خلأ سیاستگذاری در صنعت

محمدعلی فیض‌پور*- سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران توسعه‌یافتگی را از ویژگی‌های ایران در افق ۱۴۰۴ قلمداد نموده و این در حالی است که با گذشت ۱۰ سال از نخستین سال آغازین این سند، این سوال که اقتصاد ایران تا چه اندازه توانسته به اهداف ترسیمی خود در افق یادشده نزدیک شود، سوالی اساسی و پرارزش است. این در حالی است که پاسخ به این سوال را نیز می‌توان از زوایای گوناگون مورد بررسی قرار داد و در این میان تغییرات ساختاری در اشتغال یکی از معیارهای قضاوت یادشده است.
صنعت یکی از بخش‌های مهم و اساسی اقتصاد کشور و رشد و توسعه اقتصادی، مستلزم رشد و توسعه صنعتی است. رشد و توسعه بخش صنعت، زمینه رشد و توسعه سایر بخش‌ها از جمله کشاورزی، خدمات، حمل‌ونقل و انرژی را فراهم می‌سازد. بدون رشد و توسعه صنعت، عوامل و نهاده‌های لازم برای فعالیت‌های بخش‌های اقتصادی فراهم نمی‌شود و نیز محصولات و خدمات تولیدی بخش‌ها به آسانی به بازار عرضه نمی‌شود. این در حالی است که در ادبیات توسعه، دستیابی به اشتغال کامل به‌عنوان اصلی‌ترین هدف قرار گرفته و این موضوع به عنوان یکی از عمده‌ترین اهداف سند چشم‌انداز ج.ا.ا در افق ۱۴۰۴ قلمداد می‌شود.
در این میان و از آنجا که تغییرات ساختاری جایگاه ویژه‌ای را در توسعه اقتصادی به خود اختصاص داده است، بسیاری از صاحب‌نظران رشد و توسعه معتقد به وجود وابستگی میان رشد اقتصادی و تغییرات ساختاری بوده و به منظور دستیابی به رشد اقتصادی تغییرات ساختاری را ضروری دانسته‌اند. بنابراین زیربخش‌های صنعتی‌ای که تغییرات ساختاری به سمت آن بیشتر باشد نشان‌دهنده وضعیت مناسب برای رشد و گسترش بیشتر در آن است. بر این اساس، این مطالعه می‌کوشد با بررسی صنایع ایران، تغییرات ساختاری آن را برحسب معیار اشتغال در سطح کدهای دورقمی ISIC و طی برنامه چهارم و سال‌های نخست برنامه پنجم مورد ارزیابی قرار دهد. در راستای دستیابی به هدف مذکور، مطالب این مقاله از پنج بخش تشکیل شده است.
این مقاله پس از مقدمه در بخش دوم به مطالعه پیشینه پژوهش‌های انجام شده در این حوزه پرداخته است. داده‌های مورد استفاده در این پژوهش، نحوه جمع‌آوری و ویژگی‌های آنها بخش سوم این مطالعه را تشکیل می‌دهد. بخش چهارم به بحث و نتایج پیرامون یافته‌ها اختصاص یافته و در نهایت بخش پایانی از مطالب ارائه شده را جمع‌بندی کرده است.
تغییرات ساختاری بر حسب اشتغال: مروری بر مطالعات پیشین
اگرچه مطالعات متعددی در راستای بررسی تغییرات ساختاری صنایع انجام شده است اما می‌توان مطالعه صباغ کرمانی و جمشیدی (۱۳۸۰) را از قدیمی‌ترین مطالعات در این حوزه در اقتصاد ایران قلمداد کرد. آنها در مطالعه خود روند رشد اشتغال صنعتی و ساختار آن را در سطح استان‌های ایران مورد بررسی قرار داده‌اند.
در این مطالعه آنها نشان داده‌اند که طی سال‌های ۱۳۷۳- ۱۳۵۳ از میان ۲۴ استان کشور نرخ رشد اشتغال صنعتی در ۲۰ استان بیش از کل کشور و در چهار استان کمتر از کل کشور بوده است. بنابراین از نظر نرخ رشد اشتغال صنعتی ۱۴ استان به سمت همگرایی و ۱۰ استان دیگر به سمت واگرایی حرکت کرده‌اند. پس از آن مطالعه کرمانی و جمشیدی (۱۳۸۰) را می‌توان نام برد که در آن صنایع غذایی، نساجی، چوب و کانی غیرفلزی را به علت دارا بودن مزیت نسبی از بعد اشتغال با عنوان صنایع پایه‌ای قلمداد کرده و معتقد است با شناخت این صنایع می‌توان سیاست‌های اشتغال و اشتغالزا را به سوی این صنایع هدایت کرد. در این راستا می‌توان مطالعه اسفندیاری و محمدی (۱۳۸۸) با عنوان «بررسی تغییرات ساختاری صنایع کشور» را ذکر کرد که طی آن به رتبه‌بندی صنایع کشور و شناسایی صنایع اولویت‌دار در سطح کشور طی سال‌های ۱۳۸۴-۱۳۷۹ پرداخته است. از جمله شاخص‌های به کار گرفته شده در این مقاله، شاخص سهم اشتغال هر صنعت به کل اشتغال صنایع است. نتایج به‌دست آمده نشان داده است که گرایش به سمت صنایعی نظیر تولید وسایل نقلیه موتوری و تریلر و نیم‌تریلر، تولید فلزات اساسی و تولید سایر محصولات کانی غیرفلزی طی دوره یادشده بیشتر مشاهده می‌شود. در جدیدترین مطالعات این حوزه مطالعه یوسفی و همکاران (۱۳۹۲) را می‌توان نام برد که طی آن صنایع را به سه دسته تقسیم می‌کنند. گروه اول صنایع نسبتا کوچکی هستند که از نیروی کار نسبت به سرمایه بیشتر استفاده می‌کنند و شامل صنایع نساجی، چرم، کاغذ، پوشاک، چوب و بازیافت هستند که در اثر تغییرات ساختاری سهم اشتغال خود را از دست داده‌اند.
گروه دوم صنایع بزرگ و سنگین نظیر محصولات فلزی اساسی را تشکیل می‌دهند که به‌دلیل افزایش سهم آنها در فعالیت‌های صنعتی ایران و سهم ناچیز اشتغالزایی آنها بر سهم اشتغال خود افزوده‌اند. گروه سوم را صنایعی مثل تجهیزات پزشکی، رادیو و تلویزیون می‌داند که هر چند با داشتن تکنولوژی بالا اما حجم فعالیت‌های آنها در اقتصاد ایران محدود بوده و سهم آنها در تولید و اشتغال صنعتی بالا نیست. علاوه بر مطالعات مذکور، مطالعات متعدد دیگری نیز در این زمینه کوشیده‌اند تا تغییرات ساختاری در صنایع را مورد بررسی و کنکاش قرار دهند. مطالعه بختیاری و یحیی‌آبادی (۱۳۸۰)، سلیمی‌فر و شیرزور (۱۳۸۵) و فیض‌پور و همکاران (۱۳۹۲) از این دسته‌اند. در مجموع تمامی مطالعات یادشده به نوعی شاهد تغییرات در سهم اشتغال و مزیت‌های نسبی صنایع بوده و صنایع از این حیث رتبه‌بندی گشته‌اند. این در حالی است که بررسی تغییرات در سهم اشتغال خود می‌تواند نشان‌دهنده تغییرات ساختاری ایجادشده در بین صنایع باشد.
داده‌ها، نحوه جمع‌آوری و ویژگی‌های آنها
صنایع تولیدی ایران بر حسب کدهای ISIC به ۲۳ کد دورقمی که در ستون دوم جدول شماره (۱) نشان داده شده است، تقسیم می‌شود. در این جدول صنایع بر حسب معیار اشتغال طی سال‌های ۱۳۹۲- ۱۳۸۴ (برنامه چهارم و سه سال نخست برنامه پنجم) مورد مقایسه قرار گرفته‌اند.
اطلاعات موجود در جدول شماره (۱) منعکس‌کننده تعداد شاغلان صنایع و میزان سهم شاغلان هر صنعت از کل صنایع طی سال‌های یادشده است.
نتایج نشان می‌دهد در سال ۱۳۸۴ صنعت مواد غذایی و آشامیدنی با دارا بودن سهمی حدود ۵/۱۵ درصد، بیشترین تعداد شاغلان را به خود اختصاص داده است و صنایع تولید سایر محصولات کانی غیرفلزی با سهمی حدود ۱۴ درصد و تولید وسایل نقلیه موتوری و تریلر و نیم‌تریلر با سهم ۱۰درصد در رتبه‌های دوم و سوم جای گرفته‌اند. به طور کلی سه صنعت یادشده بیش از ۴۰ درصد از سهم اشتغال موجود را پوشش داده‌اند. این در حالی است که کمترین سهم شاغلان به ترتیب مربوط به صنایع تولید محصولات از توتون و تنباکو (۵۲/۰ درصد)، تولید ماشین‌آلات اداری، حسابگر و محاسباتی (۲۸/ ۰ درصد) و بازیافت (۰۱/۰ درصد) است. با نگاهی دیگر می‌توان توزیع اشتغال در صنایع تولیدی ایران در سطح کدهای ISIC را بر حسب مشخص‌کننده‌های پراکندگی به تصویر کشید. دامنه تغییرات نشان‌دهنده آن است که این دامنه در سال ۱۳۸۴ برابر با ۵۹/۱۵ است. این در حالی است که انحراف معیار سهم اشتغال صنعتی نیز در سال ۱۳۸۴ برابر با ۵۲/۴ بوده است. موارد یادشده نشان‌دهنده آن است که توزیع اشتغال در میان صنایع تولیدی ایران در سطح کدهای دورقمی ISIC و در سال ۱۳۸۴ توزیعی همگن نیست.
توزیع اشتغال در سطح کدهای دورقمی ISIC و برای سال ۱۳۸۸ بیانگر آن است که در این سال نیز سه صنعت مواد غذایی و آشامیدنی با سهمی معادل ۸/۱۴ درصد، صنایع تولید سایر محصولات کانی غیرفلزی با سهمی معادل ۱۴ درصد و تولید وسایل نقلیه موتوری و تریلر و نیم‌تریلر با سهم حدود ۱۲ درصد بالاترین سهم اشتغال را به خود اختصاص داده‌اند. این در حالی است که در طیف دیگر دو صنعت تولید ماشین‌آلات اداری، حسابگر و محاسباتی (۴۶/۰ درصد) و بازیافت (۰۲/۰ درصد) در سطح کمترین میزان سهم شاغلان قرار داشته‌اند. مقایسه سال ۱۳۸۴ با سال ۱۳۸۸ نشان‌دهنده جابه‌جایی در صنعت ۲۰ و ۱۶ است. با این وجود دامنه تغییرات و انحراف معیار سهم صنایع از اشتغال در سال ۱۳۸۸ به ترتیب برابر با ۷۹/۱۴ و ۶۰/۴ است که نسبت به سال ۱۳۸۴ نشان‌دهنده دامنه تغییرات کمتر و انحراف معیاری تقریبا معادل است.
توزیع اشتغال در سال ۱۳۹۲ نیز بیانگر این است که کماکان صنعت مواد غذایی و آشامیدنی در سال یادشده با دارا بودن سهمی حدود ۱۷ درصد رتبه اول را در بین ۲۳ صنعت کسب کرده است و صنایع تولید سایر محصولات کانی غیرفلزی و تولید وسایل نقلیه موتوری و تریلر و نیم‌تریلر به ترتیب در جایگاه‌های دوم و سوم قرار می‌گیرند. این در حالی است که صنایع تولید فلزات اساسی و تولید مواد و محصولات شیمیایی با اندک تفاوت در سهم را می‌توان تقریبا هم‌ردیف با صنعت ۲۴ به عنوان صنعتی با جایگاه سوم قرار داد. شواهد حاکی از بهبود رتبه تولید چوب و محصولات چوبی و… (کد ۲۰) نسبت به سال‌های ۱۳۸۴ و ۱۳۸۸ است. در مقابل صنایع ماشین‌آلات اداری و حسابگر و محاسباتی و بازیافت به ترتیب با سهمی معادل ۴۴/۰ و ۰۳/۰ درصد کمترین سهم اشتغال را ایجاد کرده‌اند. نتایج مبین آن است که دامنه تغییرات و انحراف معیار توزیع اشتغال در سال ۱۳۹۲ به ترتیب معادل ۷۵/۱۶ و ۸۳/۴ است که در مقایسه با سال‌های ۱۳۸۴ و ۱۳۸۸ دامنه تغییرات و پراکندگی بیشتری را تجربه کرده و توزیع اشتغال در سال یادشده ناهمگن‌تر شده است. با نگاهی دیگر تغییرات ساختاری در صنایع تولیدی ایران را می‌توان برحسب رشد اشتغال صنایع و به تفکیک کدهای دورقمی ISIC در طی دوره ۱۳۹۲-۱۳۸۴ بررسی کرد.
نتایج حاکی از آن است که در حالی که در این دوره ۱۵ صنعت از رشد اشتغال سود جسته‌اند در طیف دیگر هشت صنعت رشد اشتغال منفی را تجربه کرده‌اند. این در حالی است که پنج صنعت با کدهای ۳۰، ۲۳، ۲۴، ۱۶ و ۲۷ بالاترین رشد اشتغال را به خود اختصاص داده و در مقابل دو صنعت ۳۲ و ۳۵ بالاترین نرخ رشد منفی را تجربه کرده‌اند.
نتیجه‌گیری برای جمع‌بندی و نتیجه‌گیری از مجموع مطالب ارائه شده، می‌توان تغییرات سهم صنایع از اشتغال را در سطح کدهای دو رقمی ISIC و در طول دوره ۱۳۹۲-۱۳۸۴ در جدول شماره (۲) خلاصه کرد. علاوه بر آن نمودار شماره (۵) تغییرات ساختاری در صنایع تولیدی ایران را بر حسب سهم اشتغال به تصویر کشیده است. با توجه به نمودار شماره (۵) همان‌گونه که مشاهده می‌شود طی این دوره تغییرات ساختاری اساسی از نظر سهم اشتغال صنایع در سطح کدهای دو رقمی ISIC رخ داده است. به‌عنوان مثال در حالی که صنایع ۲۳، ۳۰، ۲۴، ۲۷ و ۳۷ در طی این دوره از رشد سهم بیش از ۴۰ درصد برخوردار بوده‌اند در طیفی دیگر صنایع ۲۲ و ۳۵ رشد سهم منفی کمتر از ۴۰ درصد را تجربه کرده‌اند.
با این وجود اگرچه صنایع ایران در طی دوره یادشده از حیث اشتغال تغییرات ساختاری اساسی را تجربه کرده است اما این تغییرات ساختاری نتوانسته صنایع تولیدی ایران را به سمت همگنی بیشتر هدایت کند؛ موضوعی که می‌توان آن را در جدول شماره (۳) مشاهده کرد. جدول شماره (۳) دامنه تغییرات سهم اشتغال صنایع و انحراف معیار آنها در سه مقطع ۱۳۸۴، ۱۳۸۸ و ۱۳۹۲ ارائه شده است. علاوه بر آن مجموع سه صنعت با بالاترین و کمترین سهم نیز در سه مقطع یادشده در دو ستون از این جدول نمایش داده شده است. طبق اطلاعات موجود چنین استنباط می‌شود که دامنه تغییرات سهم صنایع در سال انتهایی دوره نسبت به ابتدای آن افزایش داشته و این موضوع برای انحراف معیار سهم صنایع نیز مصداق دارد. علاوه بر آن سهم سه صنعت با بالاترین میزان اشتغال نیز در فاصله زمانی یادشده افزایش یافته و این در حالی است که در طیف دیگر این سهم اگرچه بسیار اندک اما کاهش داشته است. بر این اساس تغییرات ساختاری رخ داده در صنایع تولیدی ایران بر حسب سهم اشتغال نتوانسته ناهمگنی بین صنایع را کاهش دهد. از نظر سیاستگذاری این یافته نشان‌دهنده عدم وجود سیاستی مشخص در صنایع تولیدی ایران است؛ موضوعی که می‌تواند زمینه را برای عدم پیشرفت صنایع فراهم کند.
* عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه یزد