آسیب‌شناسی نظام توزیع اعتبارات پژوهشی در سیاست‌های بودجه‌ای کشور

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به آسیب‌شناسی نظام توزیع اعتبارات پژوهشی در سیاست‌های بودجه‌ای کشور پرداخت.
این پژوهش با هدف آسیب‌شناسی نظام توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری ذیل ساختار بودجه کشور (با تاکید بر بند‌های مرتبط در تبصره «۹» قوانین بودجه سنواتی کشور و فرآیند اجرایی آنها) انجام شده است. یافته‌ها در این پژوهش نشان می‌دهد نحوه توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری با دو دسته چالش‌های درون‌سازمانی و برون‌سازمانی روبه‌رو است؛ چالش‌های درون‌سازمانی ناشی از ویژگی‌ها و عملکرد سازمان‌های دولتی بوده و به نوعی سازمان دولتی قادر به کنترل و تاثیرگذاری بر آنهاست که از جمله می‌توان به ضعف دستگاه‌های اجرایی در شناسایی نیازها و مسائلی پژوهشی خود، مصرف بدون برنامه اعتبارات پژوهشی و بودجه‌های باقیمانده در انتهای سال مالی توسط دستگاه‌های اجرایی، عدم شفافیت در فرآیند انتخاب مجریان طرح‌های پژوهشی و سازوکار مبهم و نامشخص در انتخاب و اولویت‌بندی موضوع‌های پژوهشی اشاره کرد. چالش‌های برون‌سازمانی مسائلی هستند که سازمان‌های دولتی به تنهایی قادر به کنترل و تاثیرگذاری بر آنها نیستند؛ از جمله حاکم بودن نظام بودجه‌ریزی افزایشی، عدم تخصیص کامل بودجه‌های پژوهشی یا فرآیند طولانی تخصیص، موازی‌کاری و بخشی‌نگری نهاد‌های متولی بخش پژوهش کشور، فقدان حضور نهاد‌های واسط در نظام توزیع اعتبارات پژوهشی. بر این اساس محور‌های مهمی همچون ساماندهی اطلاعات موجود در سامانه‌های به‌هم‌رسانی عرضه و تقاضا و تعیین یک متولی مشخص برای مدیریت و یکپارچه‌سازی اطلاعات، رسمیت‌بخشی و حمایت از حضور فعالانه نهاد‌های واسط از جمله کارگزاران خصوصی دانش و فناوری در به‌هم‌رسانی، ایجاد یک رویه متمرکز و دارای وحدت در مدیریت اعتبارات پژوهشی کشور و تصحیح برخی روند‌های اجرایی در تخصیص و هزینه‌کرد اعتبارات پژوهشی می‌تواند در بهبود نظام توزیع اعتبارات پژوهشی موثر باشد.
به گزارش روابط عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن در گزارشی با عنوان «سیاست‌های بودجه‌ای کشور در توسعه پژوهش و فناوری با تاکید بر نظام توزیع اعتبارات پژوهشی (۲): آسیب‌شناسی» بیان می‌کند که در نظام اعتبارات پژوهش و فناوری کشور بر اساس قوانین بودجه سنواتی، علاوه بر ردیف اعتبارات پژوهشی که ذیل دستگاه‌ها به ‌ازای برنامه‌های مشخصی تعریف شده است، دو حکم اصلی وجود دارد که به نام‌های حکم یک درصد اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌ها (برنامه سمات ملی) و حکم ۴۰ درصد اعتبارات پژوهشی شرکت‌ها (برنامه ساتع) شناخته می‌شود.
در این گزارش آمده است که ارزیابی‌ها از عملکرد این دو حکم با توجه به گزارش اول مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «سیاست‌های بودجه‌ای کشور در توسعه پژوهش و فناوری با تاکید بر نظام توزیع اعتبارات پژوهشی: ارزیابی عملکرد» نشان‌ می‌دهد اعتبارات قابل توجهی وفق حکم یک درصد اعتبارات هزینه‌ای تخصیص‌یافته دستگاه‌های اجرایی و یک درصد هزینه‌های غیرعملیاتی شرکت‌ها (در راستای اجرای ماده (۵۶) قانون تنظیم‌بخشی(۲)‌) پیش‌بینی شده است. به‌نحوی که منابع فوق در صورت تخصیص کامل در سال‌های ۱۳۹۹، ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ امکان حصول تا میزان ۲/۲، ۵/۲ و ۷/۲ هزار میلیارد تومان را داشته است.
این گزارش ادامه می‌دهد اما هزینه‌کرد آن در عمل کمتر از ۱۵۰ میلیارد تومان در سال و معادل با تقریبا ۵ تا ۶ درصد اعتبارات پیش‌بینی شده است. ارزیابی عملکرد حکم ۴۰ درصد اعتبارات پژوهشی شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی نیز نشان ‌می‌دهد هرچند خزانه‌داری راسا ورود کرده و بیش از ۸۰ درصد مبالغ مشمول به‌حساب صندوق شورای عالی عطف واریز می‌شود، اما روندهای اجرایی عقد قرارداد و پرداخت آن زمانبر است. به‌نحوی که به‌طور متوسط ۴۵ درصد قراردادهای منعقد‌شده طی این سال‌ها تامین مالی شده‌اند. یافته‌ها حاکی از آن است عملکرد نظام توزیع اعتبارات پژوهشی دولتی از حالت مطلوب و موثر فاصله داشته و با ضعف‌ها و اختلالاتی جدی مواجه است. از این رو تحقیق پیش‌رو به آسیب‌شناسی نظام توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری دولتی ذیل ساختار بودجه کشور (با تاکید بر بند‌های مرتبط در تبصره «۹» قوانین بودجه کشور و فرآیند اجرایی آنها) پرداخته ‌است.
در این گزارش بیان شده است که در این پژوهش چالش‌های توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری دولتی به دو بخش چالش‌های درون‌سازمانی و برون‌سازمانی تقسیم ‌شده‌اند. چالش‌های درون‌سازمانی ناشی از ویژگی‌ها و عملکرد سازمان‌های دولتی هستند و به‌نوعی سازمان دولتی قادر به کنترل و تاثیرگذاری بر آنهاست. در مقابل، چالش‌های برون‌سازمانی ناشی از عوامل خارج از سازمان دولتی هستند و سازمان‌های دولتی به‌تنهایی قادر به کنترل و تاثیرگذاری بر آن چالش‌ها نیستند.
این گزارش در ادامه به برخی چالش‌های برون‌سازمانی در این حوزه پرداخته و یکی از این چالش‌ها را تعیین بودجه پژوهشی سازمان‌های دولتی دانسته و آورده است که اگرچه متولی اصلی تعیین سهم هر یک از سازمان‌های کشور از بودجه کلی کشور، سازمان برنامه و بودجه است، اما باید توجه داشت نهادها و عوامل متعددی بر تصمیم‌گیری سازمان برنامه و بودجه برای تعیین اعتبار پژوهشی سازمان‌های دولتی تاثیرگذار هستند. بنابراین چالش‌های متعددی از جمله فقدان نظام توزیع اعتبار پژوهشی و بودجه‌ریزی افزایشی و شفافیت پایین طبقه‌بندی اعتبارات پژوهشی در قوانین بودجه سنواتی وجود دارند.
این گزارش ادامه می‌دهد از جمله چالش‌های این دسته می‌توان به عدم تخصیص کامل بودجه‌های پژوهشی مصوب و فرآیند‌های دیوان‌سالاری تخصیص و اعطای بودجه‌های پژوهشی اشاره کرد. پراکندگی بیش از حد بودجه‌های پژوهشی (عدم تمرکز)، عدم امکان انتقال اعتبار پژوهشی باقیمانده در انتهای هر سال مالی به سال بعد و فقدان حضور نهاد واسط در نظام توزیع اعتبار پژوهشی نیز از دیگر چالش‌های این حوزه است.
این گزارش در خصوص نحوه تدوین و محتوای برنامه‌های ملی و بخشی در راستای توزیع اعتبار پژوهشی، آورده است که چالش‌های این گروه به آن دسته از مشکلات و ضعف‌هایی اشاره دارند که در طراحی و اجرای برنامه‌ها و سیاست‌های مرتبط با توزیع اعتبار پژوهشی در کشور وجود دارند. از جمله آنها می‌توان به ضمانت اجرای ناکافی برای احکام و مواد قانونی در حوزه پژوهش، فقدان هماهنگی و انسجام در احکام قانونی مرتبط با اعتبارات پژوهشی و اجرای آنها و غیره اشاره کرد. همچنین نظارت ضعیف و محدود بر اجرای برنامه‌ها و قوانین مرتبط، تمرکز صرف بر میزان هزینه‌کرد اعتبارات بدون بررسی اثربخشی و عملکرد پژوهشی سازمان‌های دولتی از چالش‌های این حوزه به‌شمار می‌رود.
این گزارش در ادامه به چالش‌های درون‌سازمانی این موضوع پرداخته و آورده است که فرآیند مشخص و معیار‌های جامع و شفاف برای اولویت‌بندی طرح‌های پیشنهادی معمولا وجود ندارد و انتخاب اولویت‌ها به‌ویژه در استان‌ها به‌شکل سلیقه‌ای و شخص‌محور است. نبود اسناد کلان آمایش سرزمینی نیز زمینه این نوع مدل انتخاب طرح‌ها و برنامه‌ها را بیشتر کرده است. بسیاری از سازمان‌های دولتی از یک طرف از نیازها و مسائل فعلی خود آگاه نیستند و از طرف دیگر، از ساختار لازم برای شناسایی نیاز و مسائل خود با توجه به روندها و تحولات آینده برخوردار نیستند. با توجه به اینکه این مهم نیازمند تخصص است، لذا سازمان‌ها و دستگاه‌ها عموما در بیان نیاز‌های خود به زبان علمی ناتوانند.
این گزارش ادامه می‌دهد از جمله چالش‌های این دسته می‌توان به عدم شفافیت در فرآیند انتخاب مجریان، عملکرد نامناسب در نحوه فراخوان نیاز‌های پژوهشی، فرآیندهای طولانی و موازی ثبت عرضه و تقاضای فناوری و کندی روندها و دریافت بازخوردها و فقدان بانک‌های اطلاعاتی در مورد داوران بالقوه در حوزه‌های تخصصی اشاره کرد. این گزارش در ادامه به مهم‌ترین محورها در قالب اقدامات اجرایی و قانونی اشاره کرده و آورده است که تعیین اولویت‌های پژوهش و فناوری کشور در بازنگری سند نقشه جامع علمی کشور مبتنی بر نیازها، مسائل، ظرفیت‌ها و نگاه به آینده ضروری است و باید اعتبارات پژوهشی مبتنی بر عملکرد و تدوین شاخص‌های ارزیابی خروجی محور به‌جای ورودی محور توزیع شود. ارائه تعریف مشخص و دقیق از فعالیت‌های تحقیق و توسعه و تبیین مصادیق آن بر اساس استانداردهای یکسان و مورد پذیرش در دستگاه‌ها نیز در این حوزه اهمیت دارد.
دیگر پیشنهادات این گزارش مبنی بر لزوم طبقه‌بندی استاندارد اعتبارات پژوهشی در بودجه‌های سنواتی (مثلا در قالب تهیه یا بازنگری دستورالعمل‌های تعیین و پیشنهاد اعتبارات سالانه دستگاه‌ها در حوزه پژوهش به سازمان برنامه)، لزوم مدیریت متمرکز یا نیمه‌متمرکز اعتبارات پژوهشی برنامه‌ها با قابلیت تجمیع و هزینه‌کرد موثر و جلوگیری از فعالیت‌های موازی و پراکنده (با استفاده از ظرفیت یک صندوق تامین مالی تخصصی پژوهش) و لزوم ساماندهی اطلاعات موجود در سامانه‌های به‌هم‌رسانی متنوع کنونی از جمله سمات، ساتع، نان، توانیران و سامانه‌های اختصاصی هر یک از دستگاه‌های اجرایی و تعیین یک متولی مشخص برای مدیریت و یکپارچه‌سازی اطلاعات (هم‌افزایی و کاهش فعالیت‌های پژوهشی موازی) مطرح شده است.
این گزارش همچنین پیشنهاد به رسمیت شناخته شدن و تقویت نقش نهادهای واسط در کمک به ایجاد یک اتصال موفق، لزوم تسهیل سازوکار تخصیص اعتبارات تایید‌شده ذیل برنامه‌های ساتع و سمات در تعامل بین سازمان برنامه، خزانه، کارفرما و مجری، لزوم مشارکت جدی دستگاه‌ها در اجرای ماده یک قانون جهش تولید دانش‌بنیان مصوب ۱۴۰۱ با موضوع اعلام فهرست اقلام راهبردی و توانایی‌های فناورانه مورد نیاز و تقویت نظارت و پاسخ‌طلبی دستگاه‌های نظارتی از جمله مجلس شورای اسلامی بر سازوکارهای فرآیندی و کلیات عملکرد محتوایی طرح‌های پژوهشی را مطرح کرده است.