11 - 05 - 2020
جایگاه خصوصىسازى خدمات شهرى در برنامههای توسعه
دکتر بهرام وهابی*- در بخش نخست این بررسی، مروری بر عوامل نهادی و همچنین دیدگاه برنامههای اول و دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران داشتیم. در ادامه این بحث، به موضوع خصوصىسازى در برنامه سوم توسعه و سایر مباحث مرتبط میپردازیم .
در برنامه سوم توسعه اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى جمهورى اسلامى ایران، تمهیدات گستردهاى براى خصوصىسازى تدارک دیده شده است. در نظام برنامهریزى برنامه سوم، شوراى تلفیق برنامه متشکل از شوراهاى زیر بود :
۱- شوراى اصلاح نظام اجرایى و ساختار بخش عمومى
۲- شوراى سیاستهاى اقتصاد کلان، اشتغال، نظام تامین اجتماعى و یارانهها
۳- شوراى آمایش سرزمین و محیط زیست
۴- شوراى توسعه علوم و فناورى
۵- شوراى سیاست داخلى
۶- شوراى سیاست خارجى و امنیت ملى
۷- شوراى سیاستهاى فرهنگى
۸- شوراى تلفیق امور اجتماعى
۹- شوراى تلفیق امور آموزشى، فرهنگى و پژوهشى
۱۰- شوراى تلفیق امور تولیدى
۱۱- شوراى تلفیق امور زیربنایى
شوراهاى هفتگانه اول، شوراهاى فرابخشى و سایر شوراها، شوراهاى بخشى بودند. طراحى و تدوین خطوط کلى و اجرایى خصوصىسازى در برنامه سوم بر عهده «شوراى اصلاح نظام اجرایى و ساختار بخش عمومى» بود که از سه کمیته زیر تشکیل مىشد :
۱- کمیته تنظیم انحصارات و رقابتى کردن فعالیتهاى اقتصادى
۲- کمیته ساماندهى شرکتهاى دولتى و خصوصىسازى
۳- کمیته اصلاح ساختار ادارى و مدیریت
دو کمیته اول مستقیماً وظیفه طراحى چارچوب و ابزارهاى خصوصىسازى در طول دوره برنامه را بر عهده داشتند. شوراى اصلاح نظام اجرایى و ساختار بخش عمومى، وظیفه انجام امور زیر در زمینه خصوصىسازى و تنظیم انحصارات را بر عهده داشت :
۱- تنظیم و تدوین گردش کار شورا و کمیتههاى ذیربط و زمانبندى تفصیلى امور
۲- تنظیم و تدوین پیشنویس رهنمودهاى کلى برنامه
۳- تنظیم و تدوین راهکارهاى اجرایى (برنامههاى عملیاتى) رهنمودهاى کلى برنامه
۴- تنظیم و تدوین پیشنهادهاى مربوط به تغییرات و اصلاحات نهادى
همچنین کمیتههاى تحت پوشش شوراى فوق، هر یک داراى وظایف مشخصى براى تدوین برنامه خصوصىسازى بودند. کمیته تنظیم انحصارات و رقابتى کردن فعالیتهاى اقتصادى، با هدف حرکت به سوى رقابتى کردن فعالیتها و امکانسنجى لغو انحصارات غیرضرورى تشکیل شده و وظایف زیر را بر عهده داشت :
۱- شناخت و تبیین وضع موجود انحصارات در بخشها و فعالیتهاى مختلف از دیدگاه تولید و توزیع
۲- طبقهبندى انحصارات موجود از نظر نوع پدیدآورنده آنها
۳- تحلیل مشکلات و نارسایىهاى ناشى از انحصار
۴- تدوین رهنمودهاى کلى برنامه در زمینههای زیر :
– تنظیم انحصارات طبیعى
– بررسى و لغو آن دسته از انحصارات قانونى که دیگر ضرورت وجودى ندارند
– اصلاح ساختار بازارها و رقابتى کردن فعالیتهاى اقتصادى
۵- تهیه و تنظیم راهکارهاى اجرایى و عملیاتى کردن رهنمودهاى کلى برنامه با تاکید بر اصلاحات قانونى، نهادى و سازماندهى و زمانبندى اقدامات اجرایى
۶- ارائه راهکارهاى اجرایى مقابله با تبعات و آثار جانبى
در کنار بسترسازى براى رقابتى کردن فعالیتهاى اقتصادى، ساماندهى شرکتهاى دولتى و خصوصىسازى نیز از وظایف شوراى فرابخشى مزبور بود که وظایف آن به شرح ذیل بر عهده «کمیته ساماندهى شرکتهاى دولتى و خصوصىسازى» نهاده شد :
۱- شناخت و تبیین وضع موجود شرکتهاى دولتى در بخشها و فعالیتهاى مختلف
۲ – طبقهبندى شرکتهاى دولتى با توجه به تعاریف قانونى
۳- تحلیل مشکلات و نارسایىهاى شرکتهاى دولتى
۴- تدوین رهنمودهاى کلى ناظر بر ساماندهى شرکتهاى دولتى با توجه به اصول و اقداماتی مانند اعمال مدیریت اقتصادى شرکتها، تجارى و رقابتى کردن، تمرکززدایى، ادغام، تجزیه و انحلال حسب مورد، پیوندزدایى و انتزاع از دستگاههاى حاکمیتى، شفافیت فعالیتهاى مالى شرکتهاى دولتى و برقرارى الزام حسابدهى مدیران آنها
۵- تدوین برنامه جامع خصوصىسازى
۶- تهیه و تنظیم راهکارهاى اجرایى و عملیاتى رهنمودهاى کلى برنامه با تاکید بر اصلاحات نهادى و سازمانى و زمانبندى اقدامات اجرایى
۷- راهکارهاى اجرایى مقابله با تبعات و آثار جانبى
کمیته اصلاح ساختار ادارى و مدیریت از دیدگاه مدیریت و بهبود نظام ادارى به اصلاح نظام اجرایى و ساختار بخش عمومى توجه داشت و عمدهترین وظایف آنها به صورت زیر بود :
۱- شناخت و تبیین وضع موجود ساختار ادارى و مدیریت و تحلیل چشمانداز آینده
۲- تحلیل مشکلات و نارساییها
۳- تدوین رهنمودهاى کلى برنامه با تکیه بر کوچک و کارآمد کردن دولت، تمرکززدایى و جلب مشارکت کارکنان، اصلاح روشها و افزایش سطح مهارت و کارآمد کردن نیروى انسانى و بهبود مدیریت
۴- تهیه و تنظیم راهکارهاى اجرایى و عملیاتى کردن رهنمودهاى کلى برنامه
۵- ارائه راهکارهاى اجرایى مقابله با تبعات و آثار جانبى
در این میان بندهاى اول و دوم از وظیفه سوم این کمیته، مستقیماً روى فرآیندهاى خصوصىسازى موثر بود. در کنار شوراى فرابخشى اصلاح نظام اجرایى و ساختار بخش عمومى، سایر شوراهاى فرابخشى و همچنین شوراهاى بخشى نیز وظیفه بررسى خصوصىسازى یا توسعه بخش خصوصى در حوزه خود را داشتند ولى وظیفه اصلى تدوین برنامه جامع خصوصىسازى بر عهده آنها نبود. به عنوان مثال، کمیته تولید و سرمایهگذارى (ذیل شوراى سیاستهاى اقتصاد کلان، اشتغال، نظام تامین اجتماعى و یارانهها) موظف بود در تدوین رهنمودهاى کلى برنامه در زمینه تولید و سرمایهگذارى، «توسعه بخش خصوصى» را مدنظر قرار دهد. در وظایف کمیته مشارکت و تشکلها (ذیل شوراى فرابخشى سیاست داخلى) نیز از ارتقاى آگاهىهاى مردم نسبت به حقوق فردى و اجتماعى، توسعه مشارکت مردم در تصمیمگیرى و اداره امور کشور و توسعه مشارکت قشرها و گروههاى خاص نظیر زنان و جوانان در امور سیاسى و فعالیتهاى اقتصادى به عنوان نکات مورد تاکید در تدوین رهنمودهاى کلى برنامه در حوزه مورد نظر یاد شده است. از طرف دیگر تمامى شوراهاى بخشى و کمیتههاى ذیل آنها (شامل چهار شورا و ۱۱ کمیته) موظف شده بودند در کنار سایر مضامین، از مضامین زیر نیز در تدوین برنامههاى بخشى استفاده کنند :
۱- ساختار بازار، انحصارات، رقابت و رقابتپذیرى (بند اول مضامین بخشى)
۲- اصلاحات نهادى و ساختارى (بند سوم مضامین بخشى)
۳ – اصلاح مکانیسمها و منطقى کردن حمایتها و مداخله دولت در فعالیتهاى اقتصادى بخش (بند هفتم مضامین بخشى)
۴- مشارکت مردم در فعالیتهاى بخش (بند هشتم مضامین بخشى)
۵- کاهش تصدىهاى اقتصادى دولت، توسعه بخش خصوصى و خصوصىسازى (بند دهم مضامین بخشى)
۶- نقش و قلمرو بخشهاى دولتى، خصوصى و تعاونى در توسعه بخش (بند پانزدهم مضامین بخشى)
ماحصل تلاش شوراها و کمیتههاى مزبور در فرآیند مقدماتى تدوین برنامه سوم، تهیه فصول اول تا چهارم حوزههاى فرابخشى به صورت زیر بود که مستقیماً در تدوین برنامه خصوصىسازى در
برنامه سوم توسعه دخیل بودند :
فصل اول – اصلاح ساختار ادارى و مدیریت
فصل دوم – ساماندهى شرکتهاى دولتى
فصل سوم – واگذارى سهام و مدیریت شرکتهاى دولتى
فصل چهارم – تنظیم انحصارات و رقابتى کردن فعالیتهاى اقتصادى
در کنار فصول مربوط به حوزههاى فرابخشى، در فصول مربوط به امور بخشى نیز (متناسب با وظایف پیشگفته شوراها و کمیتههاى بخشى در توجه به خصوصىسازى) بحث خصوصىسازى و لغو انحصارات دولتى به طور گسترده مطرح شده است. فصل اول حوزههاى فرابخشى با عنوان «ساختار ادارى و مدیریت»، یکى از وظایف شوراى عالى ادارى کشور را به صورت شناسایى و واگذارى وظایف، امور و فعالیتهاى قابل واگذارى دستگاههاى اجرایى به شهرداریها و بخش غیردولتى با هدف رهاسازى دولت از تصدیهاى غیرضرورى و همچنین تعیین نحوه ارتباط و تنظیم مناسبات نظام ادارى با شوراهاى اسلامى روستا، بخش و شهر در نظر گرفته شده است (بند ب ماده ۱ قانون برنامه) که مستقیماً بر خصوصىسازى فعالیتها و سازماندهى دستگاههاى اجرایى در جهت تحقق آن تاکید دارد . در این راستا ماده ۲ قانون برنامه به طور کامل به ارائه راهکارهاى لازم براى کاهش تصدیهاى دولت پرداخته است: «به منظور کاهش تصدیها و تقویت اعمال حاکمیت و نظارت دولت و فراهم نمودن زمینه توسعه مشارکت موثر مردم، بخش خصوصى و بخش تعاونى در اداره امور، تعیین دقیق وظایف واحدهاى ملى و استانى در برنامهریزى و اجرا و فراهم نمودن زمینه تحقق اهداف برنامه سوم، دولت موظف است در طول سال اول برنامه، اصلاحات ساختارى لازم را با رعایت موارد زیر در تشکیلات دولت به عمل آورد :
الف – رعایت اصل ارتباط، پیوستگى، همبستگى و تجانس وظایف
ب- تجمیع فرآیند انجام هر فعالیت در سازمان واحد و هدفگرا نمودن فعالیتها
ج- حذف واحدها و سازمانهاى غیرضرورى و حذف وظایف موازى و مشترک دستگاهها
د- رعایت اصل عدم تمرکز در توزیع وظایف ملى و استانى و محدود نمودن وظایف و ماموریتهاى واحدهاى ملى و ستادى به جنبههاى اعمال حاکمیت، سیاستگذارى، برنامهریزى کلان و هدایت و نظارت و واگذارى امور اجرایى به واحدهاى استانى
ه – عدم گسترش تشکیلات دولت با تاکید بر کوچکسازى دولت از سطوح پایین هرم تشکیلات از طریق تجمیع کلیه فعالیتهاى مربوط به یک وزارتخانه (به جز شرکتهاى مستقل) در سازمان استانى واحد
فصل دوم از حوزههاى فرابخشى، «ساماندهى شرکتهاى دولتى» است که به موجب آن و در مقدمه ماده ۴ بر واگذارى شرکتهاى دولتى به بخش غیردولتى تاکید شده است: «به منظور ساماندهى و استفاده مطلوب از امکانات شرکتهاى دولتى و افزایش بازدهى و بهرهورى و اداره مطلوب شرکتهایى که ضرورى است در بخش دولتى باقى بمانند و نیز فراهم کردن زمینه واگذارى شرکتهایى که ادامه فعالیت آنها در بخش دولتى غیرضرورى است به بخش غیردولتى، اجازه داده مىشود نسبت به واگذارى، انحلال، ادغام و تجدید سازمان شرکتهاى دولتى، اصلاح و تصویب اساسنامه شرکتها، تصویب آییننامههاى مالى و معاملاتى، تصویب آییننامههاى استخدامى و بیمه، با رعایت مقررات و قوانین مربوط و جابهجایى و انتقال وظایف، نیروى انسانى، سهام و داراییهاى شرکتهاى دولتى و شرکتهاى وابسته به آنها اقدام کند»
در تبصره ۴ ماده ۴ قانون برنامه تاکید شده است که صرفا شرکتهایى مىتوانند با سرمایه دولتى اداره شوند که یا مربوط به فعالیتهایى باشند که به طور طبیعى در آنها انحصار وجود دارد یا فعالیتهایى که بخش غیردولتى انگیزهاى براى وارد شدن به آن فعالیتها ندارند. در فصل سوم حوزههاى فرابخشى با عنوان «واگذارى سهام و مدیریت شرکتهاى دولتى»، ایده اصلى و بسترهاى نهادى، قانونى و سازمانى براى فرآیند خصوصىسازى ارائه شده است. در ماده ۹ قانون برنامه سوم تاکید شده که سهام شرکتهاى قابل واگذارى دولتى باید به بخشهاى تعاونى و خصوصى فروخته شود. به منظور ارتقاى کارایى و افزایش بهرهورى منابع مادى و انسانى کشور و کارآمد کردن دولت در عرصه سیاستگذارى و توسعه توانمندى بخشهاى خصوصى و تعاونى، سهام شرکتهاى قابل واگذارى بخش دولتى در شرکتهایى که ادامه فعالیت آنها در بخش دولتى غیرضرورى است، طبق مقررات این قانون با اولویت ایثارگران در شرایط مساوى، به بخشهاى تعاونى و خصوصى فروخته خواهد شد. محدودیتهاى خصوصىسازى شرکتهاى دولتى (که به عنوان قیود ملى تمام برنامههاى خصوصىسازى نیز مطرح مىشوند) عبارتند از ( ماده ۱۰ قانون برنامه سوم:)
۱- امر واگذارى در جهت تحقق اهداف برنامه باشد و خود هدف قرار نگیرد
۲- در چارچوب قانون اساسى صورت پذیرد
۳- موجب تهدید امنیت ملى و تزلزل حاکمیت ارزشهاى اسلامى و انقلابى نگردد
۴- به خدشهدار شدن حاکمیت نظام یا تضییع حق مردم و یا ایجاد انحصار نینجامد
۵- به استفاده از مدیریت سالم منجر شده و اداره امور را بهبود بخشد
۶- حتىالمقدور به توسعه مشارکت عمومى منجر شود
نکته مهم در قانون برنامه سوم که یک مزیت اساسى نسبت به دو برنامه قبلى است، تشکیل «سازمان خصوصىسازى» (ماده ۱۵ قانون برنامه سوم ) و «هیات عالى واگذارى» (ماده ۱۲ قانون برنامه سوم ) است. بر اساس ماده ۱۵ قانون برنامه سوم «دولت موظف است با تغییر اساسنامه سازمان مالى گسترش مالکیت واحدهاى تولیدى نسبت به تشکیل یک سازمان خصوصىسازى اقدام نماید. سهام آن دسته از شرکتهایى که توسط هیات عالى واگذارى تعیین تکلیف شده و روش فروش و برنامه زمانبندى واگذارى آنها مشخص شده است از طرف شرکتهاى مادر تخصصى به منظور طى مراحل واگذارى به این سازمان وکالتا ارائه خواهد شد .
در حوزههای بخشی، شوراها و کمیتههاى امور بخشى نیز تبیین شرایط خصوصىسازى در بخش مربوطه را در مرحله طراحى برنامه مد نظر قرار دارند. در نتیجه این امر قسمت اعظمى از مواد قانونى مربوط به امور بخشى به مساله خصوصىسازى اختصاص یافته که در اینجا به گزیدهاى از موارد مربوطه جهت بیان حرکت عمومى برنامه به سوى فرآیند خصوصىسازى اشاره مىشود:
۱- صنعت و معدن ( ماده ۱۱۱ ) : به منظور فعال کردن بانک تخصصى صنعت و معدن در جهت
تجهیز منابع مالى بخش صنعت و معدن و تشویق، ترویج و هدایت بخش غیردولتى در سرمایهگذاریهاى صنعتى و معدنى، توسعه کارآفرینى و کمک به انتقال فناورى، اقداماتی به عمل خواهد آمد
۲- انرژى ( ماده ۱۲۲)
۳- پست و مخابرات (ماده ۱۲۴)
۴- حملونقل ریلى (ماده ۱۲۸)
۵- خدمات شهرى (ماده ۱۳۶): «به دولت اجازه داده مىشود با توجه به توانایىهاى شهرداریها،
آن گروه از تصدیهاى مربوط به دستگاههاى اجرایى در رابطه با مدیریت شهرى را که ضرورى تشخیص مىدهد، براساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و سازمان امور ادارى و استخدامى کشور همراه با منابع تامین اعتبار ذیربط به شهرداریها واگذار کند»
۶- عمران روستایى (ماده ۱۳۷): «واگذارى بخشى از فعالیتهاى اجرایى دستگاههاى دولتى به شوراهاى اسلامى و دستگاههاى محلى و موسسات و شرکتهاى غیردولتى «(بند الف – ۲ )،» حمایت از موسسات غیردولتى تامینکننده اعتبارات خرد از قبیل صندوق عمران و توسعه روستایى به منظور ارائه تسهیلات به روستاییان براى فعالیتهاى اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى» (بند الف – ۴) و «حمایت از سرمایهگذاریهاى خصوصى و مردمى در محیط روستایى با تامین تسهیلات مناسب به ویژه براى سرمایهگذارىهاى اشتغالزا و پرداخت بخشى از سود تسهیلات اعطایى براى مناطق توسعه نیافته» (بند الف – ۶ )
۷ – آموزشوپرورش (ماده ۱۴۴)
۸- آموزش عالى (بند هـ ماده ۱۵۲)
۹- تربیت بدنى (بند الف ماده ۱۵۵)
۱۰- خدمات تفریحى (سینماها و مجتمعهاى فرهنگى) (ماده ۱۶۱)
۱۱- امور عمومى (ماده ۱۸۲): «وزارت کشور مکلف است با رعایت قوانین نسبت به تهیه طرحهاى مربوط به ایجاد و تقویت تشکلهاى مردمى (صنفى – تخصصى)، سازمانهاى غیردولتى و سازمانهاى محلى با هدف زمینهسازى براى واگذارى اعمال تصدى دولت به آنها و تقویت نظارتهاى سازمانیافته مردمى بر فعالیتهاى دستگاههاى دولتى، اقدام نموده و پس از تصویب هیات وزیران به مورد اجرا گذارد»
۱۲- بهداشت و درمان ( ماده ۱۹۲)
برنامههاى توسعه پنجساله، برنامههاى میانمدت براى دستیابى به اهداف اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى جامعه هستند. در مقابل، برنامههاى سالانه هر سال توسط دستگاههاى اجرایى تنظیم شده و در قالب بودجههاى سنواتى ارائه مىشوند. برنامههاى سالانه، برنامههاى کوتاهمدت بوده و گامهاى کوچکتر براى حرکت در مسیر میانمدت توسعه براساس برنامههاى پنجساله را تشکیل مىدهند. برنامههاى سالانه الزامى است که در محدوده خطوط ارائه شده در برنامههاى پنجساله تنظیم شوند و مىتوانند بخش مهمى از ابزارهاى دستیابى به برنامههاى میانمدت (و حتى بلندمدت توسعه) را فراهم آورند. اهمیت برنامههاى سالانه هنگامى ملموستر مىشود که در طول برنامه میانمدت، «توزیع زمانى» کوتاهمدت براى رسیدن به اهداف میانمدت در نظر گرفته شده باشد. به عبارت دیگر، اگر برنامه میانمدت توسعه تصریح مشخصى در زمینه توزیع سالانه فعالیتهاى مورد نظر در برنامه داشته باشد، اهمیت برنامههاى سالانه بیش از پیش خواهد بود. میتوان نشان داد که در زمینه خصوصىسازى در برنامه سوم، مواد قانونى به سه گروه زیر قابل تقسیم است :
۱- موادى که در آنها توزیع زمانى تصریح شده است
۲- موادى که در آنها توزیع زمانى تصریح نشده است
۳- موادى که در آنها توزیع زمانى موکول به تدوین آییننامه اجرایى شده است
در مورد خصوصىسازى و لغو انحصارات (نقش تنظیمى دولت )، تعداد ۷ مورد ( ۲۳ درصد
مربوط به مواد قانونى نوع اول، تعداد ۱۴ مورد) ۴۵ درصد ) مربوط به نوع دوم و تعداد ۱۰ مورد
( ۳۲ درصد ) مربوط به نوع سوم بوده است. در این شرایط، نقش لوایح بودجه سنواتى (به عنوان برنامههاى کوتاهمدت) در ۷۷ درصد مواد قانونى خصوصىسازى به طور مستقیم و آشکار قابل مشاهده است. توزیع سالانه اهداف و ابزارها در طول دوره برنامه، قیود مشخصى را براى هماهنگ کردن فعالیتهاى اجرایى در طول برنامه به وجود مىآورد. از مهمترین تبصرههایى که در قوانین بودجه سنواتى در راستاى خصوصىسازى وجود دارد مىتوان به تبصره ۳۳ قانون بودجه سال ۱۳۸۰ در زمینه ناوگان حملونقل ریلى اشاره کرد. بر اساس بند الف – ۲ این تبصره، به منظور کمک به تدارکات ناوگان حملونقل ریلى و مشارکت بخش خصوصى شرکت راهآهن جمهورى اسلامى ایران مجاز است تا مبلغ یکصد و پنجاه میلیارد (۱۵۰۰۰۰۰۰۰۰۰۰ ) ریال از محل منابع داخلى خود و در قالب وجوه اداره شده نزد بانکها بر اساس موافقتنامه متبادله با سازمان مدیریت و برنامهریزى کشور، نسبت به تامین تسهیلات اعتبارى بانکى اقدام نموده و مابهالتفاوت نرخ سود را از محل مبلغ مذکور پرداخت نماید . بند الف – ۵ تبصره مذکور نیز مشابه فرآیند بند الف – ۲ را براى ناوگان دریایى (خرید کشتى و تجهیزات بندرى) ارائه کرده است. تبصره ۲۴ قانون بودجه سال ۱۳۸۰ نیز به منظور افزایش بهرهورى از امکانات موجود و بهبود کیفیت ارائه خدمات به مردم و کاهش تصدىهاى دولت و همچنین جلب مشارکت بیشتر بخش غیردولتى …، تمهیدات گستردهاى را در نظر گرفته است. در بند ه تبصره ۱۹ این قانون، مجوز لازم براى مشارکت بخشهاى تعاونى و خصوصى در ارائه خدمات حملونقل شهرى ارائه شده است: «اجازه داده مىشود براى بهبود شرایط حمل ونقل شهرى و کاستن از آلودگى هواى تهران و شهرهاى بزرگ با مشارکت شهرداریها، موسسات اتوبوسرانى شهرى به صورت شرکتهاى تعاونى و خصوصى تاسیس شود و از نظر رفت و آمد و سایر مقررات از تسهیلات و امتیازات شرکتهاى اتوبوسرانى موجود استفاده کنند.» در یک جمعبندى کلى باید توجه داشت از آنجا که قوانین بودجه سنواتى به عنوان گامهاى کوتاهمدت براى تحقق برنامههاى میانمدت و پنجساله تلقى مىشوند، لزوم همراهى و هماهنگى تبصرههاى مربوط به قوانین بودجه سنواتى با مفاد قانون برنامه توسعه و خصوصاً سازگارى زمانى آنها در تحقق اهداف برنامه در انتهاى دوره میانمدت، ضرورى است .
در حوزه خدمات شهری، در قوانین و دستورالعملهاى خاص در مورد هر یک از حوزههاى خدمات شهرى، امکانات و محدودیتهایى براى خصوصىسازى وجود دارد که در اینجا به تفکیک حوزههاى مختلف به ارائه آنها مىپردازیم. بر اساس قانون شهردارى، وظایف شهردارى در مدیریت امور شهرى شامل ۲۸ وظیفه است (ماده ۵۵ قانون شهرداری). این وظایف طیف گستردهاى از خدمات شهرى را تشکیل مىدهند که با تلفیق این وظایف با آنچه در ماده ۱۳۶ قانون برنامه سوم ذکر شده است، مىتوان مدیریت موجود شهرى را به سوى مدیریت مطلوب شهرى سوق داد. در خصوصىسازى خدمات شهرى باید به «محدوده» وظایف شهرداریها توجه داشت. ایدههایى مانند ماده ۱۳۶ قانون برنامه سوم مىتواند به گسترش وظایف و اختیارات شهرداریها در ارائه خدمات شهرى منجر شود در حالى که خصوصىسازى در شرایط موجود، متکى بر وظایف مندرج در قانون شهردارى است. در قانون شهرداریها، تمهیدات قانونى و ترتیبات حقوقى خاصى براى خصوصىسازى خدمات شهرى تعبیه نشده و این موارد باید از سایر قوانین استخراج شود. در آییننامهها و دستورالعملهای مختلف، اشارههایی به بحث خصوصیسازی شده است. به عنوان مثال، در آییننامه بهداشت محیط که مربوط به حوزه خدمات بهداشت محیط بوده و بر اساس آن، بهداشت محیط به آن دسته از موارد مربوط مىشود که روى شرایط بهداشت روانى و اجتماعى انسان تاثیر مىگذارند، به شرح وظایف و محدوده خدماتى این بخش پرداخته شده و راهکارهاى مشخصى براى واگذارى فعالیتها در این حوزه از خدمات شهرى به بخش خصوصى ارائه نشده است ولی بر اساس آییننامه مذکور، برخى از فعالیتهاى نظارتى براى حفظ کیفیت خدمات در این حوزه بیان شده است که از جمله آنها مىتوان به تبصره ۲ ماده ۳ آیین نامه مذکور اشاره کرد: «سازمانها و موسسههاى دولتى و خصوصى تامین کننده آب آشامیدنى عمومى موظف به رعایت همه ضوابط ومعیارهاى بهداشتى اعلام شده توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکى بوده و باید همه اطلاعات لازم براى بررسى مورد یا موارد و تسهیلات بازدید از تاسیسات را در اختیار وزارت کشور قرار دهند.» در قانون تشکیل کمیته ملى کاهش اثرات بلایاى طبیعى، وظیفه خدمات دهى در شرایط بروز حوادث طبیعى و قهرى در ایران از مجموعه وظایف مدیریت شهرى و شهرداریها نبوده و تنها در بند ۱۴ وظایف شهرداریها ( پیش گفته )، «اتخاذ تدابیر موثر در اقدام لازم براى حفظ شهر از خطر سیل و حریق» مورد تاکید قرار گرفته است که به نظر مىرسد این امر صرفاً به معناى «فعالیتهاى پیشگیرى» بوده و خدمات مربوط به زمان وقوع و پس از آن در حوزه مدیریت شهرى ناست . به موجب ماده واحده قانون تشکیل کمیته ملى کاهش اثرات بلایاى طبیعى در سال ۱۳۷۰، مجموعه دستگاهها و سازمانهاى اجرایى مسوول در شرایط وقوع بلایاى طبیعى عبارتند از: «به موجب این قانون، کمیته کاهش اثرات بلایاى طبیعى به منظور مبادله اطلاعات، مطالعه، تحقیقات علمى و پیدا کردن راهکارهاى منطقى جهت پیشگیرى و کاهش اثرات بلایاى طبیعى ناشى از طوفان، سیل، خشکسالى، سرمازدگى، آفات گیاهى، آلودگى هوا، زلزله و لغزشهاى لایه زمین، نوسانات آب دریاها و دریاچهها و رودخانهها و امثال آن، به ریاست وزیر کشور و عضویت وزرا و مسوولین سازمانها و عضویت سازمان هواشناسى کشور، وزارت نیرو، وزارت کشاورزى، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکى، وزارت جهاد سازندگى، وزارت راه و ترابرى، سازمان برنامه و بودجه، سازمان حفاظت محیط زیست، وزرات مسکن و شهرسازى، موسسه ژئوفیزیک، جمعیت هلال احمر، سازمان جنگلها و مراتع، وزارت بازرگانى و نیروهاى انتظامى و نظامى و هر وزارتخانه، موسسه و نهاد که ریاست این کمیته حسب ضرورت، مصلحت بداند تشکیل مىگردد.» مدیریت خدماترسانى در این شرایط، درسطح ملى بوده و تشکیلات استانى و شهرستانى نیز خارج از حوزه شهرداریها به عنوان سازمان مسوول خدمات شهرى است . بر اساس آیین نامه اجرایى این قانون، «شهردارى تهران» به عنوان یکى از سازمانهاى عضو کمیته فرعى «مقابله با خطرات ناشى از زلزله و لغزش لایههاى زمین» معرفى شده است ( بند الف ماده ۱ آیین نامه اجرایى این قانون ) . همچنین در کمیتههاى فرعى
« رفع آلودگى هوا» و « امداد نجات» نیز شهردارى تهران به عنوان یکى از اعضاى کمیته است . در تشکیلات ملى مقابله با بلایاى طبیعى، حضور شهردارى تهران صرفاً به دلیل اهمیت این شهر در سطح ملى بوده و مشارکت شهرداریها (در تمام سطوح شهرى ) را در بر نمىگیرد. در تشکیلات استانى، شهردارى مرکز استان عضویت دارد که نشان دهنده نقش مهم شهرداریهاى مراکز استانها در مقابله با بلایاى طبیعى است ( ماده ۶ آییننامه اجرایى) . در این میان باید توجه داشت که وظایف کلى و عمومى کمیتههاى فرعى (از جمله کمیتههایى که شهردارى تهران و یا شهرداریهاى مراکز استانها در آنها عضو هستند) به صورت انجام مطالعات و کارهاى تحقیقاتى در زمینه ارائه راهحلهایى است که منجر به جلوگیرى از بروز حوادث طبیعى یا کاهش اثرات آن خواهد شد» (ماده ۱۰ آییننامه اجرایى) در حالى که وظایف عملى بر عهده کمیته ملى کاهش اثرات بلایاى طبیعى است ( ماده واحده قانون تشکیل کمیته ملى کاهش اثرات بلایاى طبیعى). از طرف دیگر، بر اساس ماده واحده قانون تاسیس شرکت اتوبوسرانى عمومى در شهرها که در سال ۱۳۳۱ به تصویب رسیده است، امتیاز اتوبوسرانى و نقل و انتقال مسافر به طور دسته جمعى در داخل شهر و حومه آن با شهردارى است . در تبصره ۱۳ ماده واحده قانون تاسیس شرکت اتوبوسرانى عمومى در شهرها، امکان خصوصىسازى در این حوزه از خدمات شهرى تصریح شده است : « شهرداریها مىتوانند در صورت اقتضا براى بهبود وضع اتوبوسرانى و نقل و انتقال مسافر در داخل حومه هر شهر بهرهبردارى تمام یا پارهاى از خطوط اتوبوسرانى را با شرایطى که به تصویب انجمن شهر خواهد رسید و با توجه به صرفه و صلاح ساکنین شهرها و رعایت آییننامه معاملات شهردارى به بخش خصوصى واگذار کنند.» تبصره مذکور که به صراحت امکان خصوصىسازى در بخش اتوبوسرانى عمومى را مطرح کرده است، مىتوانست در آیین نامه اجرایى با تفصیل بیشتر مورد بحث قرار گرفته و تمهیدات لازم براى اجراى آن در نظر گرفته شود ولى آیین نامه اجرایى قانون مزبور ( مصوب ۱۳۳۴ ) اشارهاى به این بحث نداشته و در واقع تبصره ۱۳ ماده واحده قانون فوق فاقد مباحث تفصیلى در آییننامه اجرایى است. از آنجا که قانون تاسیس شرکت اتوبوسرانى عمومى در شهرها امکان خصوصىسازى این نوع از خدمات شهرى را در نظر گرفته است، اصلاح آیین نامه مربوطه بر اساس تبصره ۱۳ این قانون مىتواند زمینه مناسبى براى گسترش فعالیت بخش خصوصى در زمینه اتوبوسرانى عمومى شهرى باشد . از طرف دیگر، بر اساس ماده واحده لایحه قانونى تمرکز امور مربوط به تاکسیرانى شهر تهران زیر نظر شهردارى تهران که درسال ۱۳۵۹ به تصویب شوراى انقلاب اسلامى رسیده است، مسائل مربوط به تاکسیرانى در شهر تهران زیر نظر شهردارى تهران قرار گرفته است: «به منظور ایجاد هماهنگى در سیستم حملونقل شهرى از این تاریخ مسائل مربوط به تاکسیرانى در شهر تهران زیر نظر شهردارى تهران قرار مىگیرد . در سال ۱۳۷۲ با الحاق یک تبصره به قانون مزبور، امور تاکسیرانى تمامى شهرهاى کشور به شهردارىهاى محل واگذار شده است: «امور تاکسیرانى سایر شهرهاى کشور ( ناظر بر انواع سرویسهاى تاکسى شهرى) توسط شهرداریهاى مربوط اداره خواهد شد و کلیه قوانین و مقررات مغایر لغو مىگردد.» بر اساس آیین نامه اجرایى تبصره الحاقى قانون یادشده، زمینههاى وسیعى براى فعالیت بخش خصوصى در نظر گرفته شده و شهرداریها به عنوان سازمانهاى نظارتى و مدیریتى مطرح شدهاند . به عنوان مثال، ماده ۳ آییننامه مزبور تاکید دارد که امور تاکسیرانى در حیطه نظارت و مسوولیت شهردارى است ولى «اشخاص حقوقى» واجد شرایط مىتوانند مجوز فعالیت در این بخش را دریافت نمایند: «تمرکز امور مربوط به تاکسیرانى، همچنین کلیه امور مربوط به حملونقل عمومى مسافر در درون شهر، در حیطه نظارت و مسوولیت شهردارى است .» در تبصره این ماده آمده است: «شهردارى تهران مىتواند به منظور رعایت مفاد این آییننامه، براى اشخاص حقوقى واجد شرایط، مجوز حملونقل عمومى مسافر درون شهرى صادر نماید. اشخاص یاد شده بر طبق مفاد این آییننامه و به نمایندگى از شهردارى به حملونقل عمومى مسافر درون شهرى اقدام مىنمایند.» در ماده ۹ بر ارائه سرویس تاکسى شهرى توسط «اشخاص حقیقى و حقوقى» تاکید شده است: «ارائه انواع سرویسهاى تاکسى شهرى در هر شهر با مدیریت شهردارى صورت مىگیرد و ارائه هر یک از انواع سرویسهاى مذکور توسط اشخاص حقیقى و حقوقى واجد شرایط مستلزم اخذ موافقتنامه اصولى و ارائه پروانه سرویس تاکسى شهرى براى هر تاکسى از شهردارى است.» در ماده ۱۲ این آییننامه نیز شرایط مربوط به «کیفیت ارائه خدمات» ذکر شده است که در بحث نظارت بر عملکرد بخش خصوصى در فرایند خصوصىسازى اهمیت دارد.
ماده ۱۳ آیین نامه بر فعالیت «اشخاص حقوقى» و «شرکتهاى تعاونى ایجاد شده توسط افراد حقیقى» و شرایط احراز صلاحیت فعالیت در این بخش دلالت دارد: «اشخاص حقوقى با احراز شرایط زیر و دریافت پروانه بهرهبردارى مىتوانند به نمایندگى از شهردارى اقدام به حملو نقل عمومى مسافر در شهر بنمایند.» در مجموع، قوانین و آییننامههاى مربوط به تاکسیرانى در شهرها، امکانات قانونى و ترتیبات حقوقى مناسبى براى فعالیت بخش خصوصى را فراهم نموده است ولى در نهایت، مسوولیت نهایى کیفیت ارائه این خدمات بر عهده شهرداریها است. در کنار قوانین مشخصى که در حوزههاى مختلف خدمات شهرى تدوین شدهاند، قوانین و آیین نامههاى مختلفى وجود دارند که امکان واگذارى فعالیتها به بخش خصوصى در حوزه وظایف شهرداریها را ارائه کردهاند . به عنوان مثال، بر اساس لایحه قانونى «احداث ترمینالهاى مسافربرى و ممنوعیت تردد اتومبیلهاى مسافربرى بین شهرى در داخل شهر تهران» (مصوب شوراى انقلاب اسلامى در سال ۱۳۵۹)، و بر اساس تبصره ماده ۵ این قانون «احداث پایانه مسافربرى توسط شهردارى مانع از احداث پایانه توسط بخش تعاونى یا خصوصى با رعایت ضوابط و مقررات قانونى نخواهد بود» که صراحتاً به فعالیت بخشهاى تعاونى و خصوصى در این زمینه اشاره مىکند. این قوانین در تمامى حوزههاى خدمات شهرى، بسترهاى قانونى مناسب براى ورود بخش خصوصى در ارائه خدمات را تدارک دیده و مىتوان با ساماندهى موارد یادشده در قالب «طرح جامع خصوصىسازى خدمات شهرى»، به هماهنگى قوانین و آییننامههاى فوق در راستاى تحقق شرایط بهینه براى گسترش فعالیتهاى بخش خصوصى در حوزههاى مختلف خدمات شهرى پرداخت .
در بخش بعدی این بررسی، بسترهای سازمانی خصوصیسازی خدمات شهری ارائه خواهد شد.
* پژوهشگر اقتصاد شهری
@BWurban7677
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد