بهره‌وری شرکت‌های دولتی زیر ذره‌بین

محمدهادی قاسمی*- ضرورت توجه به ارتقای بهره‌وری و نقش مهم آن در توسعه اقتصادی- اجتماعی کشور همواره برای سیاستگذاران و حکمرانان روشن بوده و کمابیش در بیشتر برنامه‌های کلان و اسناد بالادستی مورد توجه قرار گرفته است. ارتقای بهره‌وری در کشوری مانند ایران که به صورت مستمر در معرض تهدیدهای بیرونی و چالش‌های درونی استفاده از منابع مالی و غیرمالی است، به جز تصویب قانون و ایجاد الزامات قانونی، به باور عمیق کارگزاران نظام و مدیران ارشد اجرایی کشور و طراحی سازوکارهایی برای نظارت و پایش پیوسته بهره‌وری نیاز دارد. تردیدی نیست که توجه به بهره‌وری، بهره‌گیری درست از منابع و اتخاذ تدابیری برای ارزیابی اثربخشی اقدامات و تصمیمات کلان کشور و افزایش کارایی دولت، مانع از بروز برخی بحران‌ها و کمبودها می‌شود که امروز گریبانگیر جامعه ایرانی است. پرواضح است که حتی در صورت تغییر وضعیت تجاری و اقتصادی ایران در بعد بین‌المللی و ایجاد گشایش‌های بین‌المللی برای اقتصاد کشور، رقابت‌پذیری در بازارهای پویای جهان و بهره‌مندی عادلانه همه اعضای جامعه از مواهب رشد اقتصادی، الزاما مبتنی بر بهره‌وری است. سازمان‌ها، وزارتخانه‌ها و شرکت‌های دولتی وظایفی در قبال ارتقای بهره‌وری خود و بخش‌های در اختیار دارند و در این میان، سازمان ملی بهره‌وری به عنوان متولی حرکت بهره‌وری در کشور، نیازمند ساختاری قدرتمند و انعطاف‌پذیر با شرایط کنونی کشور است و باید ابزارهای لازم را برای تدوین برنامه‌های بهره‌وری، پایش و نظارت درست آنها در اختیار داشته باشد.
بهره‌وری در سطح ملی و بخشی
بهبود وضعیت رفاه مردم بستگی زیادی به رشد اقتصادی دارد. رشد اقتصادی از دو طریق افزایش کمی نهاده‌ها و عوامل تولید (مانند سرمایه‌گذاری جدید) و ارتقای بهره‌وری (استفاده بهتر از منابع برای دستیابی به خروجی‌های بیشتر) حاصل می‌شود. اغلب کشورهای توسعه‌یافته و درحال رشد با توجه به محدودیت‌های ایجاد رشد اقتصادی از طریق سرمایه‌گذاری‌های جدید و در نتیجه، عدم تامین اهداف رشد از این مسیر، به تقویت عوامل موثر بر ارتقای بهره‌وری روی آورده‌اند. بهره‌وری به مفهوم استفاده کارا و اثربخش از نهاده‌ها و عوامل تولید، عنصری محوری در تحقق «رشد فراگیر» و نقطه کانونی در تحقق «پیشرفت» شناخته می‌شود. شاخص بهره‌وری کل عوامل تولید بنا به تعریف، برابر با نسبت ارزش ستانده (ارزش افزوده یا ستانده ناخالص) به ارزش عوامل تولید (نیروی کار، سرمایه و مصارف واسطه) است. به عبارت دیگر، بهره‌وری منعکس‌کننده توانایی تولید خروجی (ستانده) بیشتر با ترکیب بهتر از ورودی‌ها (نهاده‌ها) است. این مفهوم نشان می‌دهد کشور (یا بخش یا صنعت)، منابع (نهاده‌ها/ ورودی‌ها) در اختیار خود مانند نیروی کار، مواد، ماشین‌آلات، منابع طبیعی و دانش را به چه اندازه به صورت کارا و اثربخش به کالاها و خدمات (خروجی‌ها/ ستانده‌ها) تبدیل می‌کند. در ایران نیز تحقق رشد اقتصادی از محل بهره‌وری همواره به عنوان یکی از اهداف مهم برنامه‌های توسعه کشور مطرح بوده است، به‌طوری که در برنامه ششم توسعه سهمی برابر با ۲/۸ از رشد اقتصادی ۸درصدی، هدف برنامه برای بهره‌وری تعیین شده است. دولت سیزدهم نیز هدف خود را تحقق ۳/۵ درصد از رشد اقتصادی از محل بهره‌وری اعلام کرده است.
نمودار شماره ۱، روند تغییرات شاخص بهره‌وری کل عوامل تولید را در دوره ۱۴۰۰ـ۱۳۹۰ نشان می‌دهد. با توجه به تاثیرات عمده بخش نفت و گاز بر عملکرد اقتصاد ایران، در این نمودار، شاخص‌های بهره‌وری به تفکیک کل اقتصاد و اقتصاد بدون نفت نشان داده شده است. براین اساس، مقدار شاخص بهره‌وری کل عوامل تولید در کل اقتصاد (برحسب ساعات اشتغال) در سال ۱۳۹۰، ۱۰۷ بوده که در سال ۱۴۰۰ به ۱۰۰ کاهش یافته است. همان‌طور که ملاحظه می‌شود، این شاخص در دهه گذشته دارای نوسانات شایان توجهی بوده است. چنانچه تاثیر مستقیم نوسانات تولید نفت بر شاخص بهره‌وری کل (برحسب ساعات اشتغال) حذف شود، مشاهده می‌شود سطح شاخص در اقتصاد بدون نفت از ۱۰۷ در سال ۱۳۹۰، به ۳/۱۰۴ در سال ۱۳۹۹ رسیده است. این موضوع نشان می‌دهد افت شاخص بهره‌وری کل در بخش نفت و گاز بیش از دیگر بخش‌های اقتصادی بوده است. همچنین وضعیت شاخص‌های بهره‌وری کل عوامل تولید برحسب موجودی سرمایه و تعداد شاغلان نشان می‌دهد روند شاخص برحسب تعداد شاغلان تا حد زیادی با روند آن برحسب ساعات اشتغال مشابهت دارد. همچنین، محاسبات سازمان ملی بهره‌وری حاکی است که رشد شاخص بهره‌وری کل عوامل تولید (برحسب ساعات اشتغال) در سال ۱۴۰۰، برابر ۱/۱ درصد برآورد می‌شود که نشان‌دهنده بهبود این شاخص نسبت به سال ۱۳۹۹ است. رشد شاخص یادشده برحسب تعداد شاغلان نیز در سال ۱۴۰۰، برابر با ۸/۳ درصد برآورد می‌شود. اختلاف بین رشد شاخص کل برحسب تعداد و ساعات کارکرد شاغلان را می‌توان تا حد زیادی به افزایش ساعات کارکرد شاغلان نسبت به سال ۱۳۹۹ (به علت عبور از شرایط بحرانی کرونا) نسبت داد. باید توجه کرد که عبور از شرایط بحرانی ناشی از تحریم‌های ظالمانه و نیز همه‌گیری کرونا، سطح بهره‌وری اقتصاد ایران هنوز در سطح آن در آغاز برنامه ششم توسعه قرار دارد و با سطح بیشینه آن در سال ۱۳۹۰ فاصله زیادی دارد. این موضوع بیان می‌کند که برآیند تغییرات فنی و ساختاری در اقتصاد ایران در دهه گذشته مثبت نبوده و موجب رشد مبتنی بر بهره‌وری نشده است.
رشد اقتصادی به تفکیک بخش‌های اقتصادی
بررسی وضعیت رشد اقتصادی به تفکیک عوامل (رشد عوامل تولید و رشد بهره‌وری کل) در دهه ۹۰ نشان می‌دهد رشد اقتصادی در کل اقتصاد در برنامه پنجم توسعه، ۶/۱ واحد درصد رشد از محل سرمایه‌گذاری بوده و رشد ساعات کار شاغلان نیز ۶/۰ واحد درصد به رشد تولید ناخالص داخلی افزوده است. براین اساس، سهم بهره‌وری کل عوامل تولید در رشد اقتصادی برنامه پنجم برابر با منفی ۲/۱ درصد بوده است. در ۴ سال طی‌شده از برنامه ششم توسعه (تا پایان سال ۱۳۹۹) نیز تولید ناخالص داخلی با متوسط رشد سالانه منفی ۳/۰ درصدی مواجه بوده است. در دوره یادشده، متوسط رشد سالانه شاخص بهره‌وری کل عوامل تولید برابر با منفی ۶/۰ درصد بوده است. در برنامه پنجم، عملکرد اقتصاد بدون نفت بسیار شبیه به کل اقتصاد بوده و رشد ۲/۱ درصدی اقتصاد بدون نفت حاصل رشد تشکیل سرمایه خالص، ساعات اشتغال و بهره‌وری کل عوامل تولید به ترتیب برابر با ۴/۱، ۷/۰ و منفی ۱ درصد بوده است. در برنامه ششم توسعه، ۷/۰ واحد درصد از رشد ۱/۱ درصدی، از محل ارتقای بهره‌وری کل عوامل تولید حاصل شده است که با توجه به محدود شدن رشد عوامل تولید، سهم عمده‌ای از رشد اقتصاد بدون نفت را تشکیل می‌دهد. در سال‌های اخیر به دلیل کاهش شدید (و حتی منفی) در تشکیل سرمایه خالص، رشد سرمایه محور اقتصاد ایران در حال محدود شدن به مقادیر زیر یک درصد است. با این وصف، در صورت عدم تغییر در مسیر اقتصاد ایران و تحقق نیافتن سهم بهره‌وری در رشد اقتصادی بخش‌های مختلف، احتمالا اقتصاد ایران در بلندمدت رشدهای اقتصادی بسیار محدودی را تجربه می‌کند. با توجه به متوسط رشد اقتصادی کشورهایی با درآمد متوسط و پایین، با ادامه این روند، ایران به سطح کشورهای دارای درآمد پایین تنزل می‌یابد.
بررسی‌های بیشتر نیز نشان می‌دهد که رشد شاخص بهره‌وری کل در سطح گروه‌های چهارگانه فعالیت‌های اقتصادی (کشاورزی، نفت و گاز، صنایع و معادن و خدمات)، همگن و یکنواخت نیست. متوسط رشد شاخص بهره‌وری کل عوامل تولید بخش کشاورزی در دهه ۹۰، مثبت و در سه بخش دیگر شامل صنایع و معادن، خدمات و نفت و گاز منفی بوده است. واقعیت این است که بهبود در وضعیت بهره‌وری کشور نیازمند تحول در نگرش سیاستگذاری و تصمیم‌گیری برای حذف عوامل بازدارنده رشد مبتنی بر بهره‌وری (ازجمله بی‌ثباتی اقتصاد کلان، محیط نهادی نامساعد، ناکارایی بازارهای نیروی کار و محصول و توسعه نیافتگی بازار مالی) و تقویت عوامل پیش‌برنده بهره‌وری (ازجمله توسعه زیست‌بوم نوآوری، ارتقای کیفیت سرمایه انسانی، به کارگیری مناسب فناوری در فرآیند تولید و توسعه زنجیره‌های ارزش اولویت‌دار) در چارچوبی یکپارچه و همگرا بوده که مستلزم هم‌افزایی ظرفیت بخش دولتی و خصوصی است.
بهره‌وری شرکت‌های دولتی
براساس قانون بودجه سال ۱۴۰۰، شرکت‌های دولتی موظف شده‌اند که ضمن استقرار چرخه بهره‌وری، نسبت به ارائه صورت‌های مالی حسابرسی‌شده به سازمان ملی بهره‌وری برای محاسبه بهره‌وری شرکت‌ها توسط این سازمان اقدام کنند. سازمان برنامه و بودجه نیز مکلف شده است که پرداخت پاداش اعضای هیات مدیره این شرکت‌ها را بر حسب شاخص بهره‌وری محاسبه‌شده سازمان ملی بهره‌وری پرداخت کند. این کار برای نخستین‌بار در سال ۱۴۰۰ انجام شد. از میان ۳۷۹ شرکت دولتی مشمول این قانون (همه شرکت‌های دولتی مندرج در پیوست شماره ۳ قانون بودجه به استثنای شرکت‌های در حال تسویه یا غیرفعال و بانک‌های دولتی) تا پایان سال ۱۴۰۰، ۲۰۴ شرکت اطلاعات مربوط به صورت‌های مالی خود را ارائه دادند و سازمان ملی بهره‌وری محاسبات شاخص‌های بهره‌وری را انجام داد. رشد شاخص بهره‌وری چندعاملی نهاده نیروی کار (مصرف واسطه با اطلاعات موجود)، با دقت نسبتا بالایی تغییرات کلی بهره‌وری شرکت‌های دولتی را می‌سنجد. نتایج گزارش نشان می‌دهد در شرکت‌های نفتی، این شاخص در هر دو سال ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ دارای رشد منفی به ترتیب ۶/۳۱ و ۵/۶ درصد مواجه بوده است درحالی که در شرکت‌های غیرنفتی در سال ۱۳۹۸، شاهد رشد ۴/۰ درصد نسبت به سال پیش از آن بوده‌ایم. در سال ۱۳۹۹، این شاخص ۹/۷ درصد رشد داشته است. میانگین رشد ۲ساله این شاخص در شرکت‌های نفتی و غیرنفتی به ترتیب منفی ۲۰ و ۴/۱ درصد بوده است. بنابر نتایج، رفتار این شاخص در سطح فعالیت‌های غیرنفتی و در سطح کل اقتصاد (متاثر از عملکرد شرکت‌های نفتی) کاملا با یکدیگر متفاوت است؛ به‌طوری که رشد این شاخص در شرکت‌های دولتی غیرنفتی و کل اقتصاد بدون نفت به ترتیب ۱/۴ و ۲/۱ درصد است، اما درمجموع، کل فعالیت‌های اقتصادی شرکت‌های دولتی رشد منفی ۵/۱۸ درصد و کل اقتصاد رشد ۳/۰ درصد را نشان می‌دهد.
هدفگذاری برای رشد ۵/۳ درصدی اقتصاد از محل بهره‌وری
یکی از اهداف مهم دولت سیزدهم، تحقق رشد اقتصادی ۵/۳ درصدی از محل بهره‌وری است که گام بلندی در راستای اصلاح ساختارهای اقتصادی کشور است و در بلندمدت موجب رفاه عمومی می‌شود. شرکت‌های دولتی یکی از موجودیت‌هایی است که در حوزه بهره‌وری کشور نقش بسزایی دارند؛ به‌طوری که حدود ۲۳۰۰ همت از بودجه عمومی کشور به این شرکت‌ها اختصاص دارد در صورتی که بودجه دولت حدود ۱۳۰۰ همت است. ازاین رو نقش شرکت‌های دولتی چه به لحاظ نقش مستقیم‌شان در اقتصاد و چه نقش غیرمستقیم‌شان در ارائه خدمات، کلیدی است و یکی از مسائلی که از گذشته تاکنون درباره این شرکت‌ها وجود داشته، کمبود شفافیت در عملکرد، گزارش‌دهی و پاسخگویی آنهاست. با توجه به گزارش اخیر سازمان ملی بهره‌وری، از میان ۳۷۹ شرکت دولتی (۳۶۸ شرکت، ۹ بانک و شرکت بیمه و ۲ موسسه غیرانتفاعی وابسته به دولت)، ۲۰۴ شرکت، اطلاعات کامل (صورت‌های مالی حسابرسی‌شده) خود را در اختیار سازمان ملی بهره‌وری قرار داده‌اند و حدود ۱۳۰ شرکت دولتی تا به امروز اطلاعات خود را ارائه نکرده و سایر شرکت‌ها اطلاعات مدنظر را به صورت کامل ارائه نداده‌اند؛ البته طبق قانون بودجه ۱۴۰۱، برای مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره شرکت‌های دولتی که گزارش صورت‌های مالی خود را در اختیار سازمان ملی بهره‌وری قرار نداده‌اند، مجازات
۶ ماه تا ۲ سال حبس در نظر گرفته شده است.
براساس گزارش یادشده، شاخص بهره‌وری مجموع شرکت‌های دولتی در سال‌های ۱۳۹۹ـ۱۳۹۸، به‌طور متوسط سالانه ۲۰ واحد درصد کاهش یافته است. این کاهش عمدتا از طرفی ناشی از عملکرد شرکت‌های دولتی فعال در حوزه استخراج و پالایش نفت و از طرف دیگر، به دلیل تحریم‌های اعمال‌شده بر کشور بوده است. میانگین جبران خدمات فرد در شرکت دولتی، ۲/۷ برابر فردی است که در بنگاه اقتصادی فعال است. جبران خدمات هریک از کارکنان شرکت‌های دولتی در سال ۱۳۹۹، حدود ۲۱۹ میلیون تومان بوده است. این در حالی است که حقوق و دستمزد کارکنان در کل اقتصاد، سالانه حدود ۸۲ میلیون تومان است. در واقع، حقوق و دستمزد سرانه شرکت‌های دولتی حدود ۵/۲ برابر میانگین دریافتی کارکنان حقوق‌بگیر در کل اقتصاد ایران است که این شکاف تامل‌برانگیز است. شرکت‌های دولتی بخش بزرگی از اقتصاد کشور را تشکیل می‌دهند؛ به‌طوری که سهم این شرکت‌ها به استثنای شرکت‌های استخراج نفت و گاز در تولید ناخالص داخلی کشــور بدون نفت ۴/۵ درصد است. براین اساس، افزایش شفافیت و پاسخگویی موتور محرک ارتقای بهره‌وری شرکت‌های دولتی است.
بهره‌وری منفی شرکت‌های نفتی در سایه تحریم
براساس گزارش سازمان ملی بهره‌وری، بهره‌وری شرکت‌های نفتی دولتی در سال‌های ۱۳۹۹-۱۳۹۸، منفی ۲۰ درصد بوده است که بخشی از آن، به تحریم‌ها برمی‌گردد. رشد شاخص بهره‌وری شرکت‌های غیرنفتی دولتی هم ۴/۱ درصد برآورد شده است که این رشد به رغم افزایش نهاده‌های تولید در شرکت‌های دولتی، حاصل افزایش عمده ستانده بوده است. به بیان دیگر، افزایش بهره‌وری از محل کاهش هزینه‌ها نبوده است. همچنین، با توجه به وجود تورم، لازم است ارزش دارایی‌های شرکت‌های دولتی به‌روز شود. از سویی، یکی از زمینه‌های قابل بهبود در سنجش بهره‌وری شرکت‌های دولتی، بهنگام‌سازی ارزش دارایی‌های ثابت شرکت‌هاست. در ارزیابی سازمان ملی بهره‌وری سعی شده است اثرگذاری دو عامل تورم و قیمت‌گذاری دستوری تا حد زیادی کاهش داده شود؛ زیرا این دو عامل باعث شده است داده‌های مالی این شرکت‌ها واقعی نباشد.
پیشنهادات سیاستی
نتایج ارزیابی بیان‌کننده آن است که رشد شاخص بهره‌وری چندعاملی نیروی کار-مصارف واسطه (نسبت ستانده ناخالص به قیمت ثابت به ترکیب نیروی کار و مصارف واسطه به قیمت ثابت) که در حال حاضر با توجه به فقدان اطلاعات درباره سرمایه، کامل‌ترین شاخص بهره‌وری قابل ارزیابی در شرکت‌های دولتی است، در شرکت‌های نفتی در هر دو سال ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ دارای رشد منفی به ترتیب برابر با ۶/۳۱ و ۵/۶ درصد بوده است. این در حالی است که در شرکت‌های غیرنفتی در سال ۱۳۹۸، شاهد رشد ۴/۰ درصدی شاخص یادشده بوده‌ایم. در سال ۱۳۹۹ نیز این شاخص ۸/۷ درصد رشد داشته است. درمجموع، میانگین رشد ۲ساله شاخص بهره‌وری چندعاملی در شرکت‌های نفتی و غیرنفتی به ترتیب منفی ۲۰ و ۱/۴ درصد و در کل شرکت‌های دولتی، منفی ۵/۱۸ درصد است. کاهش ۵/۱۸ درصدی شاخص بهره‌وری مجموع شرکت‌های دولتی، حاصل اثر ترکیبی کاهش ۹/۱۲ درصدی ستانده و به‌طور همزمان، افزایش ۸/۶ درصدی نهاده‌های مورد استفاده در تولید شرکت‌های دولتی بوده است. از سوی دیگر، رشد ۱/۴ درصدی در شاخص بهره‌وری شرکت‌های غیرنفتی، حاصل افزایش ۳/۱۶ درصدی ستانده بوده است. با این حال، میزان نهاده‌های تولید شرکت‌های دولتی نیز در این ۲ سال، ۸/۱۱ درصد رشد داشته که موجب کاهش تاثیر افزایش ستانده در افزایش بهره‌وری شده است. در خصوص شرکت‌های نفتی، رشد منفی ۲۰درصدی شاخص، ناشی از اثر ترکیبی کاهش ۸/۱۷ درصدی ستانده و افزایش ۸/۲ درصدی نهاده‌های تولید بوده است. در مجموع و برای پیشرفت بهتر و تسریع در رسیدن به اهداف ترسیم‌شده قانونی برای بهره‌وری کشور، پیشنهادهایی نظیر تقویت نظام خدمات مشاوره بهره‌وری، ضرورت اصلاح رویه‌ها و استانداردهای گزارش‌گیری و ارزیابی عملکرد، طراحی نظام انگیزشی مناسب برای ارتقای بهره‌وری، اعتماد به مدیران و متخصصان جوان در نظام تصمیم‌سازی، استفاده از ظرفیت ارزیابی عملکرد دستگاه‌های دولتی، شبکه‌سازی و بهره‌مندی از سرمایه اجتماعی غیردولتی، تعیین‌تکلیف پست‌های سازمانی مرتبط با بهره‌وری در دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی، استفاده توامان از ابزارهای قانونی، ترویجی و آموزشی، کمک به چرخه انتقال تجربه‌ها و ارتقای مهارت و دانش فعالان این حوزه، شناسایی موانع ارتقای بهره‌وری و تغییر قالب برنامه‌های ارتقای بهره‌وری، تدوین مدبرانه برنامه‌های ارتقای بهره‌وری دستگاه‌های اجرایی و لزوم توجه ویژه‌تر به موضوع بهره‌وری در شرکت‌های دولتی، شایان تامل و با توجه به کاربردی و امکان‌پذیر بودن این موارد به عنوان راهکاری برای برون‌رفت از رکود فعلی وضعیت بهره‌وری دولت و سرعت‌بخشی به روند ارتقای بهره‌وری دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌های دولتی، شایان استفاده است.
* کارشناس اقتصادی