حکمرانی خوب و پیشرفت اقتصادی

«جهان‌صنعت»- بهبود کیفیت نهادها در کنار توسعه زیرساخت‌های توسعه اقتصادی کشور می‌تواند ترکیبی بهینه برای کاهش درجه موافق چرخه‌ای بودن سیاست اقتصادی در کشورهای در حال توسعه فراهم آورد. تحلیل اثر حکمرانی خوب و چرخه‌های سیاسی بر تغییرات نقدینگی و کسری بودجه در ایران طی دوره زمانی ۱۳۹۷ – ۱۳۵۷ نشان می‌دهد اثر متغیر حکمرانی خوب بر متغیر تغییرات نقدینگی و کسری بودجه منفی و معنادار است. این موضوع به آن معناست که با یک حکمرانی خوب می‌توان تغییرات کسری بودجه و نقدینگی ناشی از چرخه‌های سیاسی را در اقتصاد ایران کنترل کرد؛ بنابراین، پیشنهاد به تقویت شاخص‌های حکمرانی خوب در جهت کنترل چرخه‌های تجاری می‌شود.
ادبیات تحقیق در طول چند دهه اخیر در زمینه اثر متغیرهای غیراقتصادی بر حوزه سیاستگذاری عمومی مورد توجه پژوهشگران قرار گرفته است. یکی از مهم‌ترین این موضوعات، بررسی و تحلیل اثر انتخابات به عنوان یک شاخص سیاسی بر متغیرهای اقتصادی است و رابطه اقتصاد و سیاست را دوباره تقویت کرده و در ادبیات اقتصادی با عنوان چرخه‌های تجاری سیاسی از آن نام برده می‌شود. این ادبیات در قالب موضوع چرخه‌های تجاری- سیاسی بیان می‌شوند و در متون اقتصادی از آن به چرخه‌های انتخاباتی و در ادبیات بخش عمومی جای می‌گیرد. رویکرد کلی مطرح، این است که احزاب و گروه‌ها با هدف تصاحب قدرت پا به میدان انتخابات می‌گذارند و در انتخابات، گروه‌ها و احزاب مختلف برای تصاحب قدرت یا باقی ماندن در آن به رقابت با یکدیگر می‌پردازند. در این بین، هر کدام از آنها به دنبال ارائه سیاست‌هایی هستند که لزوما منافع بلندمدت اقتصادی جامعه را دنبال نمی‌کند اما علاوه‌بر جذاب بودن برای بیشتر افراد جامعه، بتواند آرای بیشتری را برای آنها جذب کند. در واقع در این وضعیت، بهترین روش به لحاظ سیاستگذاری و جذب رای، ترکیب کردن اقدامات ساختاری و ارائه دستاوردهای اقتصادی کوتاه‌مدت است. به بیان دیگر، جامعه درگیر خطای دیدن اثرات کوتاه‌مدت و عدم توجه به اثرات بلندمدت خواهد شد؛ زیرا تاثیرگذاری بر تمایلات رای‌دهندگان و تشویق آنها به شرکت در انتخابات از طریق مشوق‌های کوتاه‌مدت اقتصادی، بخش وسیع‌تری از جامعه را تحت تاثیر قرار می‌دهد و محدوده تاثیرگذاری اجتماعی آن را افزایش می‌دهد. در واقع احزاب و جناح‌های سیاسی قصد دارند با محرک‌های اقتصادی، سطح مشارکت و تمایل رای‌دهندگان را تحت تاثیر قرار دهند. این موارد می‌تواند در بلندمدت اثرات مخرب اقتصادی به همراه داشته باشد.
برای مثال، اعمال سیاست مالی موافق چرخه‌ای با آسیب‌رسانی به رفاه جامعه، زمینه افزایش نوسانات کلان اقتصادی را فراهم کرده و کاهش سرمایه‌گذاری حقیقی را به دنبال دارد. در واقع افزایش نقدینگی و سیاست‌های موافق چرخه می‌تواند در کوتاه‌مدت اثرات محرک اقتصادی و جذاب عمومی داشته باشد اما در بلندمدت اثرات مخرب تورمی به همراه داشته باشد؛ به‌طوری که پیاده‌سازی این‌گونه سیاست‌ها می‌تواند رشد اقتصادی را کند و زمینه افزایش کسری بودجه و بدهی‌های دولت را فراهم آورد. بنابراین، سیاستگذاری مالی می‌تواند با اعمال سیاست‌های مالی پادچرخه‌ای یا مخالف چرخه‌ای در ایجاد ثبات بلندمدت اقتصادی نقش بسزایی داشته باشد. به کارگیری سیاست مالی پادچرخه‌ای در کشورهای تولید‌کننده نفت از اهمیت بیشتری برخوردار است؛ زیرا در کشورهای نفتی موافق چرخه‌ای بودن سیاست مالی منبعی برای تشدید بی‌ثباتی شناخته می‌شود. این مساله نااطمینانی در اقتصاد را افزایش داده و زمینه کاهش رشد اقتصادی را فراهم می‌آورد. همچنین بسیاری از کشورهای نفتی دارای نظام ارزی میخکوب یا شناور مدیریت‌شده هستند، از این‌رو توانایی آنها در اعمال سیاست پولی مستقل تا حدود زیادی محدود شده و سیاست مالی به‌طور بالقوه بیشترین تاثیر بر اقتصاد را خواهد داشت.
رویکردهای اصلی در ادبیات سیکل‌های سیاسی را به دو شکل کلی طبقه‌بندی کرده‌اند:
الف- مدل فرصت‌طلبی: این رویکرد در ادبیات سیکل‌های تجاری به روش فرصت‌طلبی معروف است و به فرآیندی گفته می‌شود که دولت یا حزب حاکم تلاش می‌کند با دستکاری اقتصاد و تغییرات کوتاه‌مدت به فریب یا ارضای کوتاه‌مدت رای‌دهندگان بپردازد تا بتواند در انتخابات به قدرت برسد. در اینجا دولت‌ها سعی می‌کنند با استفاده از سیاست‌های انبساطی پولی و مالی قبل از انتخابات، عملکرد کوتاه‌مدت موفقی از خود به نمایش بگذارند. در این شرایط و با فرض عدم انتظارات عقلایی از سوی مصرف‌کنندگان و تولید‌کنندگان این سیاست‌ها می‌توانند به افزایش فعالیت‌های اقتصادی کمک کنند و بدین ترتیب شانس پیروزی در انتخابات افزایش پیدا کند. در واقع در این مدل‌ها فرض می‌شود که رای‌دهندگان، حافظه تاریخی کوتاه‌مدتی دارند؛ بنابراین، رفتار اواخر دوره دولت‌ها تاثیر بیشتری نسبت به رفتار گذشته آنها در تصمیم‌گیری رای‌دهندگان دارد. به بیان دیگر عوامل اقتصادی نوعی خطای دید دارند که اتفاقات نزدیک‌تر بیشتر بر ذهن آنها مانده و اتفاقات دورتر کمتر بر تصمیمات آنها موثر است و با گذشت زمان، تصمیمات اقتصادی گذشته دولت از مدل تصمیم‌گیری رای‌دهندگان حذف یا کمرنگ شده و در مقابل تصمیمات اقتصادی حال دولت، متغیر اصلی در مدل تصمیم‌گیری رای‌دهندگان می‌شود.
ب- مدل حزبی: رویکرد دیگر در ادبیات سیکل‌های تجاری سیاسی به مدل حزبی پارتیزانی معروف است. زیربنای این نظریه، تعصب حزبی است که مرزبندی‌های احزاب و گروه‌های سیاسی را براساس مانیفست‌های مختلف حزبی مشخص می‌کند. در این مدل رای‌دهندگان بر مبنای اهداف و برنامه‌های اقتصادی به کاندیداهای مورد نظر خود رای می‌دهند. این برنامه‌ها، هم می‌تواند به صورت برنامه‌های مشخص و مدون بوده و هم می‌تواند به صورت اهدافی نانوشته و تا حدودی مشخص باشد. وی معتقد است سیاستمداران رفتار فرصت‌طلبانه ندارند، بلکه براساس ترجیحات ایدئولوژیک، مسیر و سیاست‌های اقتصادی خود را ترسیم و دنبال می‌کنند. اصولا دولت‌های راست به دنبال اعمال حداقل سیاست‌های انبساطی نسبت به دولت‌های چپ هستند. برخی تاکید می‌کنند که حرکت‌های ایدئولوژیکی وجود دارند که می‌توانند متفاوت از رفتارهای دولت‌های راست و چپ در سیاست‌های پولی و مالی باشند. به عنوان مثال، اجبارهایی که در حوزه تجارت خارجی به دلیل مسائل سیاسی، بلوک‌بندی‌های اقتصادی و مسائل ایدئولوژیک می‌تواند برای یک دولت وجود داشته باشد از جمله این رفتارها هستند.
برخی نظریه‌پردازان بر این عقیده‌اند که دولت به‌طور عمده به شکلی اقتصاد را درگیر سیکل تجاری می‌کند که در زمان برگزاری انتخابات براساس رجحان رای‌دهندگان در بهترین موقعیت ممکنه باشند. بنابراین دولت‌ها در ابتدای کار ابتدا سیاست‌های انقباضی در جهت کنترل تورم را اعمال می‌کنند که به افزایش بیکاری منجر می‌شود و سپس در سال‌های پایانی حکومت‌ها با اعمال سیاست‌های انبساطی به افزایش اشتغال و کاهش بیکاری اقدام می‌کنند که براساس آن، تورم که نتیجه این سیاست تلقی می‌شود به دوران پس از انتخابات موکول خواهد شد. آنها سعی می‌کنند میان تئوری سیاسی ادوار تجاری و فرضیه انتظارات عقلایی، تطابق ایجاد کنند. بنابراین، چون هر حزبی سعی دارد نقاط مختلف طیف سیاسی از چپ‌ترین حزب تا راست‌ترین حزب را جذب کند، سیاست‌های متفاوتی را اعمال می‌کند. آنها یک مدل ساده معرفی می‌کنند که در آن سه گروه متفاوت محافظه‌کار کارگر و شناور با رجحان‌های متفاوت وجود دارند. دولت محافظه‌کار نسبت به دولت کارگر به دنبال حذف تورم و سیاست‌های ضد‌تورمی بوده و سعی می‌کند ارزش مورد انتظار میانگین وزنی مطلوبیت هواداران خود و رای‌دهندگان شناور را در زمان انتخابات بعدى حداکثر کند. انتظارات عقلایی در رفتار رای‌دهندگان شناور ظاهر می‌شود که براساس اینکه کدام حزب به آنها مطلوبیت مورد انتظار بیشتری در زمان انتخابات می‌دهد، رای می‌دهند. در این فرضیه، تورم و درآمد قابل تصرف و مقادیر مورد انتظار تورم و درآمد قابل تصرف بر قصد رای‌دهی افراد تاثیر می‌گذارد.
نظریه انتخاب عمومی
نظریه انتخاب عمومی، انتخابات و رای‌دهی را به عنوان ابزاری معرفی می‌کند که سیاستمداران به دنبال حداکثر کردن رای خود و جامعه در ازای رای دادن به دنبال انتخاب بهترین بسته کالاهای عمومی و سیاسی جهت حداکثر کردن مطلوبیت خود هستند. در این مسیر البته بوروکراسی اداری و لابی‌گرها با تبلیغات و هزینه‌های تبلیغاتی خود نیز موثر هستند. طبق این تئوری هر چقدر شفافیت و اطلاعات در این سیستم بیشتر (شناخت کاندیداها، معرفی بسته‌های پیشنهادی سیاستمداران درک شرایط و اثرات اقتصادی سیاست‌های اقتصادی با توجه به انتظارات عقلایی یا تطبیقی و…) و همچنین قانون‌گرایی و پیروی از قاعده‌گرایی سیاستمداران بهتر، درجه فساد و رانت‌جویی در سیستم کمتر و در یک کلمه کیفیت نهادی و حکمرانی خوب بیشتر باشد می‌تواند بر انتظارات جامعه و عملکرد سیاستمداران و در انتخاب سیاست‌های اقتصادی در زمان انتخابات تاثیر‌گذار باشد. بانک جهانی در گزارش سال ۱۹۹۲ خود تحت عنوان حکمرانی و توسعه، تعریف خود را از حکمرانی خوب چنین ارائه کرد: «شیوه‌ای است که در آن قدرت برای مدیریت منابع اقتصادی و اجتماعی یک کشور در راستای توسعه صرف می‌شود». حکمرانی خوب از نظر وزارت فدرال اروپا چنین تعریف می‌شود: در بستر مساعد محیط سیاسی و نهادی که به حقوق بشر، اصول دموکراتیک و حاکمیت قانون ارج می‌نهد، حکمرانی خوب عبارت است از مدیریت شفاف و پاسخگوی افراد بشر، طبیعت، منابع اقتصادی و مالی به منظور توسعه منصفانه و پایدار. مطالعات نشان می‌دهد بهبود کیفیت نهادها اساسی‌ترین گام در تغییر رفتار سیاست مالی در چرخه‌های سیاسی-تجاری است. برخی مبتنی بر تئوری نهادگرایی و اثر نهادهای رسمی، به عنوان مثال قوانین بودجه‌نویسی را بر کاهش چرخه‌های تجاری سیاسی موثر می‌داند.
برخی ایجاد چرخه‌های تجاری- سیاسی را مشروط به عواملی همچون سطح توسعه‌یافتگی، کیفیت نهادها، عمر و سطح دموکراسی، شفافیت پروسه‌های سیاسی و قانونگرایی می‌دانند. آنها معتقدند استفاده از سیاست‌های مالی جهت اهداف انتخاباتی، بستگی به فضای نهادی و سیاسی دارد. مبتنی بر تئوری انتخاب عمومی، هرچه منافع خصوصی بیشتری سیاستمداران هنگام قدرت به دست می‌آورند (به عنوان مثال رانت‌های بیشتر از زمان ماندن در قدرت)، انگیزه‌های آنها برای تاثیرگذاری بر تلقی رای‌دهندگان قبل از انتخابات قوی‌تر خواهد شد.
علاوه‌بر این، رای‌دهندگان بیشتری که پیش از آن نتوانند دستکاری‌های قبل از انتخابات را از صلاحیت فعلی کاندیداها تشخیص دهند، بازدهی بزرگ‌تری برای کاندیدا برای افزایش هزینه‌های قبل از انتخابات ایجاد می‌کند. در این بین نیز برخی مبتنی بر تئوری‌های رانت‌جویی، اثرات فساد دولت، فعالیت‌های رانت‌جویی و رسانه‌های آزاد را به عنوان شاخص‌های نهادی موثر بر چرخه‌های تجاری- سیاسی عنوان می‌کنند.
مبتنی بر تئوری انتخاب عمومی، شفافیت در سیاستگذاری مالی ممکن است بر دانش رای‌دهندگان تاثیر بگذارد و از این‌رو احتمال وقوع سیاست‌های مالی ناشی از انتخابات را تحت تاثیر قرار دهد. اطلاعات در مورد سیاست اقتصادی هزینه‌بر است و به دلیل مشکل سوارکاری مجانی رای دهندگان، انگیزه کمی برای به دست آوردن آن دارند. در نتیجه، ممکن است رای‌دهندگان نتوانند نظارت موثری بر عملکرد دولت داشته باشند.
برخی نیز بحث قانونگرایی و قواعد مالی در محیط نهادی را محدودکننده چرخه‌های تجاری- سیاسی معرفی می‌کنند و با بررسی رفتار سیاستگذار مالی در ۷۳ کشور در حال توسعه در سال ۲۰۱۳ نشان دادند که در دهه اخیر، درجه موافق چرخه‌ای بودن سیاست‌های مالی در ۳۵ درصد از کشورهای مورد بررسی با بهبود کیفیت نهادها، کاهش یافته یا حتی به پادچرخه‌ای تغییر یافته است. علاوه بر این، درجه موافق چرخه‌ای بودن سیاست مالی در بسیاری از کشورهای آفریقایی از سال۲۰۰۰ روند کاهشی داشته که غالبا به دلیل توسعه نهادهای سیاسی و اقتصادی بوده است. از سوی دیگر، یافته‌های تجربی موید آن است که کاهش درجه موافق چرخه‌ای بودن سیاست مالی در کشورهای در حال توسعه به تنهایی با اتخاذ قواعد مالی میسر نخواهد شد، بلکه این مساله نیازمند بهبود کارایی دولت و کیفیت نهادهاست که در کنار تعریف و پیاده‌سازی قواعد مالی، می‌توانند یک ترکیب بهینه برای کاهش درجه موافق چرخه‌ای بودن سیاست مالی در این کشورها باشند. شیلی به عنوان یکی از موفق‌ترین کشورهایی است که با پیاده‌سازی قواعد مالی و بهبود کیفیت نهادها از سال ۲۰۰۱ توانسته گام‌های اساسی در تغییر رفتار سیاست مالی از موافق چرخه‌ای به پادچرخه‌ای بردارد. با وجود آنکه عواملی مانند نوآوری، سرمایه انسانی و انباشت سرمایه همواره به عنوان عوامل رشد اقتصادی مطرح بوده‌اند، اما در سال‌های اخیر این باور عمومی پدید آمده که کیفیت نهادها عامل اصلی تفاوت درآمد سرانه، رشد اقتصادی و توسعه کشورهاست. با بهبود عملکرد نهادها در کنار تعریف قواعد مالی، بیشتر می‌توان به کاهش شدت موافق چرخه‌ای بودن سیاست مالی امیدوار بود یا حتی اقدام به اتخاذ سیاست مالی پادچرخه‌ای کرد.
به طور خلاصه می‌توان گفت مبتنی بر تئوری چرخه تجاری سیاسی و اثر نزدیک‌بینی، دولت‌ها در نزدیک انتخابات و در چرخه‌های سیاسی با استفاده از اقدامات سیاسی، چرخه‌های تجاری و نوسانات در متغیرهای اقتصادی ایجاد می‌کنند که می‌تواند کشور را با هزینه‌های فراوان مواجه کند. به عبارت دیگر، چرخه‌های سیاسی انتخابات بر متغیرهای اقتصادی مهمی همچون نقدینگی می‌توانند نوسان و چرخه ایجاد کنند.
بررسی وضعیت حکمرانی در ایران
مبتنی بر تئوری انتخاب عمومی، سیاستمداران و مردم هر کدام به دنبال حداکثر‌سازی منافع خود هستند و مهم‌ترین ابزار نظارت بر سیاستگذاران، ابزارهای نهادی و ساختاری حکمرانی است. تقویت قانون‌مداری، کاهش‌ فساد، افزایش آزادی‌های اجتماعی، شفافیت و کاهش خشونت همگی به عنوان شاخص‌های نهادی و حکمرانی باعث نظارت دقیق بر سیاست‌های سیاستگذاران و مهار آنها در جهت حداکثر‌سازی منافع رای‌دهندگان است. بنابراین انتظار تئوریک بر منفی بودن شاخص حکمرانی خوب و متغیر تعاملی شاخص حکمرانی خوب و متغیر یک سال قبل از انتخابات است.
همچنین علامت مورد انتظار برای متغیرهای توضیحی درآمد نفتی به عنوان دارایی‌های خارجی بانک مرکزی براساس تئوری پایه پولی (مثبت)، هزینه دولت به عنوان جانشینی برای بدهی دولت در تئوری پایه پولی (مثبت)، درآمد مالیاتی به عنوان یک نشتی از مدل سه بخشی اقتصاد کلان با حضور دولت که می‌تواند باعث کاهش تولید و تقاضای پول و در نتیجه کاهش حجم پول شود (منفی). تولید ناخالص داخلی واقعی (مثبت) و نرخ تورم (منفی) نیز می‌توانند منطبق بر تئوری تورم انتظاری بر سرعت گردش پول، سپرده‌های بانکی و در نتیجه خلق پول توسط سیستم بانکی و در نهایت نقدینگی موثر باشند. به بیان دیگر، تورم مبتنی بر تئوری انتظارات بر نرخ بهره و متغیرهای واقعی اقتصاد و تقاضای پول و در نتیجه حجم پول موثر است. افزایش نرخ تورم از طریق مالیات تورمی سرمایه‌گذاری، تولید و حجم نقدینگی بنگاه‌ها و کشور نیز موثر است.
بررسی‌ روند متغیرهای نقدینگی، کسری (مازاد) بودجه و شاخص حکمرانی خوب در ایران نشان می‌دهد شاخص حکمرانی خوب روند به نسبت نزولی پس از انقلاب در پیش گرفته است، اما متغیرهای نقدینگی و کسری بودجه روند به نسبت افزایشی را نشان می‌دهند، بنابراین در دید اولیه رابطه منفی بین حکمرانی خوب و شاخص‌های کسری بودجه و نقدینگی در کشور مشاهده می‌شود.
مجموع بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد اثر متغیر مستقل حکمرانی خوب بر متغیر وابسته تغییرات نقدینگی منفی و معنادار است. همچنین اثرات ضربی شاخص حکمرانی خوب و متغیرهای مجازی انتخابات بر تغییرات نقدینگی منفی و معنادار است. این نتایج نشان می‌دهد که با حکمرانی خوب و همراه با انتخابات، می‌توان تغییرات نقدینگی را کنترل کرد؛ از این رو، چرخه‌های سیاسی با وجود حکمرانی خوب کنترل خواهد شد.
اثر متغیر تورم بر تغییرات نقدینگی منفی و معنادار است و می‌توان اینگونه توجیه کرد که افزایش تورم مبتنی بر تئوری انتظارات تورمی باعث کاهش ارزش پول و داغ شدن پول می‌شود که در صورت ثابت بودن سایر شرایط باعث خروج پول از سیستم بانکی و کاهش سپرده‌ها و تبدیل آن به دارایی خواهد شد.
این موضوع سپرده‌های بلندمدت را کاهش داده و منجر به کاهش خلق پول از طریق سیستم بانکی و کاهش نقدینگی خواهد شد. در واقع تورم مبتنی بر تئوری انتظارات بر نرخ بهره و متغیرهای واقعی اقتصاد و تقاضای پول و در نتیجه حجم پول را افزایش می‌دهد. مسیر دیگر اثرگذاری افزایش نرخ تورم از طریق مالیات تورمی بر سرمایه‌گذاری، تولید و حجم نقدینگی بنگاه‌ها و کشور است.
از سوی دیگر، قبل انتخابات کسری بودجه افزایش می‌یابد و بعد از انتخابات در مسیر کنترل کسری بودجه گام برداشته می‌شود. این نتایج منطبق بر چرخه‌های تجاری سیاسی است که نشان می‌دهد انتخابات بر متغیرهای کلان اقتصادی موثر است.
نتایج تحقیق نشان می‌دهد اثر متغیر مستقل حکمرانی خوب بر متغیر وابسته تغییرات کسری بودجه منفی و معنادار است، همچنین اثرات ضربی شاخص حکمرانی خوب و متغیرهای مجازی انتخابات بر شاخص تغییرات کسری بودجه منفی و معنادار است. این نتایج نشان می‌دهد با حکمرانی خوب و همراه با انتخابات، می‌توان کسری بودجه را کنترل کرد. از این رو، چرخه‌های تجاری با وجود حکمرانی خوب کنترل خواهد شد.
(برگرفته از مقاله بهروز صادقی عمروآبادی و احسان کاظمی)