طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در بودجه ۱۴۰۳ پرداخت. دفتر مطالعات بخش عمومی این مرکز در گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور (۳): طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مصارف عمومی دولت برابر ۴۰۰هزار میلیارد تومان است که به‌صورت ۲۶۳ زار میلیارد تومان طرح‌های دستگاه‌های اجرایی ملی، ۷۱هزار میلیارد تومان اعتبار دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها و ۶۶هزار میلیارد تومان اعتبارات ردیف‌های متفرقه توزیع شده‌ است.
در این گزارش آمده است که اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملی در قالب ۲۳۲۵طرح در پیوست (۱) لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ ارائه شده‌ است که از این تعداد ۵۵۸طرح جاری با موضوع تعمیرات، تامین و تجهیز ماشین‌آلات و امکانات با مجموع اعتبار حدود ۲۰هزار میلیارد تومان، و ۱۷۶۷طرح غیرجاری (پروژه‌ای) با مجموع اعتباری در حدود ۲۴۳هزار میلیارد تومان هستند. در این گزارش، جزئیات مربوط به این طرح‌ها، مقایسه آنها با قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و نکات تکمیلی درخصوص طرح‌های عمرانی دولت ارائه شده‌ است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مصارف عمومی دولت برابر ۴۰۰هزار میلیارد تومان است که به شکل زیر توزیع شده:
-‌۲۶۳هزار میلیارد تومان طرح‌های دستگاه‌های اجرایی ملی (پیوست‌۱).
-‌۷۱هزار میلیارد تومان اعتبار دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها‌.
-۶۶هزار میلیارد تومان اعتبارات ردیف‌های متفرقه.
اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملّی در قالب ۲۳۲۵طرح در پیوست (۱) لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ ارائه شده است که از این تعداد ۵۵۸طرح جاری با موضوع تعمیرات، تامین و تجهیز ماشین‌آلات و امکانات با مجموع اعتبار حدود ۲۰هزار میلیارد تومان و ۱۷۶۷طرح غیرجاری (پروژه ای) با مجموع اعتباری در حدود ۲۴۳هزار میلیارد تومان هستند. کاهش سهم اعتبارات متفرقه و شفاف‌سازی آنها با اضافه کردن این اعتبارات به طرح‌های دستگاه‌های اجرایی، از جمله نقاط قوت لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ است. در این گزارش، جزئیات مربوط به این طرح‌ها، مقایسه آنها با قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و نکات تکمیلی درخصوص طرح‌های عمرانی دولت ارائه شده است. برخی نکات شایان توجه درخصوص طرح‌های عمرانی سال ۱۴۰۳ به شرح زیر است:
۱- میانگین عمر طرح‌های درج شده در پیوست (۱) بیش از ۱۷ سال است.
۲-اعتباری در حدود ۲هزار میلیارد تومان برای اتمام همه طرح‌ها در این پیوست برآورده شده است که ۲۴۳هزار میلیارد تومان آن در سال ۱۴۰۳ قابل تامین است. بنابراین با این روند تامین مالی، اتمام ۷ تا ۸ ساله این طرح‌ها دور از انتظار نیست.
۳- از بین ۱۴۴طرحی که مطابق قانون بودجه ۱۴۰۲ قرار بود در پایان آن سال تمام شوند، همچنان ۹۰طرح در لایحه بودجه ۱۴۰۳ پیش‌بینی شده است که نشان از تعویق حداقل ۶۳درصد این طرح‌ها دارد.
با توجه به رقابت شدید اعتبارات هزینه‌ای با اعتبارات عمرانی در جذب منابع عمومی دولت، توجه به سازوکارهایی برای مدیریت کارایی طرح‌های عمرانی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. ایجاد فرآیندی برای غربالگری طرح‌های همسو با اهداف راهبردی و برنامه‌ریزی در جهت تسریع در پیشبرد این طرح‌ها، می‌تواند ضمن ایجاد زیرساخت‌های مولد اقتصادی، اعتماد عمومی را به کارآمدی دولت تقویت کند.
در این گزارش نقاط قوت لایحه بودجه ۱۴۰۳ در زمینه طرح‌های عمرانی مطرح شده و آمده است که برخلاف سال‌های اخیر که سهم اعتبارات عمرانی متفرقه از اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملی پیشی گرفته ‌بود، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ این روند معکوس شده ‌است و حجم زیادی از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای متفرقه به طرح‌های دستگاهی اضافه شده‌ است که این امر علاوه‌بر ارتقای شفافیت بودجه، نظارت‌پذیری آن را نیز تقویت می‌کند.
این گزارش ادامه می‌دهد که اگرچه در ارقام بالا اشاره شد سهم اعتبارات عمرانی استانی از مجموع اعتبارات عمرانی ۷۱هزار میلیارد تومان است، اما باید در نظر داشت که علاوه‌بر این اعتبارات، ۸۰هزار میلیارد تومان در قالب اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور (خارج از سرجمع) برای استان‌ها در نظر گرفته شده ‌است. همچنین برای ۹۵۹طرح با مجموع اعتبار ۳۸هزار میلیارد تومان، ویژگی استانی لحاظ شده ‌است که اقدام مثبتی در قالب تمرکززدایی مالی و واگذاری بخشی از وظایف و مسوولیت‌ها به دستگاه‌های استانی است. البته تحقق این نقطه قوت، مشروط به تخصیص این اعتبارات در طول سال بوده و در صورت پایین بودن درصد تخصیص مشابه روال سال‌های اخیر، همچنان دولت از مزایای تمرکززدایی مالی بی‌بهره خواهد بود.
در ادامه این گزارش به نقاط ضعف لایحه بودجه ۱۴۰۳ در زمینه طرح‌های عمرانی پرداخته و بیان می‌شود که همچنان مهم‌ترین چالش در برنامه‌ریزی و مدیریت طرح‌های عمرانی دولت، ناکارایی مصارف عمومی و تعداد بالای طرح‌هایی است که بدون پیشرفت قابل توجه از سالی به سال دیگر منتقل می‌شوند. شایان ‌ذکر است در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، ۱۷۶۷طرح غیرجاری وجود دارد که اتمام همه آنها حدود ۲۰۰۰هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد و در سال ۱۴۰۳، صرفا ۲۴۳هزار میلیارد تومان آن قابل تامین است. به این ترتیب، انتظار می‌رود با استمرار وضعیت کنونی در تامین منابع مالی برای طرح‌ها، حدودا ۸سال زمان برای اتمام این طرح‌ها لازم است؛ طرح‌هایی که میانگین عمر آنها به بیش از ۱۷سال رسیده است. متاسفانه لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، گام موثری در راستای غربالگری طرح‌ها و تمرکز منابع در طرح‌هایی با بازده اجتماعی بالا برنداشته است. توزیع منابع محدود بودجه‌ای به این حجم از طرح که زمان زیادی از انجام مطالعات توجیهی آنها گذشته، یکی از عوامل ناکارایی مصارف عمومی در حوزه اعتبارات عمرانی است.
این گزارش ادامه می‌دهد که براساس بررسی‌های انجام‌شده، ۷۳طرح جدید در مقایسه با سال گذشته به پیوست (۱) بودجه اضافه شده ‌است که صرفاً در حد یک عنوان و دستگاه اجرایی متولی آن طرح و برخی اطلاعات بسیار جزئی از آن اطلاع در دست است. در عین حال، این طرح‌ها به‌عنوان جزئی از لایحه بودجه به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد؛ بی‌آنکه به نمایندگان محترم مجلس درخصوص محتوای آن و به‌ویژه تغییرات طرح‌ها نسبت به سال گذشته اطلاعی داده شده باشد. بنابراین انتشار گزارش‌های توجیهی طرح‌های عمرانی جدید یا ارائه خلاصه‌ای از این طرح‌ها به مجلس شورای اسلامی حداقل کاری است که باید در راستای معنادار شدن فرآیند تصویب بودجه در مجلس انجام شود. همین موضوع درخصوص طرح‌های حذف و ادغام‌شده نیز وجود دارد. از مقایسه طرح‌های لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ و قانون بودجه سال گذشته، چنین به نظر می‌رسد که حدود ۹۴طرح حذف د‌شده‌اند، اما دلیل حذف این طرح‌ها (اتمام یا بروز موانع) مشخص نیست.
در این گزارش آمده است که در پیوست (۱) لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، ستونی با عنوان «مهلت ارائه مجوز ماده ۲۳ تا پایان شهریور ۱۴۰۳» اضافه شده‌ است. براساس ماده (۲۳) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳، پیشنهاد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید در لوایح بودجه سنواتی با رعایت مواردی امکان‌پذیر است که مهم‌ترین آنها انجام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی و رعایت پدافند غیرعامل توسط مشاور و دستگاه اجرایی و تصویب سازمان برنامه و بودجه کشور است که با عنوان مجوز ماده (۲۳) شناخته می‌شود.
این گزارش توضیح می‌دهد که حال این ابهام مطرح است که درخصوص طرح‌های پیشنهادشده در ردیف‌های پیوست (۱) لایحه بودجه ۱۴۰۳ که قید ارائه مجوز ماده (۲۳) برای آنها لحاظ شده ‌است، آیا این موارد رعایت و مطالعات توجیهی انجام شده ‌است یا خیر. در صورت عدم رعایت این موارد و عدم انجام مراحل مقدماتی، اولا به تصریح قانون امکان پیشنهاد طرح جدید در لوایح بودجه سنواتی وجود ندارد و ثانیاً مشخص نیست نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی با تصویب این عناوین دقیقا چه چیزی را مصوب می‌کنند. نکته شایان توجه این است که این مهلت، نه‌تنها برای طرح‌های جدید، بلکه برای طرح‌هایی که تا پیش از این اعتبار دریافت کرده‌اند نیز معین شده‌ است که ابهام درخصوص مجوز تخصیص این اعتبارات در سال گذشته را نیز تقویت می‌سازد. با توجه به ابهام‌های فوق، عنوان مذکور، مغایر بند‌۹ سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری مبنی بر شفافیت و عدم ابهام در قانونگذاری است.
در این گزارش بیان می‌شود که با توجه به فرآیند جدید بررسی بودجه در مجلس و محدودیت‌های زمانی برای تصویب لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، امکان اثرگذاری نمایندگان محترم مجلس بر نحوه دسته‌بندی و ارائه اعتبارات عمرانی در بودجه سال ۱۴۰۳ بسیار محدود است. از همین رو، چند پیشنهاد مختصر در زمان بررسی لایحه بودجه در مجلس ارائه می‌شود.
اولین پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش تعیین تکلیف طرح‌های بدون مجوز بوده که در توضیح آن آمده است که با توجه به تصریح قانون به انجام مطالعات اولیه و اخذ مجوزهای لازم، «پیش» از ارائه طرح‌های جدید در لوایح بودجه سنواتی، لازم است درخصوص طرح‌های بدون مجوزی که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ ارائه شده‌است، تعیین‌تکلیف شود. به نظر می‌رسد فرآیند اصولی در این خصوص، حذف طرح‌های بدون مجوز تا زمان اخذ مجوزهای لازم و ارائه متمم بودجه توسط دولت برای این طرح‌ها باشد.
این گزارش پیشنهاد پرهیز از تعریف طرح‌های جدید، پیش از انجام مطالعات توجیهی فنی، مالی، اقتصادی و زیست‌محیطی را طرح کرده و در توضیح آن بیان می‌کند که متاسفانه یکی از عوامل ایجاد انبوه طرح‌های نیمه‌تمام در کشور، آغاز طرح‌هایی بدون انجام مطالعات اولیه با کیفیت است. همین موضوع موجب شده ‌است تا نیمه‌تمام ماندن طرح‌ها یا متوقف‌ شدن برخی پروژه‌ها، انتظارات اجتماعی به وجود آمده را بی‌پاسخ گذاشته و بخشی از منابع مالی دولت را نیز صرف طرح‌های بدون بازده کند.
این گزارش ادامه می‌دهد که بنابر اهمیت موضوع، عناوین پیشنهادهای مهم‌تری نیز ارائه می‌شود. این پیشنهادها از جمله مواردی است که باید در راستای ماموریت مهم اصلاح ساختار بودجه پیگیری شود و لازم است پیگیری‌ها برای تحقق این موارد خارج از بازه زمانی فشرده بررسی بودجه در مجلس صورت گیرد؛ الزام دولت به انتشار و ارائه خلاصه گزارش‌های توجیهی طرح‌هایی که برای اولین‌بار در لایحه بودجه درج می‌شوند، الزام دولت به ارائه گزارشی از طرح‌های پایان‌یافته در هر سال به‌عنوان پیوست بودجه، الزام دولت به ارائه پیوست «نحوه رفع عدم تعارض‌های استانی» جهت رفع دغدغه‌های محلی و منطقه‌ای نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی و جهت‌دهی به بودجه‌های عمرانی استانی، اعطای مجوزهای لازم به دولت جهت غربالگری طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام با هدف تمرکز اعتبارات بر طرح‌هایی با بالاترین بازده اجتماعی، از جمله این پیشنهادات است.