14 - 10 - 2020
برنامه اجرایی سازمانهای عمران و نوسازی شهرداریها
دکتر بهرام وهابی*
سازمانهای عمران و نوسازی شهرداریها بر پایه اساسنامه خود و قوانین موضوعه، وظایف مختلفی را در حوزه عمران و توسعه شهری دارا هستند که مهمترین وظایف آنها عبارتند از:
۱- اقدامات اجرایی- عمرانی
۲- اقدامات سرمایهگذاری و مدیریت منابع
۳- مطالعات و برنامهریزی
همچنین میتوان گفت که از میان وظایف ۹گانه زیر براساس قانون نوسازی و عمران شهری:
– نوسازی و عمران شهر
– اصلاحات اساسی
– تامین نیازمندیهای شهری
– احداث و اصلاح و توسعه معابر
– ایجاد پارکها و پارکینگها و میدانها
– حفظ و نگهداری پارکها و باغهای عمومی موجود
– تامین سایر تاسیسات مورد نیاز عمومی
– نوسازی محلات
– مراقبت در رشد متناسب و موزون شهرها
میتوان وظایف سازمانها را در سه حوزه طبقهبندی کرد:
– نوسازی و عمران شهر و اصلاحات اساسی در این زمینه
– نوسازی محلات
– مراقبت در رشد متناسب و موزون شهرها
اقدامات و پروژههای در دست انجام سازمانها در وضعیت موجود را میتوان به گروههای زیر تقسیم کرد:
۱- اقدامات پیمانکاری مانند آسفالتریزی، اصلاح جوی و جدول معابر، اصلاح هندسی معابر و مانند اینها که در حوزه خدمات عمران شهری طبقهبندی میشوند. در این زمینه سازمان با اخذ رتبههای پیمانکاری مربوطه (مانند اخذ گواهینامه فنی فرآیند تولید آسفالت) و ایجاد کارخانجات مرتبط (مانند کارخانه آسفالت و آزمایشگاه)، به توسعه فعالیتهای خود در این حوزه پرداخته است ولی در حال حاضر بیشترین حجم عملیات اجرایی سازمان در زمینه آسفالت معابر است. همچنین احداث ساختمانها و اجرای تاسیسات برای ساختمانهای مختلف در مناطق شهرداری از جمله اقدامات جاری سازمان در حوزه امور پیمانکاری است.
۲- اقدامات کارگزاری شهرداری که عمدتا در حوزه انجام تملکات و بازگشایی معابر قرار میگیرد.
۳- اقدامات در حوزه بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده و سکونتگاههای غیررسمی شهر. این اقدامات طیف وسیعی از فعالیتها را دربر میگیرد که عمدتا در حوزههای کالبدی (طرحهای ویژه شهری و بهسازی محلات فرسوده)، اطلاعرسانی و ترویج و همچنین نهادسازی (اقدام برای تشکیل دفاتر خدمات نوسازی محلات و تعاونی محلات) قرار میگیرد. در این زمینه الزامی است سازمان عمران و نوسازی شهرداریها از رویکرد پیمانکاری و کارگزاری (که در حال حاضر نقش اصلی در تامین منابع مالی سازمانها را برعهده دارند) به رویکرد توسعهای بر مبنای برنامه راهبردی خود تغییر جهت دهند چرا که رویکرد توسعهای با رعایت تامین مالی خودگردان و خارج از بودجه علاوه بر اینکه در آینده دغدغههای منابع مالی سازمان را کاهش داده و منابع مالی مناسبی برای سازمان فراهم میکند، باعث توسعه و ارتقای جایگاه سازمان در شهر و در شهرداری به عنوان یک سازمان پیشرو در زمینه عمران و توسعه شهر خواهد شد.
سازمانهای عمران و نوسازی شهرداریها بر اساس برنامه بلندمدت و میانمدت خود و با اولویت اجزای برنامه راهبردی (چشمانداز، ماموریت، راهبردها و سیاستها) باید گامهای کوتاهمدت خود را طراحی و تدوین کنند. برنامههای بلندمدت و کوتاهمدت سازمانها به تفکیک چشماندازها قابل تدوین است. با توجه به اینکه برنامههای بلندمدت سازمانها به صورت طبقهبندی شده در برنامههای میانمدت قابل تخلیص بوده و برنامه میانمدت در واقع گامهای میانی برای تحقق برنامه بلندمدت است، در اینجا رئوس برنامههای کوتاهمدت بر اساس مفاد هر یک از بندهای برنامه میانمدت (که تصویر مقطعی از برنامه بلندمدت است) ارائه میشود:
الف- برنامه کوتاهمدت برای تحقق چشمانداز اول سازمان (توسعه پایدار شهری)
۱- ارتقای نسبی شاخصهای شبکه حملونقل و عبور و مرور. رئوس برنامه کوتاهمدت پیشنهادی در این بخش به صورت زیر است:
– اجرای طرحهای اصلاح هندسی برای معابری که نیازمند اصلاح هندسی برای بهبود عبور و مرور هستند.
– بهبود وضعیت خدمات عمرانی شبکه حملونقل (عیوب خُرد) با انجام مطالعات شناسایی خُرد.
– هماهنگی با سازمان حملونقل شهرداری برای ساماندهی ایستگاههای اتوبوس و تاکسی در سطح شهر.
– بهبود وضعیت آسفالت عمومی معابر شهر بر اساس مطالعات موضوعی در این زمینه.
۲- ساماندهی کاربری و تخصیص زمین.
رئوس برنامه کوتاهمدت پیشنهادی در این بخش به صورت زیر است:
– انجام مطالعات پایه برای شناسایی و استفاده از کاربری مناسب شهری در مناطق و محلات شهر بر پایه مصوبات طرح تفصیلی شهر.
– هماهنگی با شهرداری برای اختصاص اراضی متعلق به شهرداری برای ساماندهی کارکردهای اراضی شهری بر پایه طرح تفصیلی.
– اجرای پروژه الگو برای ارائه فناوری سازگار با محیطزیست (فناوری سبز).
۳- ایجاد بسترهای لازم برای اعتمادزایی، سادهسازی فرآیندهای مشارکت، اطلاعرسانی، آگاهیبخشی و توسعه امور ترویجی و ایجاد تغییرات اساسی در شاخصهای مربوط به این بخش. رئوس برنامه کوتاهمدت پیشنهادی در این بخش به صورت زیر است:
– انجام مطالعات برای طراحی شیوههای مشارکت مردمی در امور عمران و توسعه شهری به ویژه در محدودهها و محلات بافت فرسوده و سکونتگاههای غیررسمی شهر.
– انجام تبلیغات محیطی برای اطلاعرسانی و افزایش مشارکت مردم در زمینه ملاحظات زیستمحیطی.
– تدوین بروشورها و جزوههای اطلاعرسانی و آموزشی در زمینه ملاحظات زیستمحیطی در شهر.
– برگزاری دورههای آموزشی برای ساکنان محدودهها و محلات شهر.
۴- ایجاد زمینههای لازم برای تقویت بازارهای مالی در شهر. رئوس برنامه کوتاهمدت پیشنهادی در این بخش به صورت زیر است:
– هماهنگی با نهادهای متولی بازار سرمایه برای ایجاد و گسترش شبکه بازار سرمایه به ویژه مرکز مالی در شهر برای افزایش گردش مالی شهر و تقویت بنیاد مالی شهر برای امور توسعه و عمران شهر.
– حمایت عملکردی از فعالان بازار سرمایه (صندوقهای سرمایهگذاری، کارگزاران، معاملهگران، سبدگردانان و…) برای توسعه فعالیتهای مالی در شهر.
– هماهنگی با فعالان بازار پول (به ویژه بانکها) برای توسعه فعالیتهای مالی در شهر و اخذ امتیازهای ویژه از شهرداری برای توسعه فعالیت بانکها.
برنامه کوتاهمدت برای تحقق چشمانداز دوم سازمان (عمران شهری)
۱- رفع کاستیهای وضعیت خدمات عمرانی شهر. رئوس برنامه کوتاهمدت پیشنهادی در این بخش به صورت زیر است:
– انجام مطالعات پایه برای شناسایی کاستیهای عمرانی شهر.
– برنامهریزی برای رفع مشکلات جاری خدمات عمرانی بر اساس مطالعات انجام شده.
– تلاش برای بهبود کیفیت مواد و مصالح مورد استفاده در خدمات عمرانی شهر براساس فناوریهای نوین.
– بهبود کفپوش معابر پیادهرو با استفاده از طرحهای کفپوش مناسب در شهر.
۲- بسترسازی برای توسعه فعالیتهای عمرانی جهت توسعه فعالیتهای مناسب در شهر. رئوس برنامه کوتاهمدت پیشنهادی در این بخش به صورت زیر است:
– مطالعه برای شناسایی نیازهای عمرانی شهر از دیدگاه توسعهای.
– استفاده از اراضی تحت مالکیت شهرداری برای انجام توسعه زیرساختهای عمرانی شهر.
– استفاده از ظرفیت توسعه درونشهری برای عمران و توسعه شهر به جای توسعه برونشهری و گسترش محدوده قانونی شهر.
– ایجاد فضاهای باز و امن برای اسکان ساکنان محلات در شرایط حوادث طبیعی خطرآفرین.
۳- تعریف و انجام شیوههای مختلف تامین مالی. رئوس برنامه کوتاهمدت پیشنهادی در این بخش به صورت زیر است:
– شناسایی اراضی مناسب در راستای تامین نیازهای کارکردی شهر به عنوان مبنای تعریف پروژه و تامین مالی پروژههای تعریفشده.
– برنامهریزی برای استفاده از ابزارها و نهادهای مالی در بازار پول و بازار سرمایه.
– طراحی سازوکارهای قانونی و دستورالعملهای لازم برای استفاده از ترتیبات قراردادی جهت تامین مالی و اجرای پروژهها.
– برنامهریزی برای اجرای پروژههای پیشنهادی و تامین مالی این پروژهها از طریق شیوههای نوین تامین مالی (پروژههای پیشنهادی یادشده در فصل پنجم گزارش حاضر).
۴- تدوین مجموعه دستورالعملها و ضوابط مربوط به مدیریت پروژه. رئوس برنامه کوتاهمدت در این بخش به صورت زیر است:
– تعیین سطوح مدیریت پروژه و برنامهریزی برای ایجاد سطوح سازمانی متناسب با سطوح مدیریت پروژه (در برنامه کوتاهمدت یک ساله، سطوح یک و دو پیشنهاد میشود).
– تدوین دستورالعملها، فرمها و شیوهنامههای مرتبط با سطوح مدیریت پروژه.
– پایش طرحها و پروژهها از طریق اعمال مدیریت بر پروژههای عمرانی شهر در حوزه شهرداری و سازمان بر اساس سطوح مدیریت پروژه.
۵- برنامهریزی برای تحقق مفاد بند (د) ماده (۱۷۱) قانون برنامه پنجم جمهوری اسلامی ایران. رئوس برنامه کوتاهمدت پیشنهادی در این بخش به صورت زیر است:
– طراحی بستههای حمایتی در حوزههای مختلف برای بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده و سکونتگاههای غیررسمی.
– اجرای پروژههای خاص (محرک توسعه، الگو، پشتیبان، زیرساختی).
– انجام امور ترویجی و بسترسازی لازم برای جلب مشارکت ساکنان و مالکان در محدودهها و محلات بافت فرسوده و سکونتگاههای غیررسمی.
– انجام نمایندگی از شهرداری برای انجام تملکات لازم برای بازگشایی معابر و افزایش سطوح دسترسی در معابر شهری.
۶- تحقق برخی از پروژههای خاص (پروژههای محرک توسعه، پروژههای الگو، پروژههای پشتیبان و پروژههای زیربنایی). برنامه دقیق و تفصیلی در این زمینه، در فصل پنجم گزارش حاضر آمده است.
۷- تهیه و اجرای طرحهای ویژه شهری. رئوس برنامه کوتاهمدت پیشنهادی در این بخش به صورت زیر است:
– انجام مطالعات برای بررسی نیاز به طرحهای ویژه شهری در کنار ضوابط طرح تفصیلی (عمدتا در محدودهها و محلات بافتهای فرسوده و سکونتگاههای غیررسمی).
– اخذ مجوزهای قانونی برای تصویب و اجرای طرحهای ویژه شهری.
– تهیه طرح اجرایی و طرح تامین مالی برای آغاز اجرای طرحهای ویژه شهری.
– اجرای پروژههای پیشنهادی در این حوزه.
برنامه کوتاهمدت برای تحقق چشمانداز سوم سازمان (توسعه شهری)
۱- برنامهریزی و اجرای طرح ساماندهی مشاغل. رئوس برنامه کوتاهمدت پیشنهادی در این بخش به صورت زیر است:
– شناسایی اراضی هدف مناسب برای ساماندهی مشاغل.
– بررسی وضعیت موجود پراکنش مشاغل شهری و ایجاد زیرساختهای عمرانی برای ساماندهی مشاغل.
– هدایت فعالیتهای عمرانی شهر به سمت مکانهای اولویتدار جهت ترغیب فعالان اقتصادی برای قرارگیری در چارچوب طرح ساماندهی.
– بهبود خدمات عمرانی شهری در راستای طرح ساماندهی مشاغل.
در این راستا، ذکر برخی از تجربیات در کشورهای مختلف میتواند موثر باشد. در انگلستان برای ساماندهی مشاغل، اهداف زیر در نظر گرفته شده است:
الف- افزایش اشتغال
ب- افزایش تعدد بنگاهها
پ- حمایت از بهرهمندی از خدمات مشاوران
ت- افزایش رقابت
ث- حمایت از بازارهای کارا
ج- حمایت از انتشار فناوری
چ- افزایش ثروت
برای تحقق اهداف فوق، ابزارهای سیاستی زیر در نظر گرفته شده است:
الف- یارانهها و موارد اعطایی مستقیم
ب- وامهای یارانهای
پ- تضمین و مشارکت وامها
ت- معافیتهای مالیاتی
ث- ارائه خدمات
ج- تضمین صادرات
چ- اشتغالزایی برای بیکاران
ح- تامین نیروی انسانی با شرایط ویژه
خ- تامین ساختمان، برق و شبکه ارتباطی
همچنین در مطالعهای که برای پانزده کشور اروپایی برای سیاستهای ساماندهی فعالیتهای تجاری صورت گرفته است، پنج سیاست شناسایی شده است که توزیع نحوه استفاده از این سیاستها در نمودار آمده است.
۲- تعیینتکلیف اراضی خالی و فاقد ابنیه در شهر. رئوس برنامه کوتاهمدت پیشنهادی در این بخش به صورت زیر است:
– انجام مطالعات برای شناسایی اراضی خالی و فاقد ابنیه.
– هماهنگی برای اخذ مجوزهای لازم از شورای اسلامی شهر برای ساماندهی و تعیینتکلیف اراضی خالی و فاقد ابنیه شهر.
– تدوین برنامه استفاده از اراضی خالی و فاقد ابنیه برای کاربردهای خدمات شهری و همچنین امور عمرانی شهر.
– پایش برنامههای اجرایی ساماندهی اراضی خالی و فاقد ابنیه.
۳- برنامهریزی برای ایجاد زیرساختهای لازم برای توسعه قطبی یا مرکزیت رشد. رئوس برنامه کوتاهمدت پیشنهادی در این بخش به صورت زیر است:
– هماهنگی با شهرداری و شورای اسلامی شهر و همچنین نهادهای استانی برای تعیین جایگاه شهر در نظام سلسله مراتب شهری کشور.
– تعیین محوریت قطب رشد یا مرکز رشد برای شهر.
– تدوین راهکارهای ارتباط میان شهر با سایر شهرها، شامل:
– ارتباط با کلانشهرها
– ارتباط با مراکز استان
– ارتباط با سطوح جمعیتی شهرهای کشور
– ارتباط با شهرهای استان
– ارتباط با شهرهای حوزه نفوذ عملکردی
– برنامهریزی برای تعامل با شهرهای سطوح فوق در ارتباط با دوگانگیهای منطقهای.
– تعیین محور توسعه شهر (اولویت فعالیتها و بخشها) بر پایه اصول آمایش سرزمین.
۴- تعیین جایگاه شهر در زمینه خدمات برتر. رئوس برنامه کوتاهمدت پیشنهادی در این بخش به صورت زیر است:
– شناسایی ظرفیتها و محدودیتهای شهر در زمینه خدمات برتر با همکاری دستگاههای اجرایی ذیربط در حوزههای زیر:
– خدمات گردشگری (به صورت بخش اولویتدار)
– خدمات درمانی
– خدمات آموزش عالی
– خدمات بازرگانی
– طراحی و اجرای زیرساختهای عمرانی و توسعهای لازم برای ارتقای جایگاه شهر در زمینه خدمات برتر.
– ارتقای خدمات عمرانی در محدودههای استقرار خدمات برتر در شهر.
ب- محدودیتها و ظرفیتها. محدودیتها و امکانات سازمانهای عمران و نوسازی شهرداریها برای تحقق برنامه راهبردی و سند چشمانداز مربوطه، در قالب زمینههای زیر قابل ارائه است:
۱- محدودیتها و امکانات سازمانی
۲- محدودیتها و امکانات عملکردی شهر و شهرداری
۳- محدودیتها و امکانات قانونی
۴- محدودیتها و امکانات منابع مالی
به دلیل مشکلات سازمانها در کوتاهمدت و آغاز بسیاری از فعالیتها در وضعیت موجود، سازمانها در مراحل اولیه پیشرفت و توسعه امور قرار داشته و به همین دلیل، استفاده از امکانات و رفع محدودیتها با استفاده از شیوههای مختلف، میتواند در کوتاهمدت آغازگر مسیر مطلوب توسعه سازمانها و به تبع آن، توسعه مناسب شهر در حوزه امور عمرانی باشد. به عنوان مثال، یکی از محدودیتهای جدی سازمانها در ساماندهی فعالیتهای خود، نظام بودجه نویسی کنونی شهرداری و شفاف نبودن امکان رصد فعالیتهای عمرانی و بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده و سکونتگاههای غیررسمی در نظام بودجهنویسی شهرداری است که تلاش برای رفع این محدودیت، به معنای تغییر نظام بودجهنویسی شهرداری برای لحاظ مستقل برنامهها و بودجه متناظر در محدودهها و محلات بافت فرسوده و سکونتگاههای اجرایی شهرهاست. برنامه عملکردی سازمانها در قالب سه حوزه کلی زیر قابل تدوین است:
۱- حوزه پروژههای اجرایی
۲- حوزه سیاستهای حمایتی
۳- حوزه تامین مالی
هر یک از حوزههای فوق، به بخشهای مختلفی قابل تقسیم است که در بخشهای مربوطه، طبقهبندیهای هر بخش را میتوان ارائه کرد. همچنین در اینجا بیشترین تاکید روی محدودهها و محلات فرسوده و سکونتگاههای غیررسمی شهر است که نیازمند تهیه و اجرای بستههای حمایتی هستند ولی در حوزههایی مانند تامین مالی میتوان این امر را در رابطه با کل فعالیتها و طرحهای عمرانی مطرح کرد. در اینجا به بیان تفصیلی هر یک از حوزههای اصلی فوق و زیربخشهای هر یک پرداخته میشود.
۱- حوزه پروژههای اجرایی. برنامه پیشنهادی سازمانها در حوزه پروژههای اجرایی شامل انواع پروژههای زیر است:
الف- پروژههای محرک توسعه
ب- پروژههای الگو
پ- پروژههای پشتیبان
ت- پروژههای زیرساختی
پروژههای محرک توسعه با شناسایی نوع کاربری لازم (خدماتی، تجاری، مسکونی، فضاهای عمومی و…) در یک محله با کارکرد محلی، منطقهای، شهری و بعضا فراشهری و با هدف تشویق و تحریک ساختوساز در محدوده عملکردی آن طراحی و اجرا میشود. این نوع پروژهها طیف گستردهای از کاربریها، اقدامات (مرمت، نوسازی) و شیوههای اجرایی متناسب با اقلیم و فضای عملکردی محدوده موردنظر را در بر میگیرد. به عنوان مثال، احداث یک فضای سبز عمومی در یک محله دارای مشخصههای بافت فرسوده، باعث ترغیب ساکنان به نوسازی واحدهای مسکونی اطراف آن میشود یا ایجاد یک مجتمع مسکونی در یک محله، باعث توسعه و رونق بخش تجاری خرد (بازرگانی خرد) در محدوده عملکردی آن میشود. اجرای پروژههای مرمتی و بهسازی در محدوده بافت فرسوده شهر اصفهان (مانند بهسازی محورهای جویباره و جماله) و اجرای پروژه بازگشایی محور داود قلی – دلجویی در شهر زنجان (برای تشویق سرمایهگذاران در اجرای پروژهها در حوزه عملکردی این محور) از جمله این پروژههاست. همچنین پروژههای پشتیبان نوع دیگر از پروژههای مداخله مستقیم است که با هدف ایجاد فضاهایی با کاربریهای لازم برای ارائه معوض به ساکنان و مالکین ابنیه مسکونی، تجاری و سایر کاربریها طراحی و اجرا میشوند. این پروژهها در اجرای طرحهایی مانند طرح خانه در برابر خانه یا طرح کلید به کلید که برای تسریع در بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده شهری در شهر تهران اجرا شده است مورد استفاده قرار میگیرند. همچنین اجرای اینگونه پروژهها باعث میشود که در اعطای معوضهای ملکی برای تملک اراضی و املاک واقع در طرحهای عمرانی شهر بتوان املاک مناسبی در اختیار داشت. شیوه عملکرد این پروژهها در بافتهای فرسوده شهری بدین صورت است که ابتدا با شناسایی لکههای بافت فرسوده برای تخلیه ساکنان (موقت یا دائم) و طراحی پروژههای پشتیبان، به مرور به بهسازی لکههای بافت فرسوده به صورت فرآیند یادشده در نمودار یک پرداخته میشود. در این حالت، لکههای شناسایی شده متناسب با تنوع و حجم کاربریهای موجود (وضعیت موجود)، راهنمای طراحی پروژههای پشتیبان برای هر لکه خواهد بود و در واقع پروژه پشتیبان (۱) منجر به احیای لکه (۱) و تخلیه جمعیتی لکه (۲) خواهد شد و به همین ترتیب، پروژه پشتیبان تعریف شده برای لکه (۲)، منجر به نوسازی لکه (۲) و آمادهسازی لکه (۳) میشود. همچنین در برخی موارد و به دلیل هدایت ساختوسازها به سمت الگوهای ایرانی- اسلامی و همچنین الگوهای پایداری ابنیه و استفاده از فناوریهای نوین ساختمانی، سازمان به طراحی و اجرای پروژههای الگو خواهد پرداخت که با رعایت اصول فنی و مهندسی، رعایت شرایط بصری و نما، رعایت ضوابط و آییننامههای مقاومت مصالح و اجرای پروژهها به عنوان نمونه و الگوی پروژههای قابل احداث برای بخش خصوصی خواهد بود. نمونه این پروژهها، پروژههای احداثی در اقلیم یزد و سایر شهرهای کشور از نظر پروژههای مرمتی و نوسازی است.
۲- حوزه سیاستهای حمایتی. حوزه سیاستهای حمایتی شامل زیربخشهای زیر است:
الف- بستههای حمایتی در حوزه مدیریت شهری
ب- بستههای حمایتی در حوزه تامین مالی
پ- بستههای حمایتی در حوزه مدیریت شهری
ت- بستههای حمایتی در حوزه کالبدی
هر یک از بخشهای فوق، دارای طبقهبندیهای خاص خود است که هر یک از موارد به تفکیک زیربخشهای مربوطه در مقالات آتی ارائه خواهد شد.
* پژوهشگر اقتصاد شهری
@BWurban7677
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد