خصوصی‌سازی یا دولتی‌سازی بخش تعاون

مریم ابراهیمی*- تعاون به معنای عام آن در طول زندگی بشر و مفهوم خاص آن در نظام‌های اقتصادی در تقویت بخش مردمی و قدرت‌بخشی جمعی و کاستن آثار زیان‌بار گسترش سرمایه‌داری بی‌قید و شرط نقش تعیین‌کننده‌ای دارد. نادیده انگاشتن ماهیت مستقل تعاونی‌ها و استفاده از آن به شکل ابزاری مولد، چالش‌های جبران‌ناپذیری است که این گزارش به بخشی از آنها می‌پردازد. مجموعه‌ای از فقدان‌ها که با بررسی پرونده‌ها و روند تحول مصوبات مراجع قانونگذار به دست آمد، مولد وضعیت موجود است که عبارتند از فقدان آگاهی از ماهیت تعاونی، فقدان وفاق در خصوص وجود بخش تعاونی در میان سیاستگذاران، فقدان آشنایی با قواعد و قوانین تعاونی در سطح اعضا و مدیران در خصوص اهمیت موضوع مشارکت حداکثری در اداره تعاونی، فقدان استقلال و ماهیت وابسته تعاونی‌های دستوری، فقدان نظارت اثربخش بر رویه‌ها و کنشگران موثر بخش تعاون، فقدان هماهنگی میان نهادهای درگیر که توصیه می‌شود ضمن بازنگری در روند موجود و استفاده نکردن از تعاونی‌ها در راستای اجرای دیگر سیاست‌ها از رانت‌پروری در این حوزه جلوگیری شود و بخش تعاون با اندیشه‌ورزی صاحب‌نظران در راستای گفتمان تعاونی حقیقی در مسیر درست قرار گیرد. بخشی از فهم ماجرا از بررسی سیر تحول و ورود بحث تعاونی‌ها به موضوع واگذاری سهام عدالت به دست می‌آید. با این مقدمه، تحولات اسناد و نگرش موجود در آنها در خصوص کاربرد تعاونی‌ها در اجرای سیاست بررسی می‌شود.
روند تحولات اسناد و مصوبات
بخش تعاون در قانون اساسی ضمن اینکه در معنای عام تعاون در بندهای مختلف ازجمله بند ۸ ماده ۳ و بند ۱۵ این ماده آمده است؛ در روح این قانون حضور دارد. در اصل ۴۳ بند ۲، تامین شرایط و امکانات کار برای همه به منظور رسیدن به اشتغال کامل و قراردادن وسایل کار در اختیار همه کسانی که قادر به کارند، ولی وسایل کار ندارند، در شکل تعاونی برای جلوگیری از تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‌های خاص آمده است که از کاربردهای اصلی تعاونی‌ها به دنبال اقتصاد کارخانه‌ای و عدم دسترسی و هزینه‌بر بودن فناوری در دوران انقلاب صنعتی بود. تعاونی‌ها با تجمیع سرمایه‌های خرد، امکان دسترسی به فناوری را برای عامه فراهم می‌کردند که این اصل به آن پرداخته است. اصل ۴۴ قانون اساسی، نظام اقتصادی ایران را بر پایه ۳ بخش دولتی، تعاونی و خصوصی می‌داند. بخش تعاونی شامل شرکت‌ها و موسسات تعاونی تولید و توزیع است که در شهر و روستا طبق ضوابط اسلامی تشکیل می‌شود و بخش خصوصی مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است.
بخش تعاون به‌رغم تاکید قانون اساسی، با تاخیر، تعلل و موانع اجرایی متعددی روبه‌رو بوده است. برنامه اول توسعه در هدف‌های کلی بند ۴-٣ خط‌مشی کلان به مفهوم عام تعاون پرداخته است. بندهای ۲۵، ۲۶ و ۲۷ نیز به سازماندهی جامعه روستایی از طریق تعاونی‌ها پرداخته‌اند. به موجب تبصره ۸ برنامه دوم توسعه، رییس اتاق تعاون در ترکیب شورای پول و اعتبار به عنوان یکی از اعضا حضور دارد. همچنین در تبصره ۱۰ کمک به تامین عدالت اجتماعی کاهش فقر و محرومیت، ایجاد اشتغال و حمایت از بنگاه‌های اقتصادی کوچک در راستای اجرای اصول ۴٣ و ۴۴ و افزایش سهم فعالیت اقتصادی بخش تعاونی آمده است. ماده ۴١ این برنامه نیز بخش تعاونی را در کنار بخش خصوصی دولت موظف به واگذاری فعالیت‌های بخش دولتی به بخش‌های خصوصی و تعاونی کرده است. بنابراین از اوایل دهه ۱۳۷۰، موضوع واگذاری بخش دولتی به تعاونی در کنار بخش خصوصی مطرح شده است.
بررسی سوابق قانونی تشکیل و نحوه فعالیت شرکت‌های تعاونی شهرستانی و شرکت‌های سرمایه‌گذاری سهام عدالت نشان می‌دهد که تشکیل تعاونی‌ها و شرکت‌های یادشده از ابتدا مورد توجه قانونگذار نبود و تشکیل آنها برای اجرای طرح سهام عدالت به مرور زمان شکل گرفت. شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در تاریخ ۲۹/۱/۱۳۸۸ آیین نامه اجرایی توزیع سهام عدالت را تصویب کرد. براساس ماده ۴ این قانون، سازمان خصوصی‌سازی مکلف است همه سهام دولتی را که در اختیار شرکت کارگزاری سهام عدالت است، با همان قیمت قبلی واگذارشده متناسب با تعداد اعضای شرکت‌های تعاونی عدالت شهرستانی، به شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی واگذار کند. مطابق تبصره ۱ این ماده، سازمان خصوصی‌سازی مکلف است ظرف مدت حداکثر ۳ ماه ترتیبات انحلال شرکت کارگزاری سهام عدالت را فراهم و نسبت به تسویه آن اقدام کند، اما طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، فرآیند انحلال شرکت کارگزاری سهام عدالت تا سال ۱۳۹۲ طول کشید.
مرحله جدید آزادسازی سهام عدالت
در دولت یازدهم اقدام در خصوص آزادسازی سهام عدالت وارد مرحله جدیدی شد. سامانه‌ای برای پاسخ به پرسش‌ها و رفع ابهامات در خصوص سهام عدالت راه‌اندازی شد که سازمان خصوصی‌سازی از طریق آن فراخوان ثبت شماره شبای بانکی مشمولان را برای دریافت سود شرکت‌های سرمایه‌پذیر را انجام داد. پس از آن اطلاعات مربوط به سهامداران سهام عدالت اعم از میزان ارزش دارایی اطلاعات هویتی، میزان سود دریافتی بابت عملکرد سال مالی ۱۳۹۸ به بعد و دیگر اطلاعات به شرکت سپرده‌گذاری مرکزی اوراق بهادار و سامانه‌ای جدید منتقل شد.
آیین‌نامه‌های دیگری نیز در دولت‌های یازدهم و دوازهم مصوب شد. یکی از مصوبات لایحه ساماندهی سهام عدالت موضوع اصلاح مواد ٣۴ تا ۳۸ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در بهمن ١٣٩۶ است که طبق آن دلایل توجیهی ارائه لایحه ضرورت تسهیل و تسریع آزادسازی سهام عدالت و مرتفع کردن مشکلات موجود در این زمینه از قبیل عدم تناسب سازوکار قانونی پیش‌بینی‌شده، ناکارآمدی شیوه سازماندهی سهام، عدم امکان اعمال حقوق مالکانه توسط مشمولان و وجود ابهامات در شیوه شناسایی و ضرورت آزادسازی سهام به نحوی که تحقق گسترش مالکیت عمومی و حفظ و ارتقای ثبات بازار سرمایه و منافع مشمولان را در پی داشته باشد، ذکر شده است. این لایحه تشکیل صندوق‌های سرمایه‌گذاری سهام عدالت را که واحدهای سرمایه‌گذاری آنها در بورس با بازارهای خارج از بورس قابل معامله باشد، مد نظر قرار داده است و در ماده ۳۸، اتخاذ تصمیم در خصوص چگونگی ایفای نقش شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی سهام عدالت و تعاونی‌های شهرستانی سهام عدالت را در تحقق اهداف بر عهده هیات وزیران می‌گذارد.
لایحه یادشده در کارگروه سهام عدالت بررسی شد. در گزارش شور اول آن در ۱۳۹۸، در ماده ۱۲ آمده است شرکت‌های شهریور تعاونی شهرستانی سهام عدالت شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی سهام عدالت و کانون شرکت‌های سرمایه‌گذاری سهام عدالت با ابلاغ این قانون منحل می‌شوند اما در حال حاضر تعاونی‌های عدالت در وضعیت سابق قرار دارند و ملزم به به‌روزرسانی اساسنامه و برگزاری مجامع و ارائه آن به ادارات تعاون استان هستند. نوشتار فوق نشان می‌دهد که تعاونی‌های سهام عدالت وضعیت ناپایداری دارند و در دولت‌های مختلف به نوعی مورد بی‌توجهی قرار گرفته‌اند.
اقدامات درآمدزا
در اساسنامه شرکت‌های تعاونی سهام عدالت در موضوع فعالیت‌های اقتصادی از طریق تاسیس شرکت و سرمایه‌گذاری و مشارکت در شرکت‌ها، پروژه‌ها و طرح‌های، صنعتی، تولیدی، ساختمانی، پیمانکاری خدماتی و بازرگانی، سرمایه‌گذاری برای راه‌انداری یا توسعه این گونه واحدها با هدف مشارکت در توسعه اقتصادی کشور شامل تشکیل، تاسیس، ثبت و راه‌اندازی شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و تعاونی‌های صنعتی و معدنی، تولیدی، ساختمانی، پیمانکاری خدماتی و بازرگانی، سرمایه‌گذاری کارگزاری‌، آموزشی مطالعاتی و مشاوره‌ای یا مشارکت حقوقی و مدنی در این قبیل شرکت‌ها با بخش خصوصی یا عمومی آمده است. همچنین، در اساسنامه اداره و نگهداری و خریدوفروش سهام و اوراق بهادار استفاده از تسهیلات مالی و اعتباری بانک‌ها و موسسات اعتباری اعطای تسهیلات به شرکت‌های تعاونی تابعه و وابسته و اعضای آن در راستای تحقق هدف شرکت انجام دادن همه عملیاتی که مستقیم یا غیرمستقیم برای تحقق اهداف شرکت لازم است و در راستای اجرای موضوع شرکت ضرورت داشته باشد و در صورت نیاز به مجوز مکلف به اخذ آن است قید شده است. در تعاونی اساسنامه امکان فعالیت اقتصادی تعاونی‌های سهام عدالت تعریف شده است.
مطابق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس (۱۳۹۹) بر مبنای آمار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تعاونی‌های سهام عدالت در کشور در حوزه‌های مختلف از جمله خدمات بیمه‌ای سرمایه‌گذاری در اتحادیه تعاونی‌های سهام عدالت استان فروشگاه تعاونی مصرف، دفتر پیشخوان و بیمه سلامت خط تولیدی و دفتر پست بانک فعالیت اقتصادی داشته‌اند. منابع درآمدی این تعاونی‌ها اغلب از مبالغ دریافتی از کارگزاری سهام عدالت و مبالغ دریافتی از شرکت سرمایه‌گذاری استانی است. تعاونی‌ها بسته به توان مدیریتی و منابع در اختیار، روش‌های تامین مالی دیگری نیز داشته‌اند که در جدول زیر، به منابع درآمدزایی در تعاونی‌های سهام عدالت استان تهران بر مبنای گزارش پرونده‌ها اشاره می‌شود.
چالش‌ها
در این بخش با مطالعه و بررسی پرونده‌های تعاونی‌های سهام عدالت استان و شهر تهران، برخی از مهم‌ترین چالش‌ها و شکایات موجود، علل و پیامدهای آن آمده است. از آنجا که تشکیل تعاونی‌های سهام عدالت به صورت دستوری و در راستای اجرای سیاست توزیع سهام بود، یکی از چالش‌های ابتدایی این تعاونی‌ها که همچنان نیز پایدار است، مساله مشارکت مردم در مجامع عمومی و انتخاب هیات‌مدیره است؛ به طوری که به دلیل تضادها و آشنا نبودن با قواعد و قوانین تعاون، چالش‌هایی مانند استعفای دسته‌جمعی اعضای هیات‌مدیره، ناآشنایی مدیر‌عامل با نقش و وظایف تعاونی به حدنصاب نرسیدن تعداد اعضا در مجامع عمومی و در نتیجه، انحلال مجمع پیش می‌آید در حالی که مطابق قوانین، مجامع بالاترین مرجع تصمیم‌گیری هستند و حضور و رای افراد در به رسمیت شناختن مجمع ضرورت دارد. چالش مهم دیگر که برنامه‌ریزی بلندمدت و اقدامات درآمدزا از سوی تعاونی‌ها را با مشکل مواجه ساخته است فقدان وفاق در خصوص تعاون و تعاونی در میان سیاستگذاران است که موجب بی‌انگیزه شدن مدیران تعاونی برای برنامه‌ریزی اقتصادی بلندمدت و ترس از انحلال تعاونی شده است. این ناپایداری ضمن تردید در برنامه‌ریزی اقتصادی‌، منجر به افزایش وابستگی تعاونی به درآمدهای دولتی و در نتیجه افزایش هزینه‌های دولت و بدهی‌های تعاونی به اشخاص حقیقی و حقوقی شده است، همچنین فقدان منابع مالی برای سرمایه‌گذاری در طرح‌های درآمدزا از چالش‌های مهم رکود مالی تعاونی‌های سهام عدالت است که در تمام پرونده‌ها مطرح شده است.
از آنجا که در ابتدا، ۳ دهک پایین درآمدی گروه هدف طرح بودند، سازوکار اجرایی لازم برای افرادی که قادر به مراجعه و دریافت برگه سهام نبودند، در نظر گرفته نشده بود. همچنین سازوکاری در خصوص مشمولان طرح که درگیر شرایط خاص بودند، لحاظ نشده بود و در نتیجه، بخشی از مشمولان نیازمند عملا به سهام خود دسترسی نداشتند. چالش دیگر پایداری و کفایت فضا برای بایگانی و فعالیت نیروی شاغل در این تعاونی‌هاست که این از مشکلات مشترک تمام تعاونی‌های سهام عدالت استان است. فقدان فضای مناسب برای شروع دیگر فعالیت‌های اقتصادی در نظر گرفتن مکان امانی از شهرداری بهزیستی و فرمانداری و احتمالات فراوان جابه‌جایی از نکات مورد شکایت تعاونی‌های سهام عدالت است. سوءاستفاده برخی مدیران و ایجاد فضای رانتی، چالش دیگر این تعاونی‌هاست که بخشی به دولتی فرض‌کردن تعاونی‌های سهام عدالت و بخشی به ناآشنایی با حقوق مربوط به رای و مشارکت اعضا برمی‌گردد.
مسائلی مانند دخالت هیات‌رییسه در رای‌دهی و فعالیت‌های تشکیلاتی اعضای هیات‌مدیره در فرآیند رای‌گیری از مسائلی است که میان تعاونی به معنای واقعی آن، فاصله جدی ایجاد می‌کند. چالش مهم دیگر، طولانی شدن فرآیند نتیجه‌دهی توزیع سهام عدالت و اقدامات تقنینی و اجرایی متعدد مربوط به آن است که به رغم وجود نهادهای مختلف درگیر در این مسیر، نتایج آن چندان برای مردم ملموس نیست. وضعیت ناپایدار کارکنان تعاونی‌ها و وابستگی به بودجه دولتی و ناپایداری منابع مالی نیز موجب کمرنگ شدن طرح و اهداف آن در میان ذی‌نفعان شده است. مشکلات اجرایی دیگر در اطلاع‌رسانی و آگاهی‌بخشی، عدم دسترسی به نظام بایگانی برای نظم‌دهی، درهم‌ریختگی اجرایی، تاخیر در به‌روزرسانی اساسنامه، مشارکت نکردن اعضای هیات‌مدیره در جلسات و بی‌انگیزگی ناشی از فقدان برنامه روشن و مشخص که برآمده از وفاق و باور و شناخت نسبت به بخش تعاون باشد، همه از چالش‌های جدی در مسیر تعاونی‌های سهام عدالت هستند.

ملاحظات امنیت اقتصادی
چنانچه تعاون به عنوان گفتمان در سطح جامعه مطرح باشد و تعاونی‌ها به عنوان کسب‌وکارهای اقتصادی اجتماعی و داوطلبانه شکل گیرند، به قدرت بخش مردمی در اقتصاد منجر می‌شوند. در شرایطی که مشارکت جدی باشد شفافیت و نظارت ماهیت واقعی می‌یابد. نگاه ابزاری به تعاونی‌ها بدون التزام به اصول رویه‌های تعاونی محلی برای شکل‌گیری رانت است و نه تنها موجب گسترش مشارکت عمومی و مردمی شدن اقتصاد در قالب تعاونی‌ها نمی‌شود، بلکه اشکال جدیدی از رانت را به همراه دارد که موجب کاهش بیشتر اعتماد عمومی می‌شود و نه تنها امنیت اقتصادی و موضوع رفاه عمومی را با چالش مواجه می‌کند، بلکه اعتماد عمومی به تعاونی‌ها و مردمی شدن اقتصاد را خدشه‌دار می‌کند. مساله تقویت تعاون و روحیه جمع‌گرایی نیازمند اقدامات و اندیشه‌ورزی‌های بنیادین است. استفاده ابزاری از تعاونی در راستای اجرای دیگر سیاست‌ها به ویژه خصوصی‌سازی نه تنها از اعتماد اجتماعی به بخش تعاون و تعاملات مردمی اقتصاد می‌کاهد، بلکه شکل معیوبی از تعاونی وابسته و هزینه‌بر ایجاد می‌کند و دولت را در وضعیتی قرار می‌دهد که به جای اصلاح با ساختار معیوب و هزینه‌بر مدارا کند. بخش تعاون به ویژه در دوران بحران و برای مدیریت بحران‌های اجتماعی همواره کارآمد است.
ضعف این بخش و ایجاد ناامیدی جمعی از کارایی بخش تعاون، فرصت استفاده از تعاونی‌ها را در مواقع بحران تخریب و کشور را از مزایای گسترده این نیروی اجتماعی محروم می‌کند. بخش تعاون با تقویت نیروی مردمی و توانمندسازی مردم، استقلال مردم در حوزه اقتصادی و کاهش وابستگی به دولت را به دنبال دارد درحالی که این گونه دولتی‌سازی تعاونی‌ها نه تنها توانمندسازی به همراه ندارد، بلکه موجب افزایش وابستگی بیشتر به دولت‌ها می‌شود.
پیشنهادات سیاستی
چالش‌های مورد اشاره در حوزه سهام عدالت نشان می‌دهد که بخشی از چالش‌ها به فقدان شناخت از ماهیت و عملکرد تعاونی از سوی سیاستگذاران و گروه‌های هدف برمی‌گردد که به تداوم مشکلات موجود دامن می‌زند. در ادامه، توصیه‌هایی برای بهبود نسبی وضعیت این تعاونی‌ها آمده است.
توانمندسازی تعاونی‌های سهام عدالت در راستای برنامه‌ریزی اقتصادی و فعالیت‌های درآمدزا در فضایی شفاف و مشارکتی نیازمند آگاهی مدیران و اعضا به حق رای‌دهی، آگاهی به اصول تعاون و ماهیت مستقل تعاونی‌ها و شناخت وضعیت تعاونی‌های موفق در دنیا و حضور مدیران توانمند است. همچنین بنا به اصل ۴٣ قانون اساسی قرار دادن ابزار کار در اختیار افرادی که قادر به کار هستند اما ابزار و امکانات کار را در اختیار ندارند در شکل تعاونی برای جلوگیری از استثمار نیروی کار مطرح شده است که زمینه قانونی پرداخت وام برای استقلال تعاونی‌ها را نشان می‌دهد. با توجه به هزینه‌های اجتماعی انحلال این تعاونی‌ها، به نظر می‌رسد اقداماتی در راستای نزدیک‌تر شدن آن به تعاونی یاری‌رسان باشد از جمله اطلاع‌رسانی در خصوص برگزاری مجامع و مشارکت در مجامع و اهمیت حضور سهامداران در مجامع سالانه تا انتخاب‌ها شفاف انجام شود و از تعارض منافع و نبود شفافیت که ایجاد‌کننده رانت است جلوگیری شود.
همچنین اطلاع‌رسانی در خصوص قوانین تعاون برای جلوگیری از سوء‌استفاده از اعضا و سهام عدالت صورت گیرد.
بررسی دیدگاه‌ها و نظرات ذی‌نفعان مختلف در موضوع سهام عدالت و تعیین‌تکلیف ناهماهنگی و تضاد آرای موجود؛ شفاف‌سازی وضعیت موجود تعاونی‌ها با ارائه گزارش درخصوص جریان‌های مالی موجود تعداد مجامع برگزار‌شده و تعداد حاضران و تصمیمات اتخاذشده در مجامع و اطلاع‌رسانی به اعضا به ویژه از طریق سامانه هوشمند بخش تعاون؛ با توجه به گستره مشمولان این طرح سامانه‌ای برای ثبت نظرات و شکایات اعضای این تعاونی‌ها در نظر گرفته شود تا نظارت لازم بر مدیران تعاونی‌های سهام عدالت برای جلوگیری از سوءاستفاده‌های احتمالی صورت گیرد.
اهمیت وفاق در خصوص تعاون در میان مسوولان
یکی از چالش‌های جدی، فقدان باور و وفاق مربوط به تعاون در میان سیاستگذاران است که بخش تعاون ازجمله قوانین و آیین‌نامه‌های تعاونی‌های سهام عدالت را با چندپارگی مواجه ساخته است. ضروری است تا مرجع واحدی به ویژه در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به دلیل نگاه تخصصی و تسلط بر قوانین تعاون برای تشخیص این همسویی در نظر گرفته شود.
گسترش تعاونی‌ها
این موضوع نیازمند بسترسازی مناسب فرهنگی و آموزشی در خصوص تعاون است که زمینه قانونی آن نیز در قانون تعاون وجود دارد.
مطابق ماده ۷۱ قانون تعاون ایران، برای توسعه، ترویج و نهادینه‌سازی فرهنگ تعاون، وزارت آموزش و پرورش موظف است مفاهیم اقتصاد تعاونی را در کتب درسی و برنامه تحصیلی دانش‌آموزان منظور و زمینه مشارکت آنها را در تشکل‌های دانش‌آموزی مربوط فراهم کند. وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی موظف‌اند نسبت به توسعه گرایش‌ها، رشته‌ها و گروه‌های علمی مرتبط با تعاونی اقدام کنند. سازمان صداوسیما و وزارت فرهنگ و ارشاد مکلف‌اند برنامه‌های ترویج فرهنگ تعاون در جامعه و آموزش متقاضیان تشکیل تعاونی و ارتقای مهارت انسانی را تهیه و اجرا کنند.
* پژوهشگر سیاستگذاری اجتماعی