌ای برای این همکاری را می‌توان ذکر کرد:
– کاهش هزینه‌ها
– افزایش کیفیت
– کاهش دوره ساخت
– توزیع و انتقال ریسک
– دسترسی به سرمایه بخش خصوصی
– اطمینان از محصول (زمان‌بندی و بودجه‌بندی مناسب)
– امکان استقراض خارج از ترازنامه
– توسعه ابداعات
– امکان استفاده از الگوهای نوین تامین مالی
– امکان ایجاد تغییرات نهادی
– افزایش مهارت بخش عمومی (به دلیل ارتباط با ارکان حرفه‌ای)
مطالعات دانشگاه ملبورن نشان می‌دهد که متوسط هزینه اجرای پروژه در شرایط PPP معادل ۲/۲۸ درصد کمتر از شیوه‌های سنتی (توسط خود شهرداری) است. همچنین مطالعه موسسه صنایع ساخت آمریکا (ACII) با بررسی ۳۵۱ پروژه بخش حمل‌و‌نقل در این کشور نشان می‌دهد که بین سال‌های ۱۹۹۲ تا ۱۹۹۷ (سال‌های ابتدایی استفاده از شیوه شراکت عمومی- خصوصی) به بهره‌برداری رسیده‌اند، مدت ساخت در پروژه‌های PPP معادل ۳۳ درصد کمتر از شیوه‌های سنتی بوده است. همچنین افزایش مهارت‌های بخش عمومی (به دلیل ارتباط پروژه‌ای بیشتر در طول شراکت) به میزان قابل توجهی بالا خواهد رفت به طوری که به توصیه UNECE «این امر به معنای ایجاد نهادهای جدید نیست بلکه به معنای توسعه مهارت بخش عمومی برای مدیریت پروژه‌هاست. شیوه PPP نیازمند یک بخش عمومی توانمند به نحوی است که قادر به پذیرش نقشی جدید با توانایی‌های جدید است. به ویژه، نظام قدرتمند PPP نیازمند مدیرانی است که نه تنها در ایجاد شراکت و مدیریت شبکه شرکای متفاوت متخصص هستند بلکه در مبادلات، مدیریت قراردادها و تحلیل ریسک نیز مهارت دارند. در حقیقت، درخواست مشارکت از شرکای بخش خصوصی برای ارائه خدمات دولتی موجب مسوولیت بیشتر و نه کمتر برای مدیران بخش عمومی می‌شود. البته استفاده از PPP دارای مشکلاتی مانند موارد زیر نیز هست:
– هزینه بالای مبادلات (به دلیل ساختار پیچیده قراردادهای اصلی و فرعی و ترتیبات قراردادی)
– افزایش پیچیدگی
– درجه پایین انعطاف قرارداد
البته مورد آخر را می‌توان در قرارداد اولیه به صورت پویا در نظر گرفت که کمی از مشکلات در این زمینه کاسته شود. مَتور سه دلیل عمده برای عدم کارایی بودجه سنتی به صورت زیر بیان می‌کند:
– عدم تدارک مناسب مراحل و فرآیند ارزیابی پروژه
– عدم توانایی شهرداری‌ها در مشارکت برای منابع پروژه (به ویژه منابع مالی پروژه به دلیل آنکه شهرداری‌ها دارای منابع مالی مازاد نیستند)
– فقدان کنترل بر تصمیمات سرمایه‌گذاری توسط واحدهای شهرداری
نکته مهم دیگر در زمینه علل کارایی شیوه شراکت عمومی- خصوصی آن است که چون قراردادهای موردنظر در این شیوه به صورت محصول‌گرا بوده و ارزش اقدامات شرکای پروژه با فروش محصول نهایی اندازه‌گیری می‌شود، شرکای پروژه سعی در حداکثرسازی کارایی در مراحل مختلف طراحی، تامین و ساخت پروژه برای کسب منافع بیشتر از پروژه می‌کنند.
نقش شرکت پروژه (شرکت واسط). شرکت پروژه (PROJECT COMPANY) نقش مهمی در فرآیند استفاده از شراکت عمومی- خصوصی دارد.
در واقع شرکت پروژه واسط میان دولت یا شهرداری به عنوان سفارش‌دهنده پروژه و عوامل اجرایی پروژه (اعم از طراحی، تدارک، تامین مالی، ساخت و بهره‌برداری) است. الگوی شراکت عمومی- خصوصی به نحوی است که محوریت و مرکزیت فعالیت‌ها به شرکت پروژه مربوط می‌شود. نمونه‌هایی از نقش این شرکت‌ها در انجام فرآیند شراکت عمومی- خصوصی در قالب شکل‌های زیر آمده است. شکل اول مربوط به نظر سازمان ملل متحد (UNESCAP) برای تقسیم فعالیت‌ها میان ارکان پروژه در فرآیند PPP می‌شود که مرجه تمامی ارکان را شرکت پروژه می‌داند.

نمونه‌های تجربی این شرکت‌ها نیز نقش محوری شرکت پروژه در فرآیند شراکت عمومی- خصوصی را نشان می‌دهد. به عنوان نمونه، فرآیند احداث نیروگاه CBK ژاپن که توسط بانک JBIC تامین مالی شده به صورت زیر است.

همچنین است نقش شرکت پروژه در احداث خط لوله باکو- تفلیس- سیحان که آن نیز توسط بانک JBIC تامین مالی شده است.

و ساختار قراردادی پروژه تولید برق القطران اردن که توسط بانک توسعه آسیایی (ADB) تامین مالی شده است.

در نهایت، نقش شرکت پروژه در ساختار ترتیبات قراردادی پروژه نیروگاه سیکل ترکیبی پره‌سر در شمال ایران در نمودار زیر قابل مشاهده است.

در واقع می‌توان گفت که «طرف بخش خصوصی» که در شراکت عمومی- خصوصی قرار است به عنوان «طرف مذاکره» بخش عمومی قرار گیرد، همین شرکت پروژه است. یکی از چالش‌های بسیار مهم دولت و شهرداری‌ها در کشورهای مختلف، یافتن بخش خصوصی توانمند برای طرف مذاکره قرار گرفتن و در نهایت اجرای پروژه است. معمولا شرکت پروژه یکی از دو حالت زیر را شامل می‌شود:
– شرکت توانمند اجرایی و تامین مالی (مانند هلدینگ‌هایی که درون خود دارای شرکت‌های متعدد زیرمجموعه برای طراحی، ساخت، تامین مالی و… هستند)
– کنسرسیومی از شرکت‌های موجود چرا که ممکن است در پروژه‌های بسیار بزرگ، شرکتی نتواند تمامی تعهدات قراردادی در ترتیبات قراردادی با دولت برای پروژه موردنظر را انجام دهد و برای همین باید با کنسرسیوم متشکل از شرکت‌های مختلف قرارداد را منعقد کرد
یافتن یا تشکیل شرکت پروژه مناسب برای اجرای پروژه‌های بزرگ شهری، خود به عنوان مشکلی مهم برای شیوه شراکت عمومی- خصوصی تلقی می‌شود. برخی از پروژه‌های مهم شهری به دلیل عدم دستیابی به چنین شرکت‌هایی (و در واقع برای یافتن بخش خصوصی توانمند جهت ورود به پروژه‌های بزرگ شهری) با مشکلات مهمی از نظر زمان‌بندی و هماهنگی اجرای آنها مواجه شده‌اند. نمونه این پروژه‌ها، خط متروی دوبی است که در این زمینه به مشکل برخورد و در نهایت بانک جهانی با کمک موسسه PPIAF نسبت به بررسی و حل این مشکل اقدام کرد. در ایران نیز به نظر می‌رسد که پروژه‌های زیربنایی بسیاری با این مشکل مواجه باشند. توسعه خطوط متروی شهری، توسعه فرودگاه‌ها و پروژه‌های زیربنایی در بخش راه (بزرگراه‌های بین‌شهری و خطوط راه‌آهن) از جمله این نوع پروژه‌ها هستند. مشکل کار در اینجاست که شرکت پروژه باید به اندازه‌ای توانمند باشد که بتواند بخش‌های مختلف اجرای پروژه اعم از طراحی، تامین مالی، تدارک، ساخت و بهره‌برداری از پروژه را انجام دهد. شرکت‌های موجود ساختمانی یا اجرایی رتبه‌دار در کشور معمولا در یک یا بخشی از این حوزه‌ها متخصص هستند و برای همین، یافتن شرکت یا شرکت‌هایی که بتوانند کل فرآیند را برعهده گیرند عملا بسیار مشکل یا نشدنی است. با توجه به اینکه شرکت‌های خارج از کنسرسیوم می‌تواند به دو شکل موجود و قابل ایجاد باشد، طبقه‌بندی نهایی شرکت‌های طرف دولت که بتوانند نقش شرکت پروژه را در فرآیند شراکت عمومی- خصوصی داشته باشند به صورت زیر خواهد بود:
– شرکت‌های موجود رتبه‌دار که بتوانند کل فرآیند چرخه عمر پروژه را انجام دهند
– شرکتی که از ابتدا برای انجام تعهدات به عنوان شرکت پروژه برای پروژه خاص مورد نظر ایجاد شود
– کنسرسیومی متشکل از شرکت‌های موجود
در شرایط موجود ایران پیشنهاد می‌شود که از حالت سوم استفاده شود زیرا اولا به طور معمول نمی‌توان شرکت بسیار معتبری را به عنوان شرکت موجود برای اجرای کل فرآیند چرخه عمر پروژه یافت و ثانیا شرکت‌های تازه‌تاسیس با چالش‌های اولیه برای شروع فعالیت خود مواجه هستند.
البته بر اساس توصیه سازمان ملل متحد می‌توان گزینه دیگری را نیز در نظر گرفت و آن اینکه ضرورتی ندارد شرکت پروژه، در تمامی فعالیت‌های چرخه عمر پروژه صاحب صلاحیت حرفه‌ای باشد و بهتر است شرکتی به عنوان شرکت پروژه محوریت قرارداد و ترتیبات قراردادی را داشته باشد و براساس نمودارهای اولیه این مقاله، قراردادهای فرعی برای انجام اجزای قدامات با شرکت‌های دارای صلاحیت حرفه‌ای موجود به صورت جزء‌جزء منعقد شود.
البته تشکیل کنسرسیوم شرکت‌ها برای ایفای نقش شرکت پروژه بسیار مناسب‌تر است چرا که انداختن بار حقوقی و اجرایی کل چرخه عمر پروژه بر دوش شرکت موجود معمولا نتیجه و خروجی مناسبی به دست نداده و شرکت یادشده خود درگیر ساختار پیچیده قراردادها و نظارت بر فعالیت شرکت‌های مختلف خواهد شد و این امر معمولا از توان شرکت موردنظر خارج است.
باید توجه داشت که تشکیل کنسرسیوم نیز در ایران با مشکلات حقوقی خاصی مواجه خواهد شد به طوری که هنوز قانون جامع و کاملی برای این امر در کشور نداریم. پشتوانه تشکیل کنسرسیوم در ایران، قانون مدنی است که در شرایط عادی نیز می‌تواند مبنای تشکیل کنسرسیوم و قراردادهای مربوطه قرار گیرد.
به عنوان مثال، در ماده ۲۴ قانون دائمی برنامه‌های توسعه کشور آمده است که «تشکیل گروه اقتصادی با منافع مشترک با مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی به‌منظور تسهیل و گسترش فعالیت اقتصادی و تجاری برای یک دوره محدود و براساس قراردادی کتبی پس از ثبت در مرجع ثبت شرکت‌ها در قالب شرکت مدنی و ضوابط و شرایط مربوط به آن و با رعایت موازین اسلامی و اصل منع اضرار به‌ غیر و منع انحصار مجاز است». تشکیل شرکت پروژه نیز برای پروژه‌های زیربنایی به صورت پراکنده در قوانین کشور مورد حمایت قرار گرفته است. از جمله می‌توان به ماده ۱۲۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور اشاره کرد. در تبصره (۱) بند ۱۲۶-۱ این قانون آمده است که «شرکت پروژه شرکت سهامی خاص با سرمایه حداقل یک‌ چهارم مبلغ قرارداد یا شرکت تضامنی‌ است که توسط موسسات و شرکت‌های سرمایه‌گذاری، مشاوره‌ای، پیمانکار یا سازنده برای عقد قرارداد و انجام پروژه تاسیس می‌شود».
همچنین در بند ۱۲۶-۱ آمده است «قرارداد تامین منابع مالی، اجرا و بهره‌برداری طرح‌ها (پروژه‌ها) را به شرکت پروژه صاحب صلاحیت که صرفا به‌همین منظور تاسیس می‌شود واگذار کنند و با آنها برای پیش‌خرید تاسیسات احداثی(نوع الف)، اجاره درازمدت تمام یا بخشی از تاسیسات(نوع ب)، خرید درازمدت یا پیش‌خرید کالا و خدمات تولیدی آن طرح (نوع ‌ج)، بهبود کارایی آب و انرژی(نوع د) یا سایر انواع مشارکت بخش عمومی با بخش خصوصی برای ارائه خدمات عمومی(نوع هـ) اقدام ‌کنند» ولی برای تشکیل کنسرسیوم و نحوه اقدامات آن در بند ۱۲۶-۷ آمده است «مشارکت (کنسرسیوم) موسس شرکت پروژه موضوع این بند صرفا با برگزاری مناقصه دو مرحله‌ای (با پیشنهاد فنی بازرگانی و مدل مالی قابل قبول) انتخاب می‌شود». در بند (ج) ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی ماده ۱۲۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۲ برای تعریف شرکت پروژه آمده است «شرکت سهامی خاص با سرمایه حداقل یک چهارم مبلغ قرارداد یا شرکت تضامنی که توسط مشارکت (کنسرسیوم) برای عقد قرارداد و انجام طرح (پروژه) تاسیس می‌شود».
همچنین برای تعریف کنسرسیوم نیز در بند (د) ماده (۱) این آیین‌نامه آمده است «مشارکت (کنسرسیوم) یک یا چند موسسه و شرکت‌های سرمایه‌گذاری، مشاوره‌ای، پیمانکار یا سازنده شرکت‌کننده در مناقصه موضوع این آیین‌نامه که دارای شرایط مالی طراحی، مهندسی و اجرایی هستند». البته به دلیل آنکه تعاریف یادشده در قانون و آیین‌نامه اجرایی مورد اشاره مربوط به سال ۱۳۹۲ است، نمی‌توان به این تعاریف استناد کرد ولی می‌تواند مبنای مناسبی برای تعاریف مربوطه باشد. در هر حال در وضعیت موجود، ماده (۱۰) قانون مدنی می‌تواند مبنای تشکیل کنسرسیوم قرار گیرد ولی این امر چالش‌های خاص خود در این زمینه را دارد.
ترتیبات قراردادی. وقتی دولت با بخش خصوصی (شرکت پروژه) وارد فرآیند همکاری می‌شود، باید ساختار منظم و هدفمندی برای روابط بلندمدت فیمابین طراحی شود تا تمامی مراحل انجام کار و تمامی تعهدات و اختیارات متقابل در قالب این ساختار تنظیم شود. به ساختاری که تمامی این موضوعات در آن مورد توجه قرار گرفته باشد، ترتیبات قراردادی گویند. از آنجا که روابط میان دولت و بخش خصوصی باید با مقررات موجود و چارچوب حقوقی در کشور هماهنگ باشد، دولت‌ها برای رسیدن به ترتیبات قراردادی مناسب، ساختار زیر را در نظر می‌گیرند:
– تنظیم تفاهم‌نامه (MOU)
– تنظیم قرارداد اصلی میان دولت و شرکت پروژه
– تنظیم قراردادهای فرعی میان شرکت پروژه و ارکان اجرایی پروژه از جامعه حرفه‌ای (مانند قرارداد تامین مالی، قرارداد طراحی، قرارداد ساخت و قرارداد بهره‌برداری)
ساختار تفاهمنامه باید به نحوی تنظیم شود که نکات اصلی برای ادامه همکاری را دربر گیرد. به عنوان مثال، تاریخ شروع، تاریخ نفوذ، تاریخ اتمام ساخت، تاریخ آغاز بهره‌برداری و تاریخ تحویل پروژه به دولت. البته در برخی موارد، تفاهمنامه تاریخ‌های اولیه را دربر می‌گیرد و تاریخ‌های مهم بعدی (مانند تاریخ اتمام ساخت، تاریخ آغاز بهره‌برداری و تاریخ تحویل پروژه به دولت) در قرارداد اصلی خواهد آمد. از طرف دیگر، انعقاد قراردادهای فرعی ارتباطی به دولت ندارد مگر اینکه موضوع مهمی در آنها ذکر شود که روی منافع دولت تاثیرگذار باشد. قراردادهای فرعی به دو بخش تقسیم می‌شوند:
– قراردادهای میان شرکت واسط و جامعه حرفه‌ای دارای صلاحیت (شرکت‌های دارای رتبه)
– قراردادهای میان جامعه حرفه‌ای و شرکت‌هایی که بخشی از تعهدات یادشده در بند فوق برای جامعه حرفه‌ای را برعهده خواهند داشت. برای مثال، اگر شرکت پروژه قرارداد ساخت را با شرکت الف منعقد نماید، شرکت الف خود می‌تواند قراردادهای فرعی بر پایه این قرارداد را با چندین شرکت برای انجام بخش‌های مختلف اجرایی و ساخت پروژه مانند تاسیسات، فونداسیون، نما و… منعقد کند.
باید توجه داشت که قراردادهای فرعی باید پوشش‌دهنده قراردادهای بالادستی (اصلی و فرعی بالاتر) باشند. قراردادهای فرعی باید به نحوی تنظیم شوند که مجموع تعهدات و شرایط در این قراردادها، ایفای تعهدات اصلی شرکت پروژه را پوشش دهد. به عنوان مثال، قرارداد فرعی میان شرکت الف با شرکت (ب) برای تامین تجهیزات یک پروژه بیمارستانی باید پوشش‌دهنده تعهدات شرکت الف به شرکت پروژه در همین زمینه و به همین ترتیب تعهدات شرکت پروژه در مقابل دولت باشد. به همین دلیل است که نام این مجموعه قراردادها و تفاهمنامه‌ها، ترتیبات قراردادی گذاشته شده، به نحوی که باید حاصل و برآیند تمامی تعهدات در سطوح پایین‌تر، تعهدات سطوح بالاتر را پاسخگو بوده و همسانی دقیقی میان اجزای ترتیبات قراردادی (تفاهمنامه، قرارداد اصلی، قراردادهای فرعی) به وجود آید. در ایران ابلاغیه‌های مختلفی برای این موضوع از ابعاد مختلف توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور صورت گرفته است که در اینجا به بخشی از آنها اشاره می‌شود:
– ابلاغیه شماره ۱۰۰۰۸۱/۱۰۰ مورخ ۲۴/۱۰/۱۳۸۷ برای موافقتنامه ساخت- بهره‌برداری- واگذاری (BOT)
– ابلاغیه شماره ۶۲۷۰۳/۱۰۱ مورخ ۱۴/۴/۱۳۸۳ مهندسی، تامین کالا و تجهیزات به صورت توأم (EP) برای کارهای صنعتی
– ابلاغیه شماره ۱۸۳۴۰۶/۱۰۱ مورخ ۵/۱۰/۱۳۸۳ برای تامین کالا و تجهیزات، ساختمان و نصب به صورت توأم (PC)
– ابلاغیه شماره ۲۰۱/۷۳۵۵۴/۱۰۵ مورخ ۲۸/۱/۱۳۸۰ برای خدمات مدیریت طرح
– ابلاغیه یادشده در نشریه شماره ۵۴۹۰ (شماره انتشارات ۱۲/۰۰/۸۱ ) برای ضوابط روش طرح و ساخت در پروژه‌های صنعتی
بدیهی است که ساختار ترتیبات قراردادی به دلیل نیاز به انسجام و همسانی موضوعات و نتایج باید بسیار دقیق‌تر و عمیق‌تر باشد تا بتوان به ساختار مشترک و واحدی برای ترتیبات قراردادی شامل تفاهمنامه‌ها، قراردادهای اصلی و قراردادهای فرعی رسید. در وضعیت موجود، قانون مدنی و موادی مانند ماده ۱۰ و ماده ۱۹۰ این قانون صرفا مجوزهایی برای اهلیت و صحیح بودن شرایط قرارداد است و این امر به تنهایی نمی‌تواند ساختار پیچیده ترتیبات قراردادی را پاسخگو باشد. در نتیجه باید ساختاری از تفاهمنامه، قرارداد اصلی و قراردادهای فرعی تنظیم کرد که شروط جامعیت و سازگاری نظام ترتیبات قراردادی را تامین نماید به ویژه اینکه ترتیبات قراردادی برای یک دوره بلندمدت (اغلب ۲۰ تا ۳۰ سال) تنظیم می‌شود و پیش‌بینی مواردی که بتواند در طول این دوره طولانی صادق و ثابت باشد، بسیار مشکل بوده و یکی از چالش‌های اصلی در فرآیند شراکت عمومی- خصوصی است.
* پژوهشگر اقتصاد شهری
BWurban@gmail.com