30 - 03 - 2020
بودجه اغراقآمیز
گروه اقتصادی- این روزها اقتصاد ایران صحنه تقابل نیروهای دولت و مجلس شده است؛ نیروهای دولت تمامقد در مقابل سازوکارهای ماخوذه برای برنامه دخل و خرج کشور ایستادگی میکنند. در مقابل نیروهای مجلس با نگاه پیشگویانه به ارقام لحاظشده در لایحه بودجه سال آینده کشور، به پیشبینی بازار اقتصادی کشور در سال آینده برخاستهاند.
ارزیابی مرکز پژوهشهای مجلس این است که تفاوت چندانی میان این لایحه با لوایح دیگر، غیر از افزایش ارقام متناسب با تورم وجود ندارد و احتمالا بدون توجه به بزرگ شدن تورمی ارقام، به سختی بتوان لایحه بودجه سال تحریمی ۱۳۹۸ را از لوایح سالهای دیگر تشخیص داد. در لایحه بودجه ۱۳۹۸بودجه در دو سقف تنظیم شده و احکامی پیشنهاد شده است که در صورت تصویب مجلس شورای اسلامی میتواند رشد برخی از هزینههای دولت را محدود کند.
بر این اساس روایتی که مرکز پژوهشهای مجلس از روند بودجهریزی کشور ارائه میدهد، گویای نکاتی است که به نظر میرسد در زمان تنظیم لایحه بودجه کشور چندان مورد توجه نظام بودجهریزی کشور قرار نگرفته است.
براساس آمارهای ارائه شده، رقم کلی بودجه سال آینده کشور ۱۷۰۳ هزار میلیارد تومان است. از این رقم، ۴۷۸ هزار میلیارد تومان سهم بودجه عمومی و ۱۲۷۵ هزار میلیارد تومان سهم بودجه شرکتها و بانکهای دولتی است. بر مبنای آنچه در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس بدان پرداخته شده بودجه عمومی همان چیزی است که از آن به عنوان بودجه یاد میشود، یعنی دخل و خرج دولت و دستگاههای دولتی و ادارات. سهم عمدهای از مصارف بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، از منابع داخلی آنها تامین میشود که با پیشنهاد هیات مدیرهها در مجامع عمومی یا شوراهای عالی مربوط تصویب و جهت درج در لایحه بودجه به سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور ارسال میشود. در واقع یکی از ابهامات کنونی بودجهریزی در کشور، نامعلوم بودن نقش نمایندگان در رسیدگی به بودجه شرکتهای دولتی و بانکهاست.
در بودجه سال آینده،۴۰۷ هزار میلیارد تومان معادل ۸۵ درصد از بودجه عمومی، منابع و مصارف عمومی و معادل ۷۰ هزار میلیارد تومان، معادل ۱۵ درصد از بودجه عمومی، منابع و مصارف اختصاصی است که از ۷۰ هزار میلیارد منابع اختصاصی، قرار است حدود ۸۰ درصد از آن صرف هزینههای اختصاصی جاری دستگاههای ایجادکننده درآمد و بقیه صرف بودجه عمرانی اختصاصی این دستگاهها شود.
بازوی پژوهشی مجلس در گزارش عامهپسندانه خود به سوالات اساسی که این روزها در محافل و رسانهها نقل میشود پرداخته است؛ سوالاتی که میتواند به ریشهیابی روند بودجهریزی سال آینده کشور بپردازد و این موضوع را روشن کند که دولت تا چه میزان توانسته بودجه را برای شرایط سخت تحریمی آماده کند.
یکی از سوالات اساسی که نیاز به پاسخ دارد، مواجهه جدی بودجه سال آینده با کسری منابع درآمدی است. بسیاری از کارشناسان و صاحبنظران با کندوکاوی در آمار و ارقام لحاظ شده در برنامه دخل و خرج دولت، پیشبینی قابل اطمینانی از کسری شدید بودجه در سال آینده داشتهاند. در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس نیز این موضوع مورد توجه ویژهای قرار گرفته است.
کسری داریم یا نه
آنطور که مرکز پژوهشهای مجلس روایت میکند، کسری به خودی خود مشکل نیست بلکه به این دلیل نمایش آن یا نمایش ناقص آن مشکلزا تلقی میشود که نشاندهنده مشکلی دیگر است. به طور متعارف، واقعنمایی بودجهای، شالوده اصلی اعتبار بودجهای و سرِ کاری نبودن بودجه تلقی میشود و کشورها سعی میکنند در همین راستا در کنار پرهیز از اغراق در درآمدها یا کاهش غیرواقعی هزینهها، کسری را نیز به عنوان یکی از چهار قلم اصلی شاخصهای بودجهای اعلام کنند.
اگر اقتصاد ما در بودجه بخواهد روی پای خود بایستد، یعنی نفت نفروشد، استقراض نکند و از صندوقهای خارج از بودجه هم اضافهبرداشت نکند، تا نزدیک ۱۰ درصد تولید ناخالص داخلی و معادل ۶۰ درصد منابع عمومی کسری دارد. ضمن اینکه کسری مذکور خوشبینانه بوده و در سقف پیشفرض بودجه است یعنی با در نظر گرفتن شرایط واقعبینانهتر از عملکرد مالیاتی و در نظرگرفتن سقف دوم که احتمالا به دلیل ماهیت اجباری بسیاری از ردیفهای سقف دوم از جمله بازپرداخت اوراق استقراضی و هزینههای دانشگاههای علوم پزشکی و نظامی، با اضافهبرداشت از منابع فرابودجهای تکمیل خواهد شد، این کسری قابل افزایش است. این حجم از کسری غیرنفتی، اهمیت توجه به رفع آسیبپذیری بودجه کشور در مقابل تلاطمهای نفتی و ضرورت اصلاحات در محدوده وظایف دولت را نشان میدهد.
اگرچه منطق اقتصادی بودجهریزی اقتضا میکند که هنگام رکود، بودجه به کمک اقتصاد بیاید و رونقافزایی کند، اما بر مبنای همان منطق، این رونقافزایی باید بر مبنای منابعی باشد که «از لحاظ اقتصادی سالم و در دسترس» باشد و به قول معروف دردی بر دردهای کنونی اضافه نکند. به همین دلیل هم هست که بنا بر هنجارهای پذیرفته شده بودجهریزی، هنگام تدوین بودجه ابتدا باید «منابع در دسترس» محاسبه شوند و سپس برمبنای این منابع در دسترس، مخارج و مصارف تنظیم شود.
سهم نفت در بودجه
در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، قیمت هر بشکه نفت خام و میعانات گازی حدود ۵۴ دلار، متوسط نرخ برابری دلار حدود ۶۰۰۰ تومان (برای کالاهای اساسی حدود ۴۲۰۰ و برای سایر کالاها حدود ۸۰۰۰ تومان)، صادرات نفت حدود ۶۳۵/۱ میلیون بشکه در روز و صادرات گاز طبیعی حدود ۴/۳ میلیارد دلار فرض شده است. سرجمع منابع نفت در بودجه نیز بیش از ۱۴۲هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.
به طور کلی، منابع حاصل از نفت در سال۱۳۹۸ حدود ۳۵/۵ میلیارد دلار است که سهم هر کدام از چهار قلم گفته شده شامل ۲۳/۷۵ میلیارد دلار سهم بودجه عمومی، ۶/۵۹ میلیارد دلار سهم صندوق توسعه ملی، ۴/۶۵ میلیارد دلار سهم شرکت نفت و ۰/۵۱ میلیارد دلار سهم شرکت گاز است.
بر این اساس هر دلار کاهش قیمت نفت در سال آینده، سبب کاهش بیش از ۲/۴ هزار میلیارد تومانی منابع بودجه خواهد شد. وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ حدود ۳۵ درصد خواهد بود. البته باید توجه داشت که این نسبت کمتر از میزان واقعی است، زیرا منابع غیرنفتی لایحه در عمل خوشبینانه برآورد شده و تحقق کامل آن بعید است.
ارز در بودجه
اما آنچه در این گزارش جالب توجه است، نگاه آن به نرخ تعیینشده برای دلار است. آنچه در این گزارش به آن پرداخته شده این است که نرخ ارز بودجهای صرفا رقمی نانوشته است که محاسبات درآمدی نفتی دولت براساس آن صورت میگیرد یعنی دولت فرض میکند با چه نرخ ارزی میتواند با احتساب رقم مشخصی از فروش نفت به دلار، مقدار ریالی خاصی را حاصل کند. آنچه در بودجه نوشته میشود فقط رقم نهایی ریالی حاصل از فروش نفت است و فرض دولت برای نرخ ارز نوشته نمیشود. اگرچه با کمی حساب و کتاب و مهندسی معکوس، مثلا با دانستن مقدار بشکه نفتفروشی، میتوان حدس زد دولت در بودجهاش، چه نرخی را برای تبدیل دلار به ریال فرض کرده است.
طبق تجربه سالیان متعدد، نرخ ارز بودجه نشاندهنده هیچ چیزی در بازار آزاد نیست یعنی مثلا نرخ ارز بودجه ممکن است هزار تومان باشد، اما نرخ ارز بازار ۳۰۰۰ تومان یا نرخ ارز بودجه ۵۰۰۰ تومان باشد و نرخ ارز بازار در آن سال ۱۰۰۰۰ تومان. اساسا نرخ ارز براساس متغیرهای مختلفی از جمله میزان صادرات و واردات تمام کالاهای مصرفی و تولیدی در اقتصاد، میزان ذخایر بانک مرکزی، سیستم ارزی حاکم بر کشور، تورم در کشور داخلی و کشورهای طرف تجارت، بهرهوری فنی و انسانی در کشور، دسترسی به ارز صادراتی و… تعیین میشود و ارز کالای صادراتی بودجه فقط یک بخش از آن است.
به عبارت دیگر دولت صرفا ممکن است به تصور ارسال سیگنال آرامشبخش به بازار نرخ خاصی را برای دلار فرض کند.
در عین حال تجربه نشان داده است که در سالهایی که کشور با محدودیت ارزی مواجه شده است، نرخ ارز بودجه هم افزایش یافته است یعنی در سالی که مثلا تحریم داشتهایم، نرخ ارز از ۱۲۰۰ تومان به نزدیک ۲۵۰۰ تومان یا از ۳۵۰۰ تومان به نزدیک دو برابر آن افزایش یافته است. نتیجه آنکه اگرچه نرخ ارز بودجه نشاندهنده نرخ بازار نیست، اما دولتها هنگام محدودیت ارزی، پس از افزایش نرخ ارز اتفاق افتاده در بازار، هنگام تنظیم لایحه بودجه سال آینده مقداری به نرخ جدید افزایش یافته نزدیک میشوند.
بنابراین به نظر میرسد دولت نرخ ارز در لایحه بودجه سال بعد را چه به خاطر تامین مخارج خود و چه به خاطر نزدیک شدن به نرخ ارز بازار، به اندازه کسری از رقمی که قبلا افزایش یافته است، افزایش میدهد.
سوالی که مطرح میشود اینکه اگر مثلا نرخ ارز بودجه، به جای نزدیک شش هزار تومان، سه هزار تومان در نظر گرفته میشد چه اتفاقی میافتاد یا هشت هزار تومان یا ۱۲ هزار تومان؟ پاسخ این است که این موضوع، یک مساله مخلوط سیاستی است. یعنی دولت باید بین انتخابهای مختلف در هر حالت سبک و سنگین کند تا ببیند کدامیک در نهایت به نفع اقتصاد است.
ممکن است یک گزینه این باشد که نرخ ارز مفروض بودجه را چرا سه هزار تومان یا حتی هزار تومان نگیرد؟ البته که این کار ممکن است، اما دولت ناچار میشود از طرف دیگر برای پر کردن شکاف درآمدی ایجاد شده، استقراض کند. اگر این استقراض از بانک مرکزی باشد که تورم سنگین به وجود خواهد آورد (از جیب مردم خواهد رفت) و اگر از خود مردم باشد (با انتشار اوراق مشارکت) مجددا بابت بازپرداخت اصل و سود اوراق در سالهای آتی باید از جیب بودجه (درواقع جیب مردم) بردارد و همان از جیب برداشتن را نیز به نوع دیگر (مثلا با استقراض مجدد یا افزایش قیمت خدماتی که ارائه میدهد و…) جبران کند.
از طرفی ممکن است یک گزینه این باشد که چرا ۱۰ هزار تومان و حتی ۱۵ هزار تومان نباشد. این طور که هم کسری مزمن بودجههای دولت رفع میشود و دولت را از استقراض از طریق انتشار اوراق قرضه و… بینیاز میکند و هم منابع کافی برای کارهای دیگر پیش میآید. پاسخ این است که اگر این افزایش نرخ ارز، از مسیر افزایش قیمت کالاهای واسطه و وارداتی به تورم و به دنبال آن به افزایش دستمزدها و در نتیجه افزایش مصارف دولت و… دامن بزند چه؟
به نظر میرسد دولت با محاسبات خود به این نتیجه رسیده که نرخ متوسط نزدیک به شش هزار تومان در بودجه امسال، نرخ تعادلی هست یعنی هم برای مخارج بودجهای دولت کافی است، هم سیگنال مناسبی برای بازار به شمار میرود و هم اینکه باعث افزایش مضاعف تورم بیش از این نخواهد شد. اما مهمتر از همه اینکه، این نرخ، همچنان که دیدیم، به هیچ وجه نشاندهنده نرخ ارز در سال آینده نیست و گمانهزنیها در این مورد، منطقا و نیز بنا بر تجربه، صحت ندارد.
توضیح سازمان برنامهوبودجه
این درحالی است که سازمان برنامهوبودجه کشور در جوابیهای اعلام کرد برخلاف آنچه مرکز پژوهشهای مجلس ادعا میکند، نرخ ارز در بودجه ۹۸، ۶۰۰۰ تومان و سهم نفت در بودجه عمومی ۲۳ میلیارد دلار است. این سازمان اعلام کرد که میزان صادرات نفت خام با احتساب میعانات گازی ۵/۱ میلیون بشکه در روز پیشبینی شده است و با قیمت ۵۴ دلار در هر شبکه نفت خام، نرخ برابری ارز برای واردات ۱۴ میلیارد دلار کالای اساسی، دارو، تجهیزات پزشکی و نهادههای دامی و کشاورزی مورد نیاز معادل ۴۲۰۰ تومان و نرخ ارز موثر برای کل ارز مصرفی دولت از درآمدهای نفتی به میزان ۷/۲۱ میلیارد دلار، ۵۵۴۴ تومان میباشد. میزان صادرات گاز نیز ۴۵/۳ میلیارد دلار پیشبینی شده است.
این جوابیه در حالی از سوی سازمان برنامهوبودجه برای مرکز پژوهشهای مجلس ارسال شده است که مرکز پژوهشهای مجلس درصدد است به بیان ایرادات جدی لایحه سال آینده بودجه بپردازد و به طرح مسائلی بپردازد که از چشم همگان دور مانده است.
افزایش حقوق و دستمزد
اما یکی دیگر از موضوعات مورد بحث، افزایش حقوق ۲۰ درصدی در مقابل تورم ۴۰ درصدی است. بر اساس این گزارش، در وضعیتی که تورم متوسط سال بعد بنابر پیشبینی اکثر مراکز داخلی و بینالمللی بالای ۳۰ درصد خواهد بود و تورم نقطه به نقطه نیز بالای ۴۰ درصد، دولت براساس چه منطقی افزایش حقوق را ۲۰ درصد پیشنهاد داده؟
تجربه کشورهای مواجه با کسری بودجه نشان داده است که هرگاه کسری بودجه دولت، پولی شود، بدین معنا که دولت با چاپ پول آن را بپوشاند، بسته به میزان پولی شدن این کسری، تورم در پیش خواهد بود و همزمان با گذاشتن پول در جیب مردم، از آن جیب دیگر مقدار بیشتری برداشته میشود (به این پدیده مالیات تورمی میگویند یعنی دولتها با ایجاد تورم، یک جیب مردم را خالی میکنند تا جیب دیگر آنها را پرکنند). در واقع راه بهتر آن است که جهت مطالبات و نیز همراهی عمومی با مدیران بخش عمومی به این سمت باشد که دولت به جای افزایش شدید هزینهها و پر کردن چاه کسری ایجاد شده با اسکناس یا استقراض بیش از حد، هزینهها و درآمدها را تا حد امکان متعادل کند، یعنی در طرف هزینهها، اول هزینههای غیرضروری را بکاهد و از پرداختی به درآمدهای بالاتر بکاهد یا رشد آنها را کاهش دهد و همزمان درآمدها را افزایش دهد. بنابراین زمانی که به فکر چاپ پول میافتیم، میتوانیم نیمنگاهی به تجربه روسیه و ونزوئلا در این زمینه داشته باشیم.
تاثیرپذیری بودجه ۹۸ از اقتصاد دنیا
خوشبختانه یا متاسفانه، نوسانات اقتصاد دنیا به گونهای که دیگر کشورها را متاثر میکند، به اقتصاد ما منتقل نمیشود. این امر به این خاطر است که نوسانات و تلاطمهای اقتصادی در دنیای امروز، عموما از مسیر بازارهای مالی منتقل میشود و بازارهای مالی ما اولا چندان عمیق و گسترده نیستند و مهمتر آنکه چندان ارتباطی با بازارهای مالی دنیا ندارند.
اما همانگونه که گفته شد، مسیر دوم سرایت مشکلات اقتصادی در دنیا از طریق تجارت است. در این ارتباط، قلم عمده تجاری کشور ما نفت است. با فرض اینکه بخش مشخصی از نفت را با وجود تحریم، سال بعد صادر خواهیم کرد، بنابراین نتیجه میگیریم که نوسانات اقتصادهای دنیا، عمدتا از طریق قیمت نفت بر بودجه ما تاثیر خواهد گذاشت.
سهم هر فرد از بودجه ۹۸
مصارف بودجه عمومی سال آینده حدود ۴۵۴ هزار میلیارد تومان است. این یعنی اینکه سهم هر ایرانی از مصارف بودجه در لایحه سال ۱۳۹۸، حدود پنج میلیون و ۴۶۰ هزار تومان در سال و یا به عبارتی حدود ۴۵۵ هزار تومان در ماه است.
ارقام مندرج در لایحه بودجه نشان میدهد هر ایرانی در ماه حدود ۶۰۰ تومان خرج مجلس شورای اسلامی میکند، ۳۱ هزار تومان برای دفاع از کشور صرف میکند، ۲۰هزار تومان برای نظم و امنیت پرداخت میکند، ۴۵هزار تومان برای آموزشوپرورش و ۲۰هزار تومان برای آموزش عالی خرج میکند، ۱۴هزار تومان برای بهداشت و ۴۹هزار تومان برای درمان پرداخت میکند، ۴۶۰۰تومان صرف تأمین منابع آبی کشور میکند، ۱۹۰۰ تومان برای فرهنگ و هنر و ۱۳۰۰تومان برای دین و مذهب مصرف میکند، ۳۸۰۰ تومان خرج ارتباطات میکند و ۴۰۰ تومان صرف گردشگری و یک ۴۰۰ تومان دیگر هم برای محیطزیست و…. بنابراین آنطور که بودجه نشان میدهد، هر ایرانی به طور متوسط در سال حدود یک میلیون و ۸۴۹هزار تومان مالیات میدهد و سه برابر آن یعنی پنج میلیون و ۴۶۰ هزار تومان در سال خدمات دریافت میکند.اعتبارات استانی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون سال ۱۳۹۷ کمی افزایش داشته به طوری که از رقم ۲۱/۸ هزار میلیارد تومان به ۲۴هزار میلیارد تومان افزایش داشته (معادل رشد ۱۰درصدی). در این بین اعتبارات هزینهای رشد عمدهای نسبت به اعتبارات تملک دارایی سرمایهای داشته است به طوری که اعتبارات هزینهای ۲۰ درصد رشد داشته در حالی که اعتبارات تملک دارایی سرمایهای کمتر از دو درصد رشد داشته است.
راه چاره چیست
در نهایت آنگونه که گفته میشود، انتظار از بودجه برای معجزه، به جای اصلاح دولت و اقتصاد، راه اشتباه رفتن و دور خود چرخیدن است. پس راه چاره، اصلاح بیخ و بنیان و تاروپود اقتصاد است. اقتصاد باید متنوع، غیرمتکی به نفت و دارای درآمدهای پایدار باشد و دولت هم باید خوشفکر، متکی به خواست و اراده مردم و به دنبال مصلحت بلندمدت مردم (و نه صرفا رضایت کوتاهمدت آنها) باشد تا تصویر ترکیبی آن یعنی بودجه هم اصلاح شود.
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد