خاموشی‌های برق و سیاست کسری نوع سوم

علیرضا اسدی*- موضوع خاموشی‌ها و کمبود برق به وضعی دچار شده ‌است که دیگر به ایام پیک تابستان به‌دلیل کمبود ظرفیت تولید برق محدود نمی‌شود و این روزها خاموشی‌های ناشی از کمبود سوخت هم به آن اضافه شده‌ است؛ آنچنان‌که دولت اقدام به سهمیه‌بندی برق و گاز را در دستور کار خود قرار داده است. اگرچه علت خاموشی‌های برق در ایام فصل سرد به محدودیت‌های نیروگاهی و تولید برق مربوط نمی‌شود و دلیل اصلی آن کمبود سوخت ناشی از ناترازی گاز در کشور است اما این سوال مطرح است که چرا کشوری که در مجموع یکی از غنی‌ترین ذخایر سوخت‌های فسیلی و مستعدترین اقلیم‌های انرژی خورشیدی را دارد، با پدیده کمبود انرژی مواجه شده‌ است. پاسخی که اغلب به این پرسش داده می‌شود، ناکارآمدی مکانیزم قیمت‌گذاری انرژی و به‌طور خاص برق و گاز است که با اعمال قیمت‌های تکلیفی، جریان درآمد هزینه را مختل کرده است در نتیجه میزان تقاضا از تولید آن پیشی گرفته، یا تولید به اندازه تقاضا فراهم نشده است. اگرچه این مساله یعنی قیمت‌گذاری دستوری بخشی از ماجراست اما همه ابعاد مساله نیست و به جرات می‌توان گفت علت اصلی آن نیست. در واقع علت اصلی این وضعیت ناشی از پدیده‌ای است که در اقتصاد امور زیربنایی به آن «کسری نوع سوم یا Third Deficit» گفته می‌شود. در ادامه این یادداشت با توجه به این موضوع کلیدی و مساله تریلمای انرژی؛ سعی می‌شود پاسخ عمیق‌تر به مساله داده شود. پیش از آن لازم است این نکته برجسته شود که امور زیربنایی مانند تاسیسات برق و گاز، با توجه به ماهیت‌شان که جزو صنایع شبکه‌ای محسوب می‌شوند و فراهم کردن زیرساخت‌های عرضه آن سرمایه‌بر و زمان‌بر است، نیازمند برنامه‌ریزی‌های بلندمدت است بنابراین ضروری است که سیاستگذار برای این موضوعات از قبل تمهیداتی در نظر گرفته باشد. از این منظر با مراجعه به اسناد سیاستی کشور مشاهده می‌شود که سیاستگذار برای ایجاد تعادل بین عرضه و تقاضای انرژی و به‌طور خاص حوزه برق سه هدف سیاستی را تعریف می‌کند:
– رشد تولید و شبکه برق (متوسط ۵ درصد)
– متنوع‌سازی سبد انرژی برق (۹۰ درصد وابسته به نیروگاه حرارتی است)
– بهینه‌سازی مصرف برق (کنترل نرخ رشد)
این اهداف در برنامه‌های توسعه‌ای پنجم و ششم در دهه‌۹۰ تعریف و مقرر شده بود اما محقق نشد. درواقع سیاستگذار اهداف روشنی داشت اما برنامه‌ای که برای تحقق این اهداف داشت؛ با شکست مواجه شد. در نتیجه با خاموشی‌ها مواجه شده‌ایم. بنابراین می‌توان گفت حکمران انرژی در تعیین اهداف سیاستی چشم‌انداز قابل قبولی را ترسیم کرده است اما سوالی که امروز جامعه از سیاستگذار دارد این است که اولا اشکال آن برنامه‌ها چه بود؟ و از آن مهم‌تر اینکه آیا سیاستگذار می‌داند علل شکست برنامه‌هایش چه بوده است؟ و آیا در سیاست‌های حکمرانی انرژی کشور تغییر سیاستی مشاهده می‌شود که در آینده مشکل برطرف شود؟ فارغ از تحلیلی که در ادامه این یادداشت بیان خواهد شد دردناک‌تر آن است که هیچ نشانه‌ای دیده نمی‌شود که حاکی از آن باشد که سیاستگذار از اشتباهات خود درس گرفته باشد. برای اینکه سیاستگذار سیاست‌های خود را اصلاح کند ابتدا باید شکست این سیاست‌ها را بپذیرد و آن را آسیب‌شناسی کند؛ تاکنون حکمرانی انرژی کشور یک گزارش کارشناسی منتشر نکرده است که نشان از عارضه‌یابی و پذیرش شکست باشد. طبیعتا بدون این گام، تغییر در سیاست‌ها رخ نخواهد داد. بنابراین چشم‌اندازی که پیش‌روی ماست ادامه وضع موجود و تشدید بحران‌های انرژی کشور است.
لایه اول علل شکست سیاست‌های برق و انرژی
در لایه اول از علل شکست سیاست‌های برق و انرژی لازم است هریک از سه هدف سیاستی انرژی و برنامه‌های دودهه کشور را بررسی کنیم.
1) افزایش ظرفیت تولید برق:
افزایش ظرفیت تولید برق نیازمند سرمایه‌گذاری‌های بزرگ مقیاس حدود ۴میلیارد دلار سالانه است. این سرمایه چگونه باید تامین شود؟
مرور تاریخ توسعه صنعت انرژی کشور نشان می‌دهد از ابتدای توسعه صنعت برق در ایران تا اواسط دهه۸۰ از دو مسیر این سرمایه تامین می‌شده است: تامین مالی از خارج کشور (به‌صورت استقراض یا تامین مالی خارجی) و درآمدهای حاصل از نفت؛ به‌عنوان مثال در دهه‌۴۰ که اولین گام‌های توسعه صنعت برق به صورت ملی برداشته شده وام‌هایی بود که از بانک جهانی گرفته و برای ایجاد نیروگاه‌های برق آبی مثل سد دز و … استفاده شد. بعدها با افزایش درآمدهای نفتی در دهه۵۰ از محل درآمدهای نفتی این سرمایه‌گذاری تامین شد. در دوران بازسازی بعد از جنگ هم همین کار شد؛ مرحوم نوربخش در لایحه بودجه سال ۱۳۶۸، پس از مناظرات طولانی در صحن مجلس مجوز اخذ یک میلیارددلار تامین مالی خارجی را دریافت کرد تا اولین گام‌های بازسازی و توسعه زیرساخت صنعت برق بعد از جنگ فراهم شود؛ پس از آن تا اوایل دهه‌۸۰ با افزایش درآمدهای نفتی، تامین مالی صنعت برق از محل درآمدهای نفتی انجام شد. همزمان با انتقال فناوری و ایجاد زنجیره تامین داخلی؛ هزینه توسعه کاهش یافت و وابستگی به خارج کمتر و مشکل کمبود برق حل شد و ایران تبدیل به صادر کننده برق شد.
از اواسط دهه‌۸۰ سیاست‌های توسعه برق تغییر کرد و دولت از تامین مالی و سرمایه‌گذاری در بخش تولید به‌تدریج خارج و فرض گرفته شد که بخش‌خصوصی وارد سرمایه‌گذاری در برق شود. اما بخش‌خصوصی بنابه دلایلی که مهم‌ترین آن‌ عدم جذابیت سرمایه‌گذاری در این بخش بود، وارد سرمایه‌گذاری نشد؛ ضمن اینکه بازار مالی مناسب برای سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی ایجاد نشده بود. (بخش‌خصوصی حتی اگر اراده می‌کرد که سرمایه‌گذاری کند امکان تامین مالی آن وجود نداشت. به دلیل ناکارآمدی بازار‌های مالی و نظام بانکی) در نتیجه سرمایه‌گذاری در بخش تولید روند نزولی پیدا کرد و از متوسط ۳‌میلیارد دلار در سال به کمتر از ۸۰۰‌میلیون دلار رسید.
اما روندهای جهانی چه بوده است. تجارب سایر کشورها چه بوده است: نقطه مقابل این روند بوده است: (البته در کشورهای در حال توسعه و نه توسعه‌یافته). در کشورهای در حال توسعه ۶۰‌درصد تامین مالی و سرمایه‌گذاری دولتی بوده است مثلا در چین ۶۵‌درصد دولت و ۱۷‌درصد سرمایه‌گذاری خارجی.
در ایران دهه‌۹۰ انتظار سیاستگذار این بوده است که مشابه کشورهای توسعه‌یافته ۸۰‌درصد سرمایه‌گذاری توسط بخش‌خصوصی انجام شود با این تفاوت که:
– در کشور‌های در حال توسعه نرخ رشد مورد نیاز سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های بخش تولید برق به‌دلیلی کند شده و حجم سرمایه‌گذاری کمتری با توجه به ابعاد اقتصادی این کشورها نیاز بوده است. درحالی‌که در کشورهای در حال توسعه به‌دلیل رشد تقاضا این حجم و نرخ رشد بالا بوده است.
– در کشورهای توسعه‌یافته به‌دلیل وجود بازارهای مالی توسعه‌یافته؛ بنگاه‌های بخش‌خصوصی ۸۰ تا ۹۰‌درصد سرمایه‌گذاری پروژه‌های خود را از بازارهای مالی انجام می‌دادند که در ایران چنین ساختاری وجود نداشت.
– بازار برق در کشورهای توسعه‌یافته به نحوی تنظیم‌گری شده بود که مداخله دولت حداقل و از طریق مکانیزم قیمت‌ها، بازده سرمایه‌گذاری ممکن بود (این درحالی است که مداخله دولت در بازارهای برق حداکثر و تحمیل قیمت‌های دستوری عملا سازوکارهای این بازارها را مختل کرده بود.)
– شرایط نهادی مانند اطمینان از اجرای قراردادهای بلندمدت و پیش بینی‌پذیری اقتصاد؛ فضای مساعدی در محیط اقتصادی فراهم می‌کرده است. این درحالی است که در دهه‌۹۰ کشور با انواع تحریم‌ها و شوک‌های اقتصادی مواجه بود که نه‌تنها سرمایه‌گذاری در بخش‌های غیرجذابی مانند برق که کالای دولتی و متاثر از ملاحظات امنیتی است (در اقتصاد‌های توسعه‌یافته هم نرخ بازده این بخش حدود ۵‌درصد است که در برابر بازده‌های سایر بازارها که حدود ۱۰ تا ۱۵‌درصد است جذابیت ندارد) در کل اقتصاد روند نزولی یافت. نرخ خالص تشکیل سرمایه ثابت کشور منفی بوده است.
– توسعه صنعت انرژی به‌دلیل بزرگ مقیاس بودن پروژه‌های توسعه‌ای، نیازمند وجود بخش‌خصوصی بزرگ و توانمند است اما اساسا بخش‌خصوصی ایران بسیار نحیف است و توان سرمایه‌گذاری در چنین مقیاسی را هنوز پیدا نکرده است. (درواقع بخش‌خصوصی مدل ذهن سیاستگذاری یک موجود خیالی است که هنوز موجودیت پیدا نکرده است که بتواند منجی توسعه بخش برق باشد.)
این تازه بخش آسان موضوع بود که ما تجربه موفق در آن را داشتیم و با شکست مواجه شدیم؛ در دو محور دیگر به مراتب وضع دشوارتر و پیچیده‌تر بوده است.
۲) متنوع‌سازی سبد تولید برق و افزایش تجدیدپذیر‌ها (خورشیدی):
برنامه‌های توسعه ظرفیت تجدیدپذیر‌ها و به‌طور خاص خورشیدی‌ها که موجب متنوع‌سازی سبد انرژی کشور و کاهش وابستگی به سوخت فسیلی هستند نیز در ایران کاملا ناکام بوده است. قرار بود تا پایان برنامه ششم یعنی سال ۱۴۰۰ حداقل ۴ هزار مگاوات ظرفیت تولید تجدیدپذیر داشته باشیم در‌حالی‌که کل ظرفیت خورشیدی کشور تا سال۱۴۰۲ حدود ۵۰۰‌مگاوات است. برای درک اینکه چرا سیاستگذار در حوزه تجدیدپذیر‌ها و به ویژه خورشیدی موفق نبوده است باید علاوه‌بر تحلیل مسائل مالی که در بخش قبلی توضیح دادم به پیچیدگی‌های اجتماعی به‌کارگیری خورشیدی‌ها بپردازیم. چند نکته کلیدی را در اینجا لازم است توجه کنیم:
– تا قبل از ۲۰۱۲ سهم تجدیدپذیرها از توسعه ظرفیت برق کمتر از سوخت‌های فسیلی بود اما از ۲۰۱۲ به تدریج سهم تجدیدپذیر‌ها از توسعه ظرفیت تولید برق در روند جهانی نسبت‌به سوخت‌های فسیلی پیشی گرفت و در سال۲۰۲۰ سه‌برابر حرارتی شد (دو عامل این روند را تشدید کرد: کاهش قیمت تمام‌شده تولید برق تجدیدپذیر به‌دلیل توسعه فناوری: از ۳۸‌سنت در سال ۲۰۱۰ به حدود ۵‌سنت در سال‌۲۰۲۰ کاهش یافت. الزامات محیط‌زیستی دولت‌ها در جهان برای به‌کارگیری انرژی پاک). بنابراین از منظر اقتصاد توسعه تجدیدپذیر‌ها اگر در گذشته توجیه مالی نداشت امروز کاملا توجیه دارد.
– تولید برق خورشیدی به‌صورت غیرمتمرکز است (به‌ویژه پنل‌های سقفی) درحالی‌که تولید حرارتی متمرکز و بزرگ‌مقیاس است (مثلا معادل هزار مگاوات حرارتی که با انجام یک پروژه در یک نیروگاه بزرگ مقیاس وارد مدار می‌شود؛ لازم است ۲۰۰‌هزار خانه مشارکت داشته باشند). مشارکت این حجم از مردم در تولید برق خورشیدی نیازمند تحلیل‌های اجتماعی است چراکه نه فقط با مساله مالی مواجه هستیم با «معضل هماهنگی» هم مواجه هستیم که ناشی از اثر شبکه‌ای است. به‌عنوان مثال در سال۲۰۰۸ دولت سوئیس مشوق‌های مالی جذابی برای ترویج خورشیدی‌ها ارائه کرد اما این طرح شکست خورد. اما آلمان و ژاپن نمونه‌های موفقی هستند که مداخله دولت محدود به ارائه مشوق‌های مالی نبود. مثلا آلمان توانست به‌کارگیری اثر همسایگی در شبکه‌ها، از ۲۰۰۰‌خانوار در دهه‌۹۰ را به بیش از ۵۰۰‌هزار در سال‌۲۰۰۹ برساند. در واقع ترویج یک فناوری در مقیاس وسیع نیاز به متقاعدسازی جامعه و این متقاعدسازی نیازمند علم شبکه‌ها دارد. هندسه شبکه‌های پذیرش فناوری الگوی نمایش آتش‌بازی در شب نیست که به سهولت همه‌گیر شود (مشابه وایرال‌شدن بیماری‌های ویروسی)، بلکه هندسه شبکه‌های اجتماعی این موضوع لگوی تورهای ماهیگیری است که دارای افزونگی است. یعنی اعتماد کردن؛ مقبولیت داشتن، لازمه ترویج یک فناوری در سطح احتماعی است. این‌هم از اثر همسایگی حاصل می‌شود یعنی همتایان. اگر همتایان یک فناوری را استفاده کنند افرادی که با آنها در تعامل عمیق هستند متقاعد می‌شوند که آنها هم استفاده کنند و هنگامی که تعداد بهره‌مندان به یک جرم بحرانی (۲۵‌درصدی) برسد آن فناوری همه‌گیر می‌شود. یعنی اگر در مجاورت شما تعدادی از همسایه‌ها شروع به نصب پنل کنند شما هم متقاعد می‌شوید که این کار را انجام دهید. مشابه الگوی گلوله برفی به تدریج تعداد افراد در صورتی که اثر مجاورت و همسایگی یا همتایان به کار گرفته شود، بزرگ می‌شوند و درنهایت مانند بهمن، همه جامعه را در بر می‌گیرد (تجربه آلمان)
– متاسفانه فهم سیاستگذار ما در یک حلقه تکنوکرات پروژه‌محور قرار دارد، از جمله علوم اجتماعی که محدود به اجرای کمپین‌های تبلیغاتی است و مطالعات متعدد جهانی و تجارب داخلی نشان می‌دهد این روش کارساز نیست.
– بنابراین سیاستگذار نه تنها باید مساله مشوق‌های مالی را حل کند بلکه باید حکمرانی خود را برای همه‌گیری یک فناوری غیرمتمرکز اصلاح کند. سازمان حکمرانی برق، متناسب اجرای پروژه‌های محدود و متمرکز است نه الگوهای غیر متمرکز. در‌حالی‌که هم به لحاظ مالی، هم به لحاظ صرفه انرژی و هم به لحاظ پایداری، الگوی ترویج خورشیدی‌ها در شهرهای بزرگ مانند تهران، الگوی سقفی است. همچنین توسعه صنعت زنجیره تامین و ساخت تجدیدپذیرها برای ایجاد سهولت و کاهش هزینه‌های ساخت و احداث نیز یکی از موضوعاتی است که به اندازه کافی مورد توجه نبوده است. درواقع به‌کارگیری یک سیاست توسعه صنعتی برای افزایش ظرفیت تولید تجدیدپذیر مشابه کاری که در بخش حرارتی با ظهور بنگاه‌های فناور داخلی صورت پذیرفت؛ حلقه مفقوده دیگری در سیاست‌های توسعه تجدیدپذیرها است که باید بازنگری شود.
3) بهینه‌سازی مصرف:
شدت مصرف برق (و انرژی) ناشی از دو عامل اصلی است: عامل رفتاری (میزان استفاده از تجهیزات) و عانل غیررفتاری ناشی از بازدهی تجهیرات (عامل فناورانه). در بخش برق و انرژی به‌ویژه گاز عمده تلفات، یا بالا بودن شدت مصرف؛ غیر‌رفتاری است یعنی ناشی از عامل فناوری به کار رفته در تجهیزات است که با تغییر الگوی مصرف تغییری در شدت مصرف ندارد بنابراین بهینه‌سازی مصرف نیازمند جایگزینی تجهیزات قدیمی یا کم‌بازده با تجهیزات پربازده یا جدید است. در اینجا دو عامل اصلی تاثیر‌گذار است:
یک) تامین مالی و سرمایه‌گذاری که به مراتب از دو محور قبلی دشوارتر است چراکه صرفه اقتصادی حاصل از صرفه‌جویی نیازمند اندازه‌گیری است که به‌سادگی امکان‌پذیر نیست لذا بازدهی سرمایه‌گذاری پیچیده‌تر و پرریسک‌تر است. برای همین سازو‌کارهای گواهی سفید یا بازار گواهی صرفه‌جویی به‌دلیل ضعف‌های نهادی و بازارهای مفقوده آن (مثل بازارهای مالی و زنجیره تامین شرکت‌های اسکو/شرکت خدمات انرژی) عملی نشده است.
دو) وابستگی به مسیر: یعنی اینکه جایگزینی تجهیزی که کار می‌کند حتی اگر بازدهی پایینی داشته باشد، به‌دلیل هزینه‌های غیرمالی و درهم‌آمیختگی با سایر ابعاد زندگی شخص؛ فاقد صرفه کلی است. مثال کیبورد و کولر. (جست‌وجوی اطلاعات، هزینه اولیه بالا در مقابل با صرفه کم و طولانی) در نتیجه مصرف‌کنندگان خود به خود به سمت آن نمی‌روند. از طرفی سرمایه‌های بخش‌خصوصی به‌دلیل ریسک بالا و بازدهی پایین تمایلی برای ورود به این بازار ندارند.
جمع‌بندی: تریلمای سیاستگذار
سیاستگذار حوزه انرژی با یک انتخاب تریلما یا سه‌گانه مواجه است که به نحوی باهم در تعارض هستند، یا به سادگی جمع‌پذیر نیستند: تامین برق ارزان، مطئمن و پاک
– ارزان‌سازی و اطمینان به دسترسی به برق برای همه دهک‌ها
– پابرجایی و ایجاد اطمینان از عرضه کافی
– پایداری و محیط‌زیست
هنگامی‌که سیاستگذار تمرکز اهداف سیاست‌های خود را روی تحقق یک هدف قرار می‌دهد در واقع از تحقق هدف‌های دیگر باز می‌ماند. به عبارتی حکمران انرژی کشور برای تامین برق ارزان برای همه، عملا پایداری تامین برق و پاک بودن تامین برق را از دست داده است.
حل این مساله نیازمند آن است که سیاستگذار بداند اولا این سیستم‌های به‌دلیل تاثیرات متقابلی که بر هم دارند، با تعمیق و پایدار شدن مشکل، تبدیل به یک معضل بدخیم می‌شود که راه‌حل‌های مقطعی و تک‌بعدی اقتصادی مثل افزایش قیمت، تزریق پول و از این دست مشکلات برطرف نمی‌شود. این معضلات چندوجهی بوده (اقتصادی، فناوری و اجتماعی) هستند و حل آنها نیازمند یک) درک پیچیدگی مساله و تحلیل شکست‌های قبلی است دو) سیاست‌های تمام- دستگاهی یا بین- دستگاهی (یعنی حل مساله هماهنگی و تعارضات نهادی و بین سازمانی.)
اما موضوع حیاتی که در ابتدای این یادداشت به آن اشاره شده به عنوان علت کانونی و ریشه‌ای اصلی وضع کنونی کشور در حوزه انرژی‌های شبکه‌ای به‌طور خاص برق و گاز یعنی موضوع «کسری نوع سوم» است؛ به این معنا که دولت‌ها علاوه‌بر کسری بودجه و کسری تجاری، با پدیده دیگری مواجه می‌شوند که به آن کسری نوع سوم گفته می‌شود. یعنی کسری سرمایه‌گذاری عمومی در امور زیربنایی. اگرچه این سه نوع کسری باهم تاثیر متقابل دارند اما درحال‌حاضر بیشتر تمرکز اقتصاددانان و سیاستگذاران کشور روی کسری بودجه به عنوان مهم‌ترین مساله حکمرانی اقتصادی است. این درحالی است که کاهش یا توقف رشد بلندمدت و پایدار بیش از هرچیزی متاثر از کسری نوع سوم یعنی کسری در سرمایه‌گذاری عمومی برای ایجاد امور زیربنایی است. در واقع ایجاد تاسیسات زیربنایی مانند برق و گاز نیازمند تامین مال‌هایی است که در کشورهای در حال توسعه به‌دلیل بازارهای مفقوده ان یعنی بازار مالی کارآمد و سرعت آن نسبت به رشد ثروت در دوره‌ گذار از وضعیت عقب‌ماندگی امور زیربنایی نسبت به نیازهای جامعه، امکان فراهم شدن آن توسط مکانیزم‌های بازار حتی در اقتصادهای با نرخ رشد بالا و باثبات نیز ممکن نیست و هنگامی‌که دولت از سرمایه‌گذاری در این بخش باز می‌ماند، رشد بلندمدت کشور را دچار وقفه طولانی و رکودهای طولانی می‌کند. بنابراین شایسته است که توجه حکمرانی کشور و ارکان تاثیر‌گذار بر اقتصاد به‌ویژه بخش‌خصوصی را به موضوع کسری نوع سوم جلب و تلاش کرد در دستور کار دولت قرار گیرد.
* پژوهشگر انرژی