استراتژی‌های مواجهه با بحران بانکی

مصطفی سمیعی‌نسب*- بحران بانکی وضعیتی است که در آن توانایی بانک‌ها در اجرای نقش واسطه ایشان به شدت آسیب می‌بیند. در این شرایط، ورشکستگی بانک‌ها گسترش می‌یابد و آنها قادر به پرداخت دیون خود نیستند. چنین شرایطی به خصوص در اقتصادهایی مثل اقتصاد ایران که تمام ارکان تامین مالی آن به شدت به بانک‌ها وابسته است، آثار بسیار مخربی بر امنیت اقتصادی دارد و در صورت شدیدتر شدن بحران حتی به فروپاشی اقتصادی منجر می‌شود. مرور اقدامات انجام‌شده در مواجهه با بحران در ترکیه نشان می‌دهد که این کشور برای مدیریت بحران و دستیابی به نظام مالی باثبات‌تر، مجموعه‌ای از اقدامات هماهنگ در حوزه مالی و حقیقی را به کار بسته است که از جمله آنها می‌توان به این موارد اشاره کرد: اصلاحات ساختاری، برنامه تجدید ساختار بخش بانکی، تجهیز بانک‌های خصوصی دارای ساختار سالم، بهبود چارچوب تنظیم‌گری (قانونگذاری)، تقویت چارچوب نظارتی، تقویت زیرساخت بازارهای مالی و… همچنین ازجمله مهم‌ترین اقدامات بانک مرکزی مالزی برای بهبود رقابت بانک‌ها و ایجاد نظم مبتنی بر بازار عبارت از بهبود تخصیص اعتبار، تقویت قوانین احتیاطی و حل مشکل وام‌های معوقه، تجدید سرمایه و ادغام برخی از بانک‌هاست. از جمله نکات تامل‌برانگیزی که در روند مواجهه با بحران در کشورهای مورد بررسی مشاهده می‌شود اما در سیاستگذاری ایران مغفول مانده است، می‌توان به استقلال سیستم مالی و بانکی در تصمیم‌گیری‌ها و سیاستگذاری‌ها، پرهیز از نگاه ‌بخشی به حوزه مالی و افزایش هماهنگی بین ارکان مختلف اقتصاد، اصلاحات نظارتی در حوزه بانکی کشور و پایداری سیاستگذاری‌ها اشاره کرد. در ادامه به بررسی نحوه مواجهه ۲ کشور منتخب ترکیه و مالزی با بحران بانکی و دستاوردهای آنها پرداخته می‌شود.
تجربه کشور ترکیه
ترکیه ازجمله کشورهایی است که در سال‌های گذشته با انواع بحران‌های مالی مواجه شده است که از جمله مهم‌ترین آنها می‌توان به بحران بانکی سال‌های ۲۰۰۰ و ۲۰۰۱ اشاره کرد. در واقع، یکی از مهم‌ترین مشکلات ساختاری اقتصاد ترکیه در دهه ۱۹۹۰، مشکلات ناشی از بخش بانکی بود. در این دهه، در نتیجه بی‌‌ثباتی‌های فضای کلان اقتصاد (ناشی از بحران‌های نفتی سال ۱۹۹۱، بحران آسیا در سال ۱۹۹۷، بحران روسیه در سال ۱۹۹۸ و بی‌ثباتی‌های سیاسی)، بخش بانکی نقش واسطه‌گری مالی خود را از دست داد؛ به‌طوری که سهم وام‌ها از کل دارایی‌های سیستم بانکی در این دوره از ۴۷ درصد در سال ۱۹۹۰، به ۳۳ درصد در سال ۲۰۰۰ کاهش یافت. همچنین، نسبت وام به سپرده از ۸۴ درصد در سال ۱۹۹۰، به ۵۱ درصد در سال ۲۰۰۰ کاهش یافت و نسبت وام‌ها به تولید ناخالص ملی ترکیه در این دوره همواره از کشورهای هم‌گروه خود به‌طور عمده‌ای کمتر بوده است. در این دوره افزون بر کاهش اعتماد سرمایه‌گذاران به فضای اقتصاد و نیز افزایش جایگزینی پول ملی با ارزهای دیگر، حضور بخش دولتی در اقتصاد و سطوح بالای نرخ بهره حقیقی موجب برون‌رانی سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی از اقتصاد شد. این شرایط موجب افزایش هزینه‌های واسطه‌گری برای بانک‌ها و کاهش اثربخشی عملکرد واسطه‌گری مالی سیستم بانکی شد. دراین بین، به دلیل تحمیل وظایف جدید به بانک‌های دولتی افزون بر وظایف اصلی آنها و زیان‌های ناشی از این وضعیت، مداخلات ناسازگار با فعالیت‌های اقتصادی و ضعف‌های مدیریتی، ساختارهای مالی این بانک‌ها به شدت تخریب شد. از این‌رو بانک‌های دولتی برای پوشش هزینه‌های بالا و کوتاه‌مدت خود به تامین مالی از طریق بازار روی آوردند که موجب زیان بیشتر آنها و بی‌ثباتی بخش مالی ترکیه شد. در این دوره همچنین، به برنامه‌های حاکمیت شرکتی و مدیریت ریسک در بانک‌ها توجهی نشد و درنتیجه، سیستم بانکی نسبت به ریسک‌های نرخ‌های ارز و بهره و نقدینگی حساس‌تر شد. ناکافی بودن سازوکارهای نظارتی در بخش مالی، عدم انطباق و اجرای استانداردهای بین‌‌المللی در حوزه مالی، مسائل ناشی از سوءاستفاده و بهره‌برداری غیراخلاقی از منابع بانکی که زمینه آن در نتیجه تضمین کامل سپرده‌ها ایجاد شده بود، موجب شکننده‌تر شدن سیستم بانکی ترکیه شد.
افزایش نرخ بهره و خروج سرمایه
در نیمه دوم سال ۲۰۰۰، نرخ بهره به اندازه زیادی افزایش یافت، خروج گسترده سرمایه رخ داد، ذخایر بانک مرکزی به سرعت کاهش یافت، قیمت‌های سهام افت شدیدی را تجربه کرد و بانک‌های متوسط‌مقیاس از سیستم مالی خارج شدند. اقداماتی برای جلوگیری از تعمیق این رکود در ماه‌های نوامبر و دسامبر انجام شد، اما در فوریه سال ۲۰۰۱، به دلیل عدم اثربخشی این اقدامات درست پیش از حراج خزانه‌داری، اعتماد به این برنامه به‌طور کامل از بین رفت و حملات شدیدی به لیر ترکیه صورت گرفت. در واقع، بحران نوامبر سال ۲۰۰۰- فوریه سال ۲۰۰۱، عمدتا از بحران بانکی و نرخ ارز نشات می‌گرفت و موجب شد که نرخ بهره دوباره روند افزایشی به خود بگیرد؛ هرچند به دلیل چسبندگی نقدینگی، این نرخ در دوره جولای تا آگوست حدود ۳۰ درصد کاهش یافته بود. درعین حال، با وجود افزایش نرخ بهره انباشت ورود منابع خارجی رخ نداد.
همزمان با افزایش نرخ بهره کوتاه‌مدت در نیمه دوم نوامبر، قیمت اوراق قرضه، اوراق خزانه و سهام به سرعت کاهش یافت.
برخی از بانک‌ها که امکانات مالی آنها کاهش یافته بود، شروع به فروش گسترده اوراق بهادار برای تامین مالی تعهداتشان کردند که موجب افزایش ارائه این اوراق در بازار و درنتیجه، کاهش ارزش آنها شد. در واقع، نیاز به نقدینگی بانک‌های متوسط‌مقیاسی که موقعیت سفته‌بازی گرفته بودند، مداوم افزایش یافت. افزایش هزینه‌های تامین مالی و کاهش ارزش اوراق دولتی در سبد دارایی موجب ذوب سرمایه آنها شد. با افزایش تنش در بازارهای مالی، تقاضا برای پول خارجی از نوامبر سال ۲۰۰۰ به بعد افزایش یافت و روند خروج سرمایه‌گذاران از این کشور تشدید شد. از این‌رو بانک مرکزی مجبور شد حدود ۶ میلیارد دلار از ذخایر ارز خارجی خود را بفروشد و ذخایر ارز خارجی کاهش یافت. این موضوع موجب افزایش تقاضا برای ارز خارجی و درنتیجه، فشار بیشتر بر لیر ترکیه و افزایش بیشتر نرخ‌های بهره شد. به دلیل فقدان اعتماد بانک‌ها به یکدیگر، مشکلاتی نیز در عملکرد واسطه‌گری مالی بازارها ظاهر شد و نرخ‌های بهره یک‌شبه حتی ۳رقمی شدند. حساسیت بخش بانکی به ریسک‌های بازار، بیشتر و بیشتر افزایش یافت. افزایش عمده نرخ‌های بهره در نوامبر سال ۲۰۰۰، ساختار مالی بانک‌های دولتی را که نیاز به قرض‌گیری یک‌شبه بیشتری داشتند و نیز بانک‌هایی را که به صندوق بیمه سپرده پس‌انداز (SDIF) منتقل شده بودند، با مشکلات بیشتری مواجه کرد. با این اقدامات نقدینگی افزایش یافت، اما کاهش دائمی در نرخ‌های بهره تحقق نیافت و انباشت نقدینگی لیر ترکیه منجر به افزایش فشار بر ذخایر بانک مرکزی شد. افزون بر این تدابیر، بانک مرکزی اعلام کرد که به سیاست سقف دارایی‌های داخلی خالص در نوامبر سال ۲۰۰۰ بازمی‌گردد.
بازگشت به نرخ ارز شناور
این کشور در نهایت به نظام ارز شناور بازگشت. بعد از بازگشت به نظام نرخ ارز شناور، بانک مرکزی سیاست پولی‌اش را به‌گونه‌ای شکل داد که با محیط اقتصادی جدید متناسب باشد.
برای همین، استراتژی‌ای ۳ مرحله‌ای به ترتیب اولویت دنبال شد. در مرحله نخست، این استراتژی، مهم‌ترین موضوع برای بانک مرکزی در کنار رژیم نرخ ارز شناور، تضمین تداوم سیستم پرداخت برای بازگرداندن ثبات به بازارهای پولی و اوراق بهادار بود؛ زیرا در این دوره مقدار قرض‌گیری یک‌شبه بانک‌های دولتی و بانک‌های تحت SDIF‌ به بیش از ۱۵ میلیارد دلار رسیده بود. بنابراین، بانک مرکزی به‌طور مستقیم بانک‌های دولتی را تامین مالی کرد و بانک‌های تحت SDIf را با قراردادهای بازخرید تامین مالی کرد. نرخ‌های بهره بازار پول مجاز به حرکت به سمت خارج از مرزهای اعلام‌شده نبودند و نرخ‌های بهره کوتامدت باید در سطحی مشابه نرخ‌های سیاستی بانک مرکزی شکل می‌گرفتند.
بانک مرکزی به‌طور عمومی اعلام کرد برای قادر کردن بانک‌ها به عمل به تعهداتشان، اقدامات لازم در چارچوب بازار ریپو و ذخایر آن اتخاذ می‌شود. در مرحله دوم، استراتژی مدیریت بحران با هدف حذف فشار بانک‌ها بر بازارهای پول و نرخ‌های بهره سپرده‌ها و نیز یافتن راه‌حلی پایدار برای مشکلات سیستم بانکی، معاونت خزانه‌داری و بانک مرکزی تصمیم گرفتند عملیات هماهنگی را انجام دهند. برای این هدف در آوریل، معاون وزیر خزانه‌داری اوراق دولتی را در ازای جبران زیان آنها و نیز کسری سرمایه بانک‌های تحت SDIf به بانک‌ها داد. اغلب این اوراق را بانک مرکزی از بانک‌های دولتی و بانک‌های تحت SDIf خریداری کرد و بدین‌ترتیب، نیاز به نقدینگی این بانک‌ها به‌طور دائمی برطرف شد.
در مرحله سوم، برای کاهش ریسک‌های سیستم بانکی و طولانی‌تر کردن مدت بدهی‌ها، معاون وزیر خزانه‌داری عملیات تسویه را در اواسط ژوئن سال ۲۰۰۱ اجرا کرد که در آن اوراق قرضه کوتاه‌مدت برحسب لیر ترکیه را با بسته‌ای متشکل از اوراق قرضه بلندمدت شاخص‌سازی‌شده بر اساس لیر یا دلار معاوضه کرد. این عملیات از طریق مناقصه و با هدف انعکاس شرایط بازار انجام شد. در مجموع، می‌توان گفت که ترکیه برای مدیریت این بحران و دستیابی به نظام مالی باثبات‌تر، مجموعه‌ای از اقدامات هماهنگ در حوزه مالی و حقیقی را به کار بست که ازجمله آنها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد؛ اصلاحات ساختاری شامل اصلاح سیاست‌های مالی دولت و اصلاح سیاست پولی و دیگر اصلاحات ساختاری. برنامه تجدید ساختار بخش بانکی شامل تجدید ساختار بانک‌های دولتی، تعیین تکلیف بانک‌های منتقل‌شده به صندوق بیمه سپرده‌های پس‌انداز‌(SDIF) ، تجهیز بانک‌های خصوصی دارای ساختار سالم و بهبود چارچوب تنظیم‌گری (قانونگذاری). تقویت برنامه تجدید ساختار شامل ایجاد شرکت‌های مدیدیت دارایی، تعیین تکلیف دارایی‌های بد مطابق با رویکرد استانبول و تقویت سرمایه بانک‌ها؛ قانونگذاری‌های خوب، کارا و منعطف در حوزه مالی؛ تقویت چارچوب نظارتی؛ تقویت زیرساخت بازارهای مالی؛ افزایش ظرفیت اجرایی در حوزه مالی؛ اتخاذ اقداماتی برای مقابله با بحران اقتصادی جهانی. تقویت بخش حقیقی؛ ادغام در معماری مالی جهانی جدید.
تجربه کشور مالزی
تا پیش از آغاز بحران آسیا، بانک‌های مالزی به عنوان بانک‌های دارای چارچوب تنظیم‌گری و نظارتی به خوبی توسعه‌یافته در نظر گرفته می‌شدند؛ به‌طوری که وام‌های معوقه تنها ۴ درصد از کل وام‌ها را در انتهای سال ۱۹۹۶ تشکیل می‌داد، اما افزایش سریع اعتباردهی به بخش دارایی و بازار سهام و نیز وام‌دهی به مصرف‌کننده با نرخ‌های بهره ثابت توسط شرکت‌های مالی، سیستم مالی مالزی را در معرض ریسک کاهش ارزش دارایی‌های مالی و دیگر انواع دارایی‌ها قرار داد. با گسترش بحران مالی آسیا، ضعف سیستم بانکی این کشور بیشتر نمایان شد. اقتصاد مالزی بدهی‌های داخلی بیشتری (حدود ۱۷۰ درصد تولید ناخالص داخلی) نسبت به دیگر اقتصادهای آسیای جنوب شرقی داشت. در این شرایط، پیش‌بینی می‌شد اگر بهبود بخش مستغلات به آرامی صورت گیرد، سلامت نهادهای مالی از بین برود. هنگامی که حباب بازار دارایی شکست، شاخص سهام افت کرد و نسبت وام به قرض‌گیری در تایلند و اندونزی بدتر شد. نگرانی‌ها درباره بی‌ثباتی سیستم مالی در نیمه دوم سال ۱۹۹۷ بیشتر شد. با نزدیک شدن به انتهای سال، نشانه‌هایی از جابه‌جایی سپرده‌ها از نهادهای مالی داخلی به سمت بانک‌های خارجی و از نهادهای کوچک‌تر به نهادهای بزرگ‌تر مشاهده شد. در چنین شرایطی، بانک مرکزی مالزی اقدام به تامین نقدینگی نهادهای مالی تحت تاثیر بحران (با اولویت شرکت‌های مالی و بانک‌های تجاری دارای سرمایه درجه ۲) پرداخت و در جولای سال ۱۹۹۸ اعلام کرد که همه سپرده‌گذاران ضمانت می‌شوند. مقامات همچنین، استانداردهای مربوط به افشاسازی را تشدید کردند و برنامه‌ای برای ادغام شرکت‌های مالی تا انتهای مارس سال ۱۹۹۸ ارائه کردند.
با وجود این اقدامات، وضعیت سیستم بانکی مالزی بدتر شد و در فوریه سال ۱۹۹۸ مقامات اعلام کردند که ۵ نهاد شامل ۲ بانک و ۳ شرکت مالی بر اساس موقعیتشان در انتهای سال ۱۹۹۷، نیاز به تجدید سرمایه دارند. همچنین، بانک مرکزی مالزی در ۳ مارس سال ۱۹۹۸ اعلام کرد که سمی‌بانک، ششمین بانک بزرگ مالزی، در نیمه دوم سال پیش‌زیانی بیش از ۶/۱ میلیارد رینگت مالزی (معادل ۴۲۰ میلیون دلار) داشته است و نیاز به ۳۲۰ میلیون دلار سرمایه جدید دارد. همچنین، بومیپوترا بانک، دومین بانک بزرگ مالزی، نیاز به ۲۰۰ میلیون دلار سرمایه جدید دارد و ۲ شرکت کوچک مالی نیز با مشکل مواجه شده‌اند. هدف نهایی بانک مرکزی مالزی از اقدامات اتخاذشده بهبود رقابت بانک‌ها و ایجاد نظم مبتنی بر بازار بود. ازاین رو بانک مرکزی ۳ مرحله کلی را دنبال کرد که عبارت از بهبود تخصیص اعتبار، تقویت قوانین احتیاطی و حل مشکل وام‌های معوقه، تجدید سرمایه و ادغام برخی از بانک‌ها بود.
ملاحظات امنیت اقتصادی
مطابق با آنچه گفته شد، بحران بانکی وضعیتی است که در آن توانایی بانک‌ها در اجرای نقش واسطه‌ای‌شان به شدت آسیب‌دیده باشد. در این شرایط، ورشکستگی بانک‌ها گسترش می‌یابد و بانک‌ها قادر به پرداخت دیون خود نیستند. در چنین شرایطی، در اقتصادهایی مانند اقتصاد ایران که تمام ارکان تامین مالی آن به شدت به بانک‌ها وابسته است، آثار بسیار مخربی بر امنیت اقتصادی دارد و حتی در صورت شدیدتر شدن بحران به فروپاشی اقتصادی منجر می‌شود. ازجمله آثار امنیت اقتصادی چنین بحرانی به شرح زیر است.
عدم تامین مالی فعالیت‌های اقتصادی و رکود
بروز بحران بانکی با توجه به اینکه نظام تامین مالی کشور نظامی بانک‌محور است، موجب می‌شود که بسیاری از بانک‌ها منابع کافی برای تامین مالی فعالیت‌های اقتصادی در اختیار نداشته باشند. این موضوع به هر دلیلی (اعم از بنگاهداری بانک‌ها، خروج سپرده‌ها، انحراف منابع به سمت تسهیلات تکلیفی و…) که باشد موجب کاهش فعالیت‌های اقتصادی می‌شود و رکود عمیق‌تری بر اقتصاد حاکم می‌کند. همچنین، تداوم عدم دسترسی بنگاه‌های اقتصادی به منابع مالی، زنجیره‌ای از ورشکستگی‌های پی‌در‌پی بنگاه‌ها در اقتصاد را به همراه دارد که آن را به سمت فروپاشی سوق می‌دهد.
آثار تورمی
بحران بانکی از کانال‌های مختلف به افزایش سطح عمومی قیمت‌ها منجر می‌شود که به برخی از آنها در بخش پیش اشاره شد. برای مثال، تلاش بانک‌ها برای تامین نیاز نقدینگی‌شان از بازار بین‌بانکی موجب افزایش نقدینگی و تورم شده یا حمایت دولت از بانک‌های ورشکسته و تامین مالی بدهی‌های آنها، کانال دیگری است که موجب افزایش نقدینگی و تورم می‌شود (این موضوع در بحران بانکی ایران در سال‌های پیش کاملا مشهود است). همچنین، روی آوردن بانک‌ها به فعالیت‌های سفته‌بازانه ازجمله خرید املاک و مستغلات یا ارز و نیز فعالیت‌های بنگاهداری برای تامین نیاز نقدینگی‌شان، همگی موجب برهم خوردن بازار دیگر دارایی‌ها و افزایش قیمت‌ها می‌شود.
کاهش رفاه عمومی به دلیل تحمیل هزینه‌های مدیریت بحران
مهار بحران‌های بانکی از ۲ کانال مستقیم و غیرمستقیم، رفاه کل جامعه را تنزل می‌دهد. هزینه‌های مالی مستقیم، هزینه‌هایی است که در اثر مداخله مستقیم دولت در بخش بانکی در طول بحران برای مقابله با بحران و طی گام‌های مهار، تعدیل و نجات به وجود می‌آید که در کنار آن، بانک مرکزی سعی می‌کند با تامین نقدینگی به اندازه زیادی بخش بانکی را تثبیت و بحران بانکی را مهار کند. دولت نیز با تجدید ساختار سرمایه، خرید دارایی و نیز تامین وجوه نقد برای پرداخت به سپرده‌گذاران در سیستم بانکی مداخله می‌کند. ازجمله هزینه‌های غیرمستقیم نجات اقتصاد می‌توان به رشد هزینه‌های استقراض، محرک مالی صلاحدیدی، تثبیت‌کننده‌های خودکار و کاهش درآمدهای مالیاتی اشاره کرد. درمجموع، هزینه‌های تحمیلی به دولت از سویی موجب کاهش هزینه‌های عمرانی به خصوص در حوزه زیرساخت‌ها و از سوی دیگر، با ایجاد کسری بودجه موجب افزایش تورم و کاهش قدرت خرید در جامعه می‌شود که هر دو اینها سطح رفاه کل را کاهش می‌دهد.
افزایش نارضایتی‌های اجتماعی
همان‌طور که گفته شد، بروز بحران بانکی متغیرهای اصلی اقتصاد ازجمله رشد، سطح عمومی قیمت‌ها و رفاه اجتماعی را به‌طور منفی تحت تاثیر قرار می‌دهد. این وضعیت موجب افزایش هرچه بیشتر فشار بر اقشار جامعه می‌شود؛ فشاری مازاد بر فشاری که در دهه گذشته به دلیل تحریم‌ها متحمل شده‌اند. در این وضعیت دولت با مردمی مواجه می‌شود که از سویی دارایی‌های خود را در خطر می‌بینند و از سوی دیگر، فشارهای اقتصادی زیادی بر آنها وارد شده و افزون بر اینها اعتماد خود را به برنامه و سیاستگذاری‌ها از دست داده‌اند. این شرایط می‌تواند به افزایش نارضایتی‌ها در جامعه و کاهش پایگاه اجتماعی دولت بینجامد.
در مجموع و با توجه به اقدامات صورت‌گرفته برای رفع این نواقص در کشورهای منتخب برای مدیریت بحران بانکی در کشور می‌توان پیشنهاداتی نظیر استقلال سیستم مالی و بانکی در تصمیم‌گیری‌ها و سیاستگذاری‌ها، پرهیز از نگاه بخشی به حوزه مالی و افزایش هماهنگی بین ارکان مختلف اقتصاد، اصلاحات نظارتی در حوزه بانکی کشور، پایداری سیاستگذاری‌ها و همچنین بیمه سپرده‌ها و ایفای نقش فعال بانک مرکزی در موارد بحران را مطرح کرد.
* پژوهشگر اقتصادی