عقلانیت مالی در شهرداری‏ ها

دکتر بهرام وهابی*- شهرداری‌ها از زمان تاسیس بلدیه در سال‌های اندکی پیش از دوران مشروطیت تا تشکیل شهرداری‌ها در قالب ساختار جدید براساس قانون شهرداری‌ها مصوب سال 1334 و قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال 1347 و فعالیت شهرداری‌ها براساس ترتیبات نوین مدیریت شهری در دهه‌های اخیر، همواره با مساله‌ای به نام عقلانیت مالی مواجه بوده‌اند تا جایی که گویی این مساله به پاشنه آشیل شهرداری‌های کشور به‌ویژه کلانشهرها و سایر شهرداری‌های بزرگ کشور تبدیل شده است. شهرداری‌ها در ایران همانند سایر کشورهای جهان برای انجام امور جاری شهر و همچنین نگه‌داشت و توسعه شهر نیازمند منابع مالی لازم هستند. از طرف دیگر، تامین منابع مالی عظیم مورد نیاز شهرداری‌ها معمولا از توان اقتصادی شهرداری‌ها که حاصل انباشت و تجمیع سرفصل‌های درآمدی آنهاست بسیار بالاتر است. از این‌رو شهرداری‌ها علاوه بر منابع مالی حاصل از سرفصل‌های درآمدی خود (یا همان بودجه سنتی شهرداری) نیازمند فراهم کردن منابع مالی خارج از درآمد عادی خود نیز هستند که به این نوع از منابع، بودجه خودگردان یا تامین مالی پروژه‌ای (PROJECT FINANCE) گفته می‌شود. این نوع از منابع مالی، منابعی هستند که الزاما‌ باید به پروژه‌هایی اختصاص یابند که در آن منطق مالی یا منطق سرمایه‌گذاری حاکم باشد. به عبارت دیگر این‌گونه از منابع مالی، صرفا هزینه‌ای تلقی نشده و باید با استدلال اقتصادی (مانند سود و زیان و تحلیل هزینه- فایده ریالی) سراغ آنها رفت. پس مبنای این نوع از منابع مالی باید تعریف «پروژه‌های انتفاعی» باشد که این امر حتی در بودجه دولت نیز چنین است یعنی در دولت نیز براساس قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 پروژ‌ه‌های عمرانی به دو نوع انتفاعی و غیرانتفاعی تقسیم شده‌اند که منظور از نوع اول، پروژه‌ای است که «در مدت معقولی پس از شروع به بهره‌برداری علاوه بر تامین هزینه‌های جاری و استهلاک‌ سرمایه، سود متناسبی به تبعیت از سیاست دولت را نیز عاید نماید.» موفقیت شهرداری‌ها در این زمینه، زمانی حاصل می‌شود‌ که دو موضوع رعایت شود؛ اول اینکه معیارهای روشن و شفافی برای تفکیک این دو نوع پروژه (یعنی انتفاعی و غیرانتفاعی) طراحی شود و دوم اینکه روش‌های معقول مالی برای هر یک از پروژه‌های موضوع پروژه‌های انتفاعی و غیرانتفاعی بارگذاری شود. به عبارت دیگر، ابتدا باید شهرداری‌ها بپذیرند که نمی‌توان پروژه‌های انتفاعی یا غیرانتفاعی را با مدل مشابه گونه دیگر تامین مالی کرد و در گام بعد، باید بارگذاری شیوه تامین مالی مناسب برای هر پروژه متناسب با انتفاعی یا غیرانتفاعی بودن آن طراحی کرد.
گام اول (یعنی تدوین معیارهای تعیین انتفاعی بودن پروژه‌ها) به معنای شیوه‌های غربالگری پروژه‌هاست که می‌تواند توسط هر یک از شهرداری‌ها (به‌ویژه شهرداری‌های کلانشهرها) نیز انجام شود ولی توصیه می‌شود که این امر به صورت عمومی توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور صورت گیرد. پس از مرحله غربالگری، هر یک از شهرداری‌ها به بارگذاری الگوی مناسب تامین مالی برای هر گروه از پروژه‌ها خواهند پرداخت. به عنوان مثال، تامین مالی پروژه‌های غیرانتفاعی را نمی‌توان عقلا و قانونا از روش انتشار اوراق مشارکت انجام داد ولی بسیاری از پروژه‌های شهری که در گروه پروژه‌های انتفاعی غربالگری می‌شوند، از این روش و روش‌های مشابه در قالب تامین مالی پروژه‏ای قابل انجام هستند. با تحقق این دو گام، می‌توان امیدوار بود که شهرداری‌ها به صورت جدی در راه عقلانیت مالی گام بردارند.
* ‌پژوهشگر