تهدیدهای بانکداری سایه

سعید سیدحسین‌زاده‌یزدی- تنظیم‌گری و نظارت یکی از اساسی‌ترین ارکان نظام مالی محسوب شده و مهم‌ترین کارکرد آن حفظ ثبات و سلامت در نظام مالی است. عملکرد حوزه نظارت مالی متاثر از چهار رکن قوانین و مقررات نظارتی، ساختار نظارتی، عملکرد اجرای نظارت، و استقلال و وابستگی نهادهای ناظر است. بروز برخی رخدادهای بی‌ثبات‌کننده در نظام مالی ایران تا حدودی اجماعی را در دیدگاه صاحب‌نظران حوزه مالی کشور به وجود آورده که برخی از ریشه‌های این رخداد را باید در حوزه ساختار نظارت بر نظام مالی کشور جست‌و‌جو کرد. پس از وقوع بحران مالی بین‌المللی، کشورهای مختلف مبادرت به معماری مجدد نظام تنظیم‌گری و نظارت در حوزه مالی کرده و یا برخی از شکاف‌های موجود در بُعد نظارتی، شبکه ثبات مالی را به نوعی با تحول ساختار در این حوزه برطرف کرده‌اند. هدف اصلی این گزارش یافتن تبیین ضرورت‌های تجدید ساختار نظارت و تنظیم‌گری مالی در کشور، ارائه الگویی برای تجدید و یا ترمیم ساختار تنظیم‌گری موجود، تمرکز وظایف نظارت بر نهادها و بازارهای مختلف مالی و حوزه‌های مهم نظارتی احتیاطی و کسب‌وکار در بانک مرکزی و یا خارج از آن است. سه محور اصلی در تجدید ساختار نظارت‌های مالی مورد توجه قرار می‌گیرد: «تمرکز یا عدم‌تمرکز در تنظیم‌گری و نظارت»، «سیاستگذاری احتیاطی کلان و کسب‌وکار» و «جایگاه بانک مرکزی در حوزه تنظیم‌گری و نظارت».
انواع نظارت‌ها بر نظام‌های مالی
برای ایجاد ثبات مالی معمولا سه گونه نظارت شامل نظارت احتیاطی خرد، نظارت احتیاطی کلان و نظارت بر کسب‌وکار نهادهای مالی صورت می‌گیرد. هدف از نظارت یا تنظیم‌گری احتیاطی خرد، ارتقای سلامت نهادهای مالی منفرد و خاص و جلوگیری از بروز آشفتگی در این نهادهاست. نهادهای مالی باید رفتار خود را با این مقررات احتیاطی خرد تطبیق دهند. هدف کلی از این نوع تنظیم‌گری اطمینان از تاب‌آوری ترازنامه آحاد موسسات مالی در مقابل تکانه‌هاست. به عنوان مثال، مقررات احتیاطی در خصوص نسبت مناسب کفایت سرمایه برای هر موسسه اعتباری، نمونه‌ای از الزامات احتیاطی خرد محسوب می‌شود که به نهاد مالی منفرد برمی‌گردد. موضوع نظارت احتیاطی کلان، سلامت، صحت، و آسیب‌پذیری نظام مالی به عنوان یک کل است. نظارت‌های احتیاطی کلان سعی دارد تا ضمن مدیریت ریسک‌های سیستمی، به مقابله با تکانه‌هایی بپردازد که کل پیکره اقتصاد و خصوصا بخش مالیِ آن را متاثر ساخته و ثبات مالی را مخدوش می‌کند. ریسک‌های سیستمی مخاطراتی است که از مجرای اقتصاد کلان کشور به مجموعه نظام مالی انتقال می‌یابد و یا به طور درون‌زا در درون نظام مالی شکل می‌گیرد و اقتصاد کلان را متاثر می‌کند. با توجه به نقش سیستمی نهادهای مالی، ابزارهای احتیاطی کلان باید تاب‌آوری سیستم مالی را در برابر ریسک‌های چرخه اعتباری افزایش دهد و در صورت ضرورت، چرخه اعتباری را تعدیل کند. در مجموع، هدف اصلی از تنظیم‌گری احتیاطی کلان، کاهش مخاطرات و هزینه‌های کلان بی‌ثباتی مالی در کل پیکره نظام مالی است.
سیاست احتیاطی کلان و تنظیم‌گری احتیاطی خرد در اهداف، حوزه تمرکز، رویکرد و ملاحظه ریسک و نیز کالیبراسیون ابزار با یکدیگر تفاوت دارد. تنظیم‌گری احتیاطی کلان متمرکز بر شرایط ریسک‌ها و مدیریت در موسسات مالی انفرادی و محافظت از سرمایه‌گذاران و سپرده‌گذاران است. تمرکز بر موسسات مالی منفرد غالبا تشخیص ریسک‌ها در سطح نظام مالی و نیز تشخیص همبستگی بین موسسات مالی و اهمیت سیستمی بالقوه آنها را میسر نمی‌سازد؛ بنابراین، غالبا پیگیری صرفا چنین رویکردی از تنظیم‌گری در نظام مالی باعث غفلت از آثار ناخواسته زیانبار موسسات مالی بالقوه و یا بخشی از نظام مالی بر سایر بخش‌های نظام مالی می‌شود. در مقابل، رویکرد احتیاطی کلان نظام مالی را به عنوان یک کل مورد تحلیل قرار می‌دهد. برخلاف رویکرد احتیاطی خرد که ریسک را (به دلیل آنکه عموما موسسات مالی منفرد دارای اثر محدود در نظام مالی هستند) برون‌زا در نظر می‌گیرد، رویکرد احتیاطی کلان ریسک را درون‌زا نیز فرض می‌کند. این فرض درون‌زایی به آن دلیل است که موسسات مالی به صورت جمعی مبادلات اقتصادی را به سمتی سوق دهند که ریسک نظام مالی بزرگتر از مجموع ریسک موسسات مالی منفرد باشد. غالبا فهرست ابزار احتیاطی کلان مشتمل بر برخی از ابزار احتیاطی خرد نیز می‌شود. به عبارتی، کاربرد برخی ابزار احتیاطی خرد کاهش ریسک سیستمی را به دنبال دارد. با این حال با وجود نقش‌آفرینی مکملی، اقدامات سیاست احتیاطی کلان نمی‌تواند جایگزین تنظیم‌گری احتیاطی خرد شود. عکس این تفسیر نیز برقرار است. وجود نقصان در بازارهای مالی و به ویژه در رابطه میان مصرف‌کنندگان و موسسات مالی به ویژه بانک‌ها، مبنا و پایه دخالت دولت در بازارهای مالی را شکل داده و اهداف و ماموریت‌های نظارت و تنظیم‌گری هدایتی بر کسب‌وکار را تعیین می‌کند. مهم‌ترین نقایص موجود در بازارهای مالی که موجب ایجاد و تاکید بر نظارت و تنظیم‌گری هدایتی بر کسب‌وکار شده، به شرح زیر است،
عدم امکان پایش و ارزیابی کارآمد عملکرد موسسات مالی توسط مصرف‌کنندگان خُرد نظام مالی،
نقصان دانش و آگاهی و نداشتن آشنایی کافی مصرف‌کنندگان با چگونگی عملکرد بازارهای مالی،
عدم تقارن و شفافیت اطلاعات در رابطه نهاد مالی و مصرف‌کننده،
نابرابری قدرت چانه‌زنی بین مصرف‌کننده و بانک،
برخوردهای غیرمنصفانه و ناعادلانه موسسات مالی با مشتریان،
وقوع جرائم مالی و ایجاد بی‌ثباتی در نظام مالی،
وقوع اقدامات انحصارطلبانه و ضدرقابتی در بازار؛
کاهش دسترسی مناسب به بازارها، خدمات مالی و…
با توجه به نقص‌های موجود در بازارهای مالی، اهداف تنظیم‌گری در هدایت کسب‌وکار موسسات مالی عبارت است از حمایت از مصرف‌کننده (مشتری)، حفظ صداقت بازار و حمایت از رقابت و توسعه دسترسی مالی. تنظیم‌گری با هدف حمایت از مشتری در عمل شامل مجموعه‌ای از اقدامات درهم تنیده است. برخی از این مجموعه اقدامات عبارتند از تنظیم‌گری اجرای کسب‌وکار، تنظیم‌گری افشای اطلاعات مربوط به محصولات و خدمات مالی، اعمال قراردادها، حل اختلافات، جلوگیری از تقلب و اعمال شرایط غیرمنصفانه و ایجاد ساختارهای لازم برای حفظ سپرده‌گذاران بعد از ورشکستگی بانک‌ها.
حفظ صداقت بازار یکی دیگر از اهداف تنظیم‌گری هدایتی بر کسب‌وکار است. تنظیم‌گر بخش مالی در راستای حفظ صداقت بازار تلاش می‌کند رفتار آحاد اقتصادی بازار را بدون تفکیک دقیق مشتریان خُرد و کلان به گونه‌ای تنظیم کند که از بروز اقدامات مجرمانه و سوءاستفاده از رانت اطلاعاتی در راستای حفظ کارایی بازار جلوگیری کند.
مروری بر تجارب کشورهای منتخب
در این قسمت به مرور تجربه تنظیم‌گری مالی در کشورهای منتخب شامل ترکیه، چین، نیجریه، کره‌جنوبی، ژاپن، انگلستان، کانادا، استرالیا و مالزی می‌پردازیم.
چین
کشور چین تا قبل از سال ۱۹۷۸ به علت ساختار کمونیستی و توسعه نیافتن بازارهای مالی در این کشور، فاقد نهاد نظارت و تنظیم‌گری مالی بود. در فاصله سال‌های ۱۹۹۲-۱۹۷۸ بانک مرکزی این کشور به عنوان نهاد ناظر یکپارچه نقش تنظیم‌گری مالی را ایفا کرد. پس از ۱۹۹۲، با توجه به تحولات سریع در بازارهای مالی، آزادسازی نظام بانکی و کاهش شدت کنترل بانک‌ها از سوی بانک مرکزی، بحران مالی سال ۲۰۰۸ و هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم بی‌ثباتی‌های مالی، نهادهای نظارتی بخشی خارج از بانک مرکزی شکل گرفت. هرچند باید توجه داشت نبود توسعه کامل بازار سرمایه در کشور چین قبل از سال ۲۰۰۸، پایین بودن سطح فناوری‌های مالی در بازار سرمایه این کشور و بانک‌محور بودن اقتصاد چین موجب شد آثار جانبی ناشی از بحران مالی ۲۰۰۸ اثر منفی شدید در بازارهای مالی این کشور برجای نگذارد. شکل‌گیری نهادهای نظارتی بخشی خارج از بانک مرکزی موجب شد تعارضات میان سیاست‌های پولی و مقررات‌گذاری مالی کاهش یابد. در این تحولات جدید، وظیفه حفظ ثبات مالی و پیشگیری از وقوع ریسک سیستمی برعهده بانک مرکزی گذاشته شد. با این وجود، ساختار نظارت مالی در این کشور همچنان با محدودیت‌های متعدد مواجه است که از جمله می‌توان به این موارد اشاره کرد: ناکافی بودن روش‌ها و روندهای نظارتی ناشی از تحولات اخیر بازارهای مالی از قبیل جهانی‌سازی بازار مالی، نوآوری‌های مالی و ادغام محصولات مالی مختلف، دخالت دولت در بخش مالی شامل بانک، بیمه و بورس؛ استقلال نداشتن مقام‌های ناظر، نبود مقام هماهنگ‌کننده سیاست‌های مقام‌های ناظر برای جلوگیری از تعارض سیاست‌های مالی و پولی.
نیجریه
نظام بانکی نیجریه به دنبال وقوع بحران مالی سال ۲۰۰۸، بخشی از دارایی‌های خود را از دست داد و دچار ورشکستگی شد و همین امر اجرای برنامه اصلاح نظام مالی در این کشور را در سال ۲۰۰۹ موجب شد. در جریان این اصلاحات، ساختار نظارت بخشی در این کشور ایجاد شد و مسوولیت نظارت بر بانک‌ها به بانک مرکزی و شرکت بیمه سپرده نیجریه واگذار شد و کمیته‌ای بین نهادی به منظور هماهنگی و تبادل اطلاعات بین نهادهای ناظر بر موسسات مالی تشکیل شد. با این وجود، ساختار نظارت مالی این کشور همچنان از نبود مقام ناظر مجزا برای اجرای موثر وظیفه حمایت از مشتریان و جلوگیری و مقابله با جرائم مالی رنج می‌برد.
ترکیه
کشور ترکیه در واکنش به بحران مالی سال ۲۰۰۰ در این کشور، توسعه بازارهای مالی بین‌المللی و وقوع بحران مالی جهانی سال ۲۰۰۸ و چالش‌های بخش مالی و اقتصادی آن کشور اقدام به اجرای برنامه اصلاح مالی کرد. در این برنامه اصلاح مالی ترکیه اقدام به ایجاد ساختار بخشی برای نظارت بر بخش مالی این کشور کرد. برای هماهنگی، اشتراک اطلاعات و همکاری‌های لازم برای حفظ ثبات مالی، میان موسسات مالی مختلف یادداشت تفاهمی به امضا رسید و به منظور کنترل ریسک سیستمی و سیاست‌های احتیاطی کلان، ساختارهای نهادی مختلف ایجاد شد. با این وجود، ساختار نظارت مالی در این کشور همچنان با ضعف‌های متعدد مواجه است که از جمله می‌توان به نبود هماهنگی و تعارض میان سیاست‌های ثبات مالی و سیاست‌های توسعه بازارهای مالی، نبود استقلال کافی مقام ناظر بانکی و تاثیرپذیری از تصمیمات دولت، کمبود هماهنگی میان نهادهای ناظر، استفاده نکردن موثر از ابزارهای نظارت مالی نظیر آزمون استرس و سیستم‌های هشدار زودهنگام، و ضعف نظام حاکمیت شرکتی و کنترل داخلی اشاره داشت.
ژاپن
در کشور ژاپن تا قبل از سال ۱۹۹۸، وزارت مالیه این کشور مسوولیت نظارت بر بازارهای مالی را به طور یکپارچه برعهده داشت. از سال ۱۹۹۸، مرکز خدمات مالی به عنوان نهاد ناظر یکپارچه خارج از بانک مرکزی این مسوولیت را برعهده گرفت. ازجمله دلایل اصلی این تحول در ساختار نظارت مالی کشور ژاپن می‌توان به آزادسازی و مقررات زدایی از بازارهای مالی در دهه ۱۹۷۰ و اعطای وام‌های بی‌قاعده و ایجاد بحران مالی؛ ضعف وزارت مالیه در سیاستگذاری، نظارت، و اقدام به موقع برای پیشگیری و مدیریت بحران‌های مالی؛ ارتباطات نزدیک وزارت مالیه با صنعت مالی و تفکیک سیاست مالی از مدیریت بازارهای مالی اشاره کرد. نظام تنظیم‌گری مالی جدید در این کشور از مزایای متعددی برخوردار است ازجمله نظارت یکپارچه و هماهنگ بر بازارهای مالی، وجود نهاد ناظر احتیاطی کلان و مسوول حفظ ثبات مالی در بانک مرکزی، تقویت نظارت احتیاطی کلان و ثبات مالی با دسترسی بانک مرکزی به اطلاعات و نظارت حضوری و غیرحضوری بر بانک‌ها، وجود بانک مرکزی و نهاد بیمه سپرده ژاپن به عنوان بازوی اجرایی نظارتی در مرکز خدمات مالی.
کره‌جنوبی
در کشور کره‌جنوبی تا قبل از سال ۱۹۹۸، ساختار نظارت بخشی حاکم بود. از سال ۱۹۹۸، کمیسیون نظارت مالی به عنوان نهاد ناظر یکپارچه این مسوولیت را برعهده گرفت. ازجمله دلایل اصلی این تحول در ساختار نظارت مالی کشور کره‌جنوبی می‌توان به ایجاد ریسک‌های سیستمی و بحران‌های مالی کشورهای آسیایی در سال ۱۹۹۷ و آشکار شدن ضعف‌های ساختار نظارتی برای مدیریت بحران‌های مالی اشاره کرد. نظام تنظیم‌گری مالی جدید در این کشور از مزایای متعدد برخوردار است، ازجمله وجود سرویس نظارت مالی به عنوان بازوی اجرایی نهاد ناظر، نظارت و بازرسی موثر بانکی با همکاری شرکت بیمه سپرده کره‌جنوبی، توجه به سیاست‌های احتیاطی کلان و حفظ ثبات مالی و توجه به مقررات کسب‌وکار و حمایت از مشتریان.
استرالیا
در کشور استرالیا از سال ۱۹۹۸، ساختار تنظیم‌گری دوقله‌ای (در این الگو، دو نهاد یکپارچه جداگانه تشکیل می‌شود و وظایف نظارت و تنظیم‌گری بین دو تنظیم‌گر به نوعی تقسیم می‌شود که یکی از آنها مسوولیت نظارت و تنظیم‌گری احتیاطی برای سه بخش اصلی نظام مالی یعنی بانک، بیمه، و بورس و دیگری مسوولیت هدایت و نظارت بر کسب‌وکارها را برعهده می‌گیرد. در این ساختار، بانک مرکزی یا نهاد مالی مستقل خارج از بانک مرکزی وظیفه تنظیم‌گری احتیاطی خرد را برعهده می‌گیرد) شکل گرفته است که دلیل اصلی این تحول پیدایش ریسک‌های سیستمی و بحران‌های مالی کشورهای آسیایی در سال ۱۹۹۷ و آشکار شدن ضعف‌های ساختار نظارتی برای مدیریت بحران‌های مالی بوده است. این ساختار تنظیم‌گری مالی جدید نقاط قوت متعدد را به همراه داشته است که ازجمله می‌توان به انسجام و کارایی نظام نظارتی در حفظ ثبات در نظام مالی استرالیا در مواجهه با بحران مالی سال ۲۰۰۸، بهبود و ترقی شاخص‌های سلامت نظام بانکی پس از بحران مالی، تفکیک ساختارهای نظارتی بر اساس اهداف به نظارت احتیاطی و کسب‌وکار و ارتقای کارایی به منظور تحقق اهداف، تقویت مقررات کسب‌وکار به منظور ارتقای اطمینان و اعتماد در سرمایه‌گذاران و مصرف‌کنندگان نظام مالی و تشکیل شورای هماهنگی و مسوول حفظ ثبات مالی اشاره کرد.
انگلستان
در کشور انگلستان تا پیش از ۲۰۱۲، نهاد ناظر یکپارچه مسوولیت تنظیم‌گری مالی را برعهده داشت که پس از آن به علت ضعف ساختار یکپارچه در مدیریت بحران مالی سال ۲۰۰۸، توجه مقام ناظر به ساختار نظارتی خُرد و توجه نکردن به سلامت نظام مالی به صورت کل و نبود تعامل و تبادل اطلاعات کافی بین دو مرجع نظارتی نهاد ناظر یکپارچه و مقام سیاستگذاری پولی (بانک مرکزی)، ساختار تنظیم‌گری دوقله‌ای شکل گرفت. این ساختار تنظیم‌گری مالی جدید نقاط قوت متعدد را به همراه داشته است که ازجمله می‌توان به این موارد اشاره کرد: تفکیک ساختارهای نظارتی بر اساس اهداف به نظارت احتیاطی و کسب‌وکار و ارتقای کارایی به منظور تحقق اهداف، تشکیل کمیته زیرمجموعه بانک مرکزی به منظور تنظیم‌گری احتیاطی کلان و حفظ ثبات مالی و تنظیم روابط بین مقامات ناظر دوقله‌ای توسط کمیته سیاستگذاری مالی.
مالزی
کشور مالزی برای تنظیم‌گری مالی از ساختار نظارتی ترکیبی (بانک و بیمه زیر نظر بانک مرکزی) و نهاد ناظر بورس مجزا استفاده می‌کند. این ساختار از نقاط قوت متعددی برخوردار است که مهم‌ترین آنها عبارتند از استقلال عملیاتی بانک مرکزی در انجام دادن مسوولیت‌های نظارتی، نظارت بانک مرکزی بر موسسات مختلط مالی، نظارت بر زیرساخت‌های نظام مالی برای امنیت و کارایی بیشتر، اختیارات کافی بانک مرکزی برای نظارت بر صنعت بیمه، نهاد ناظر بورس مستقل با قدرت نظارتی و اجرایی و پاسخگو به وزارت مالیه و مجلس، انعقاد تفاهمنامه میان بانک نگارا و کمیسیون اوراق بهادار به منظور ارتقای نظارت و اشتراک اطلاعات به منظور ارتقای ثبات مالی.
کانادا
ساختار تنظیم‌گری مالی در کشور کانادا از نوع ساختار نظارتی ترکیبی در دو سطح فدرال و ایالتی است. مهم‌ترین نقاط قوت ساختار تنظیم‌گری مالی در این کشور عبارتند از اعمال نظارت موثر بر اساس اصول اساسی نظارتی بازل، عملکرد قابل قبول در مقابله با بحران‌ها و اختلالات مالی، ایجاد محدودیت برای حضور سرمایه‌گذاران خارجی در بازار مالی کانادا، اتخاذ راهبرد نظارت از نزدیک، وجود مقام ناظر بر سیاست‌های احتیاطی کلان و حفظ ثبات مالی در بانک مرکزی کانادا، وجود نهاد مستقل به منظور حمایت و آگاه‌سازی مشتریان محصولات و خدمات مالی.
ترکیب نهادهای مالی در ایران
نهادهای مالی در کشور از تنوع نسبتا بالایی برخوردارند که ترکیب آنها در جدول ۱ گزارش شده است. همان‌طور که در این جدول ملاحظه می‌شود مجوزهای فعالیت موسسات مالی در ایران غالبا سلبی و بازدارنده نیستند، به طوری که یک بانک دارای مجوز از بانک مرکزی می‌تواند در زیرمجموعه خود شرکت‌هایی را داشته باشد که در بازار بیمه و سرمایه فعالیت داشته باشند، همان‌طور که یک بانک می‌تواند سهام سایر موسسات مالی فعال در بازارهای مختلف مالی را در اختیار داشته باشد.

بررسی اطلاعات مربوط به نظام مالی ایران در سال ۱۳۹۹ نشان می‌دهد نظام مالی در ایران عمدتا بانک‌محور است به طوری که ۶۹ درصد از ارزش کل دارایی‌ها در نظام مالی متعلق به سیستم بانکی، ۳۰ درصد متعلق به بورس و فرابورس و ۱ درصد متعلق به شرکت‌های بیمه است. به علاوه، ۵/۳۷ درصد از ارزش بازار بورس و فرا بورس مربوط به سهام بانک‌هاست. ارزش بازار بیمه ایران در قیاس با بازار پول و سرمایه ناچیز است؛ بنابراین بازار پول بزرگ‌ترین بازار مالی در کشور است و حجم بالایی از ارزش بازار سرمایه و بخش غیردولتی صنعت بیمه در اختیار نهادهای مالی تحت تملک شبکه بانکی است. از سوی دیگر، بخشی از منابع بانک‌ها از طریق نهادها و موسسات مالی فعال در بازار سرمایه تجهیز می‌شود. بر این اساس، به نظر می‌رسد بانکداری سایه در ایران از سهم بالایی برخوردار است. لازم به ذکر است، ارزش دارایی‌های حقیقی در ایران در قیاس با ارزش بازار مالی به دلیل حجم پایین ابزارهای مشتقه مالی بسیار بزرگ است، به طوری که عملکرد بخش حقیقی اقتصاد در بخش مالی تاثیر می‌گذارد. ارزش خالص سرمایه در بخش واقعی اقتصاد در سال ۱۳۹۶، ۲۲۰۶۳ هزار میلیارد ریال رسیده است که ۲/۳۷ درصد آن مربوط به بخش مستغلات، ۷/۱۶ درصد سهم «گروه صنایع و معادن» و ۵/۴ درصد آن مربوط به بخش نفت و گاز بوده است.
چالش‌های تنظیم‌گری مالی در کشور
الگوی تنظیم‌گری مالی که درحال حاضر در کشور جریان دارد، از یک سو شباهت زیادی به الگوهای نظارتی بخشی دارد و از سوی دیگر، به الگوهای نظارتی کارکردی مشابهت دارد و بنابراین می‌توان آن را با مسامحه، الگوی ترکیبی دانست.
در این قسمت به مرور برخی از ویژگی‌های نظام تنظیم‌گری مالی در کشور می‌پردازیم که بالقوه می‌تواند برای آن چالش‌هایی را به همراه داشته باشد. الگوی تنظیم‌گری ترکیبی در ایران از نوع ساختاریافته و نظام‌مند نیست؛ چراکه در موارد زیادی با همپوشانی‌ها و شکاف‌های نظارتی آشکار مواجه است. حجم بسیار بالایی از دارایی‌ها نظام مالی ایران در حوزه نظام بانکی کشور قرار دارد. همراه با تحولات نظام بانکداری در جهان، بانک‌های ایران نیز از کارکرد ساده واسطه‌گری وجوه به »موسسات بزرگ مالی» تغییر هویت یافته‌اند و غالبا فعالیت خود را از واسطه‌گری وجوه به سایر فعالیت‌ها در دو بازار سرمایه و بیمه گسترش داده‌اند، در حالی که فعالیت‌های خارج از بازار پول آنها تحت نظارت قوی بانک مرکزی قرار ندارد. توسعه بانکداری سایه در ایران با بهره‌برداری از شکاف‌های نظارتی موجود، قابلیت بروز ریسک سیستمی را در نظام مالی افزایش داده است.
از سوی دیگر، هرچند عمده نهادهای مالی فعال در بازار سرمایه‌دارای مجوز از سازمان بورس و اوراق بهادار هستند، به دلیل وابستگی بسیاری از این نهادها به بانک‌ها و صندوق‌های بازنشستگی، ریسک‌های سیستمی تحت نظارت این نهاد قرار ندارد. عمده نهادهای مالی فعال در بازار بیمه (شرکت‌های بیمه) تحت نظارت بیمه مرکزی هستند و غالبا اکثر فعالیت‌های آنها تحت نظارت این نهاد ناظر است. صندوق‌های بازنشستگی نهادهای مالی مهم هستند که در بازارهای مختلف مالی حضور فعالی دارند و بخشی بزرگ از جمعیت کشور را تحت پوشش بیمه‌ای خود داشته و سهم بالایی از دارایی‌های مالی کشور شامل سهام شرکت‌های بیمه، سهام بانک‌ها و سهام شرکت‌های فعال تولیدی در حوزه‌های مختلف تولیدی و خدماتی را در اختیار دارند. با این وجود، در حالی که این صندوق‌ها به طور بالقوه از ظرفیت ایجاد ریسک‌های سیستمی قوی برخوردارند، تحت نظارت مستقیم هیچ نهاد ناظری قرار ندارند. برخی نهادهای ریسک‌پذیر و دارای مراودات مهم مالی نیز ازجمله صندوق‌های مختلف در زیرمجموعه وزارتخانه‌های مختلف و نیز صندوق توسعه ملی تحت پوشش نظارت و تنظیم‌گری حوزه مالی کشور نیستند. صدور ضمانتنامه‌های بانکی خطر بروز ریسک‌های سیستمی را بسیار افزایش داده است. از آنجایی که بخشی مهم از ابزارها و محصولات در بازار سرمایه‌دارای ضمانت بانکی است، این امر می‌تواند به طور بالقوه خطر سرایت ریسک از بازار سرمایه به بازار پول را افزایش دهد. از سوی دیگر، رشد ابزار بدهی (اسناد خزانه) در یکی دو سال اخیر، بدون نهادسازی مناسب و نبود تضامین مالی مناسب و صرفا با برخورداری از ضمانت حاکمیتی وزارت اقتصاد خطر ایجاد اخلال در نظام پولی از این ناحیه را بسیار تقویت کرده است.
یکی دیگر از چالش‌‌های مهم قابل اشاره دیگر کافی نبودن ابزارها، روش‌ها و الگوهای نظارتی مورداستفاده در بازارهای مالی سه‌گانه است. به علاوه، جریان ضعیف تبادل اطلاعات و نبود هماهنگی مقام‌های ناظر حوزه‌های مختلف نظام مالی (بیمه، بورس، و پول) از مهم‌ترین ضعف‌های ساختار نظارت بخشی کنونی است، اما نهاد هماهنگ‌کننده تنظیم‌گران در بازارهای سه گانه مالی وجود ندارد. خلاء نبود نهاد مسوول مشخص در خصوص تنظیم‌گری و نظارت احتیاطی کلان و پیگیری ثبات مالی بسیار مشهود است. به صورت تاریخی و عمدتا به دلیل مستقل نبودن بانک مرکزی و عدم استقرار شبکه ایمنی کارآمد، نظارت و تنظیم‌گری احتیاطی خرد به ویژه در حوزه بانکی توأم با رویکرد استصوابی عملیاتی می‌شود.
هرچند مقرراتی با ماهیت تنظیم‌گری و نظارت هدایت کسب‌وکار در کشور وجود دارد، شکاف‌های بزرگی در خصوص اعمال این نظارت در کلیه حوزه‌های مالی وجود دارد؛ همچنین به دلیل نبود نهاد ناظر مشخص برای پیگیری اهدافی از قبیل ایجاد شفافیت در نظام مالی، مقابله با جرائم مالی، حمایت از مشتریان و اجرای مقررات حاکمیت شرکتی در عمل حوزه نظارت کسب‌وکار مغفول مانده که می‌تواند ایجادکننده ریسک‌هایی مهم در ارتباط با نظام مالی ایران باشد. گسترش بازار بدهی و توسعه نهادهایی همانند صندوق‌های سرمایه‌گذاری و شرکت‌های تامین سرمایه به نیرویی موثر در تعیین نرخ سود در ایران تبدیل شده‌اند و به دلیل تنوع ابزار مالی در بازار بیمه و بازار بورس، نرخ سود در بازار پول بسیار متاثر از بازارهای سرمایه و بیمه است. کلیه بازیگران در بازار ارز ایران تحت نظارت کافی نیستند. به عبارتی، بازار ارز ایران به عنوان بخشی از بازار پول به صورت کامل تحت نظارت نیست. در این خصوص، برخی نهادهای مالی بزرگ نظیر صندوق‌های بازنشستگی و موسسات عمومی غیردولتی دارای قدرت اثرگذاری در عملکرد بازار ارز و از طریق آن سایر بازارهای مالی هستند. آخرین چالش تنظیم‌گری مالی در کشور آن است که در حدود ۴۰ درصد از موجودی سرمایه ایران و حجم بالایی از دارایی‌های نهادهای مالی در حوزه املاک و مستغلات متمرکز است. نبود تنظیم‌گری موثر در حوزه املاک و مستغلات آثار جانبی منفی در بازارهای سه‌گانه مالی و ریسک سیستمی را به دنبال دارد؛ بنابراین، لازم است تنظیم‌گری مالی در این حوزه و در اتخاذ سیاست‌های احتیاطی کلان موردتوجه قرار گیرد.
الگویی برای تجدید ساختار نهاد ناظر مالی در ایران
با توجه به ملاحظات پیش‌گفته، الگوی مطلوب معماری نظارت در نظام مالی ایران حرکت به سوی «الگوی دوقله‌ای ترکیبی» است. برای حفظ ثبات مالی و انجام دادن مقررات‌گذاری و نظارت احتیاطی کلان، هیاتی تحت عنوان «هیات ثبات مالی» تشکیل می‌شود و ابزارها و اختیارات کافی در این زمینه برای این هیات فراهم شود. لازمه این امر آن است که کلیه نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی اعم از بانک‌ها، شرکت‌های بیمه، شرکت‌های تامین سرمایه، شرکت‌های کارگزاری، شرکت‌های سپرده‌گذاری مرکزی و نظام‌های پرداخت و تسویه و همچنین بازار دارایی‌های غیرمالی دارای اهمیت سیستمی برای نظام مالی نظیر مستغلات تحت اشراف تنظیم‌گری و نظارت احتیاطی کلان این هیات قرار گیرند. وظیفه این نهاد در درجه اول، هماهنگی و اطلاع‌رسانی فعالیت‌های نهادهای ناظر احتیاطی خرد در تمام بخش‌های خدمات مالی، برای حفظ ثبات مالی اقتصاد در سطح کلان و جلوگیری از اقدامات متناقض و موازی با یکدیگر است و در درجه دوم اتخاذ سیاست‌هایی باثبات و هماهنگ برای اداره بازارهای مالی و جلوگیری از وقوع بحران‌های مالی و انجام دادن اقدامات اصلاحی درجهت پیشگیری و مقابله با این بحران‌هاست. این هیات بر تصمیمات نهادهای ناظر نظارت می‌کند و دستورالعمل‌ها و پیشنهادهایی برای جلوگیری از وقوع ریسک سیستمی به این نهادهای مسوول ابلاغ می‌کند و دارای حق وتو در برابر تصمیمات این نهادهای مسوول است.
دبیرخانه این هیات به لحاظ سازمانی، زیرمجموعه بانک مرکزی است. پیگیری اصلاح قوانین مقررات برای ارتقای جایگاه بانک مرکزی در حوزه نظارت و تنظیم‌گری احتیاطی پیرامون بانکداری سایه ضروری است. همچنین لازم است نهادی به منظور تنظیم‌گری و نظارت احتیاطی بر صندوق‌های بازنشستگی تاسیس شود. در همین ارتباط، لازم است اختیارات شوراهای عالی پول و اعتبار، بورس و بیمه که تاثیری قابل ملاحظه در ریسک سیستمی دارند، محدود شود و کلیه مسوولیت‌های احتیاطی کلان به این هیات منتقل شود. بدین ترتیب، در الگوی پیشنهادی نظام یکپارچه نظارتی، تنظیم‌گری کلان و همچنین نظارت احتیاطی خرد در بخش‌های بانکی و بورس در بانک مرکزی استقرار می‌یابد. مع الوصف، نظام نظارتی و تنظیم‌گری هدایت کسب‌وکار بانکی و نهادهای مالی فعال در بازار سرمایه در سازمان بورس مستقر می‌شود و نظام نظارتی و تنظیم‌گری احتیاطی و هدایت کسب‌وکار شرکت‌های بیمه در بیمه مرکزی استقرار می‌یابد. نهادی مجزا نیز برای تنظیم‌گری احتیاطی خرد و هدایت کسب‌وکار صندوق‌های بازنشستگی و هماهنگ کردن این نهاد با تنظیم‌گری احتیاطی کلان ایجاد می‌شود؛ این نهاد در مراحل بعدی می‌تواند در بیمه مرکزی ادغام شود.