31 - 05 - 2020
شرایط عمومی خصوصیسازی خدمات شهری در ایران
دکتر بهرام وهابی*- فرآیند خصوصیسازی و میزان موفقیت در این فرآیند وابستگی شدیدی به شرایط سازمانی واحدهای ارائهکننده خدمات دارد. شرایط مزبور میتوانند به عنوان عامل پیشرفت یا مانع پیشرفت این فرآیند قرار گیرند. تجربه خصوصیسازی در کشورهای مختلف نشان داده که شرایط سازمانی تاثیر قابل توجهی روی چگونگی خصوصیسازی و طول دوره خصوصیسازی داشته است. همانگونه که در مبحث بسترهای نهادی خصوصیسازی اشاره شد، بسترهای نهادی از دیدگاه سازمانی و جنبههای مختلف آن در فرآیند خصوصیسازی موثر است. در این بحث به دلیل اهمیت این نوع خاص از نهادهای اجتماعی، شرایط سازمانی ارائه خدمات شهری در ایران مورد بررسی قرار میگیرد. در بررسی شرایط سازمانی باید به دو نکته توجه داشت:
۱- بررسی عناصر سازمانی.
۲- بررسی روابط میان عناصر سازمانی.
در اینجا به بررسی هر دو مورد در زمینههای مختلف خدمات شهری پرداخته میشود. همانگونه که در مباحث قبل اشاره شد، حوزه خدمات حفاظتی و ایمنی در برخی از کشورها شامل مدیریت حوادث غیرمترقبه و قهری نیز میشود ولی مدیریت حوادث غیرمترقبه در ایران دارای تشکیلاتی فراتر از شهرداریها بوده و به صورت ملی تعریف شده که نمودار عناصر و روابط سازمانی آن به همراه نمودار عناصر و روابط سازمانی کمیته ملی کاهش بلایای طبیعی به ترتیب در شکلهای ۲۴ و ۲۵ آمده است. تشکیلات پیشگیری و مدیریت بحران معمولا از دستگاهها و سازمانهای اجرایی تامین میشود. در حالت کلی، وجود اطلاعات کافی در زمینه ساختار عملیات، جایگاه واحدهای عملیاتی و تفکیک و تعیین وظایف نیروهای ستادی در حوزه خدمات حفاظتی و ایمنی میتواند گام مهمی در راه واگذاری امور مزبور به بخش خصوصی و یا جلب مشارکتهای مردمی در این زمینه باشد. خصوصیسازی در هر جامعه نیازمند تدارک شرایط اولیهای است که در کنار نکات فنی فرآیند خصوصیسازی از الزامات این فرآیند است. شرایط عمومی خصوصیسازی در واقع فضای حاکم بر دیدگاهها، پیشنیازها و قیود مربوط به تحقق این امر است. تجربه خصوصیسازی در کشورهای مختلف بیانگر آن است که دیدگاهها، پیشنیازها و قیود مختلف در راه خصوصیسازی بنگاهها و یا فعالیتهای دولتی، تاثیر مهمی روی مکانیسم، عملکرد، کیفیت و زمانبندی فرآیند خصوصیسازی دارد. گیل و گودریچ جمعبندی نسبتا جامعی در این فرآیند دارند که در اینجا به آن اشاره میشود. شرایط عمومی خصوصیسازی را میتوان به صورت زیر بیان کرد:
۱- ابعاد سیاسی
۲- ابعاد مالی
۳- سیاستهای بازار سرمایه
۴- نحوه تامین مالی برنامههای زیربنایی
۵- اصلاحات مدیریتی
۶- قیود مالکیت
۷- وضعیت رقابت
۸- ابعاد سیاسی خصوصیسازی
به بیان گیل و گودریچ، برنامههای بزرگ خصوصیسازی معمولا «بحثانگیز، زمانبر و با حساسیتهای سیاسی» هستند. عناصر سیاسی معمولا اهدافی فراتر از بهبود در کارایی فعالیتها از طریق خصوصیسازی دارند چراکه تامین خواست عمومی و مسائل مربوط به شمارش آرا معمولا در اولویت است. این امر میتواند فرآیند خصوصیسازی را با قیود و ملاحظات خاصی همراه کند.
۲- ابعاد مالی خصوصیسازی
ابعاد مالی از مهمترین ابعاد خصوصیسازی به ویژه از دیدگاه تحلیل هزینه- فایده اقتصادی فرآیند خصوصیسازی است. ابعاد مالی برای خصوصیسازی بنگاهها و مراکزی اهمیت دارد که در شرایط سوددهی قرار داشته باشند. وجود بازارهای مالی مناسب از جمله پیششرطهای عمومی در تحقق انتقال منابع مالی بنگاههای سودآور به بخش دولتی است که نیازمند اصلاحات ساختاری در این زمینه است. برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران با نگرش مدیریت تقاضا و برنامه سوم توسعه با نگرش نهادسازی (پیشگفته)، زمینه مناسبی برای تحقق بازارهای مالی مناسب و ساماندهی بازارهای مالی در نظر گرفتهاند.
۳- سیاستهای بازار سرمایه
یکی از خواستهای مهم اجتماعی در راه خصوصیسازی، تحقق حقوق مالکیت و توسعه بازارهای سرمایه داخلی است. دیدگاه مزبور میتواند تعیینکننده سرعت و چگونگی خصوصیسازی باشد چرا که خصوصیسازی (به ویژه وقتی از طریق سهام عمومی باشد) منجر به افزایش سهام در اختیار مردم خواهد شد ولی تجربه کشورهای مختلف نشان داده که این امر کمتر منجر به توسعه بازار سرمایه شده است. خواست طراحان و برنامهریزان فرآیند خصوصیسازی میتواند در زمینه سطح و عمق تاثیر پیششرطهای مزبور اهمیت داشته باشد.
۴- تامین مالی برنامههای زیربنایی
برنامههای زیربنایی به عنوان مکمل فعالیتهای اقتصادی، نقش مهمی در توسعه فعالیتهای بخش خصوصی و به ویژه استقبال این بخش از برنامه خصوصیسازی دارد. شدت فعالیت دولت در زمینه زیربناهای اقتصادی میتواند از یک طرف موجب کاهش فعالیت بخش خصوصی در پروژههای زیربنایی (به عنوان کالای جانشین) شود و از طرف دیگر موجب افزایش فعالیت بخش خصوصی در سایر فعالیتهای اقتصادی (به عنوان کالای مکمل) باشد. مدرنسازی امکانات زیربنایی اغلب باعث استقبال شدید بخش خصوصی از برنامه خصوصیسازی میشود. به عنوان مثال، طراحی شبکه مطلوب حملونقل درونشهری و ایجاد تمهیدات لازم برای فعالیت بهینه در حوزه خدمات حملونقل عمومی و ترافیک موجب تشدید استقبال بخش خصوصی از برنامه خصوصیسازی در این حوزه خواهد شد.
۵- اصلاحات مدیریتی
اصلاحات مدیریتی در دو سطح مطرح میشود. سطح اول مربوط به مدیریت کلان اقتصادی در حالت عام و مدیریت خصوصیسازی فعالیتها در حالت خاص است. سطح دوم مربوط به مدیریت بنگاه وفعالیت موردنظر برای سیاستگذاری مناسب درونبنگاهی است. سطح اول، اصلاحات مدیریتی به عنوان پیشنیاز و شرایط عمومی در فرآیند خصوصیسازی است ولی سطح دوم، مربوط به سودآوری و کیفیت فعالیتها برای هر بنگاه و رسیدن به شرایط مطلوب مدیریتی از نظر فرآیندهای درونسازمانی است. اصلاحات مربوط به سطح دوم نیز اگر قبل از اجرای فرآیند خصوصیسازی صورت گیرد، میتواند در زمره شرایط عمومی طبقهبندی شود.
۶- قیود مالکیت
دامنه مالکیت در فرآیند خصوصیسازی همواره یکی از بحثانگیزترین موضوعات بوده است. در برخی از موارد (مانند خصوصیسازی برخی از بنگاهها در انگلستان)، محدودیتهایی در گستره و تنوع مالکیت بنگاهها وضع شده تا بتوان قیود مالکیت مورد نظر را در مورد بنگاهها اعمال کرد. یکی از مهمترین قید مزبور، قیود عدم انحصار است که در برنامههای توسعه دوم و سوم نیز مورد توجه قرار گرفته است. رهاسازی تصدیهای دولتی به صورت بدون قید، اغلب منجر به ایجاد انحصار و قدرت بازار بر اثر افزایش سهام در دست افراد میشود. تعیین حدود خاص برای قیود مالکیت قبل از اجرای خصوصیسازی، میتواند مسیرهای متفاوتی را در راه خصوصیسازی به وجود آورد.
۷- رقابت
قیود مالکیت و رقابت دارای ارتباط متقابل با یکدیگر هستند. براساس پیشفرضهای اقتصاد بازار، هر چه قیود مالکیت کمتری بر بازار حاکم باشد میتوان به شرایط مناسبتری برای تحقق وضعیت رقابت کامل دست یافت ولی مطالعات مختلف در زمینه شکست بازار نشان داده است که گسترش مالکیت بدون وجود قیود مالکیت موجب ایجاد شرایط انحصاری در بازار میشود. در نتیجه، تقابل میان مفاهیم قیود مالکیت و وضعیت رقابتی مسالهای است که طراحان برنامه خصوصیسازی باید قبل از اجرای خصوصیسازی به آن توجه کنند.
۸- سایر شرایط
در مباحث گذشته، چارچوب کلی معیارهای غیرمستقیم، معیارهای مستقیم اجتماعی و انتخاب عمومی به عنوان اجزایی از معیارهای بهینگی خصوصیسازی ارائه شد. در این زمینه باید توجه داشت که سه موضوع مزبور از میان مجموع معیارهای بهینگی خصوصیسازی به عنوان پیشفرضهای خصوصیسازی نیز تلقی میشوند چرا که در هر سه زمینه، ایجاد شرایط لازم برای تحقق عناصر تشکیلدهنده معیارهای موردنظر، مربوط به مرحله قبل از اجرای خصوصیسازی بوده و به همین دلیل، نوعا به صورت شرایط عمومی تلقی میشوند.
بررسی رفتار بخش خصوصی در زمینه خصوصیسازی خدمات شهری
در فرآیند خصوصیسازی فعالیتهای تولیدی و همچنین آن دسته از فعالیتهای خدماتی که مدیریت شهری مسوول مستقیم کیفیت ارائه خدمات نیست، بخش خصوصی تنها به آن گروه از افراد حقیقی یا حقوقی اطلاق میشود که کالای خصوصیسازی را به عنوان گزینههای سرمایهگذاری در ترکیب داراییهای خود در نظر میگیرند. این گروه از افراد، عرضه سرمایهگذاری را در فرآیند خصوصیسازی تشکیل میدهند و بنگاه یا فعالیت مورد نظر در فرآیند خصوصیسازی را به صورت یکی از شقوق سرمایهگذاری تلقی میکنند. در مقابل، حوزه خدمات شهری شامل آن دسته از فعالیتهای خدماتی است که مدیریت شهری مسوول مستقیم کیفیت ارائه خدمات مزبور بوده و در نتیجه، گروه دیگری از بخش خصوصی در قالب استفادهکنندگان از خدمات مزبور نیز باید مورد توجه قرار گیرند. در نتیجه، فرآیند خصوصیسازی خدمات شهری به دو گروه از بخش خصوصی شامل سرمایهگذاران خصوصی و مصرفکنندگان خصوصی توجه دارد که در اینجا به بررسی آنها میپردازیم.
۱- سرمایهگذاران خصوصی
سرمایهگذاران خصوصی حوزه مشترک بخش خصوصی در فرآیند خصوصیسازی کلیه بنگاهها و فعالیتها هستند. برای سرمایهگذار خصوصی، اولویت انتخاب میان سودآوری و کیفیت ارائه خدمات، سودآوری فعالیت است چرا که وی از میان شقوق مختلف سرمایهگذاری، زمینهای را انتخاب میکند که برگشت سود بیشتری داشته باشد. این امر در مورد آن دسته از حوزههای فعالیت (تولیدی، خدماتی) که عرضهکننده خصوصیسازی (دولت، بخش عمومی) مسوول مستقیم کیفیت ارائه خدمات مزبور نیست به طور خودکار باعث انتقال تصمیمات براساس معیار سودآوری به فرآیند خصوصیسازی میشود ولی در مورد خدماتی مانند خدمات شهری، واگذاری فعالیتها به بخش خصوصی مستلزم در نظر گرفتن کارایی ارائه خدمات از دیدگاه مدیریت شهری در کنار دیدگاه سودآوری بخش خصوصی است. اگر ملاک اولیه انتخاب سرمایهگذاران خصوصی، کارایی ارائه خدمات باشد، افراد حقیقی و حقوقی بخش خصوصی را میتوان به طیفهای مختلف کارایی طبقهبندی کرد و معیار سودآوری را برای آن گروه از سرمایهگذاران خصوصی در نظر گرفت که دارای کارایی بیشتری در ارائه خدمات شهری (و یا برنامههای مدون مناسبتری در این زمینه) هستند. نقطه مقابل این بحث، از دیدگاه سرمایهگذاران خصوصی مطرح میشود. سرمایهگذاران خصوصی به عنوان واحدهای اقتصادی عقلایی به علائم بازار (مانند قیمت و نرخهای سود) توجه دارند. این ویژگی رفتاری در فرآیند خصوصیسازی باعث میشود بخش عمومی یا دولتی در واگذاری فعالیتهای مختلف به بخش خصوصی، علائم مزبور را مدنظر قرار دهند. خصوصیسازی از یک دیدگاه به معنای گسترش و تعمیق حوزه فعالیتهای بخش خصوصی و به عبارت دیگر، توسعه بخش خصوصی در جامعه است. در این راه بررسی مشخصههای رفتاری بخش خصوصی میتواند ابزار مناسبی برای انجام بهینه فرآیند خصوصیسازی باشد که در اینجا به عمدهترین مشخصههای رفتاری بخش خصوصی به عنوان سرمایهگذاران در فرآیند خصوصیسازی و تقاضاکننده کالای خصوصیسازی میپردازیم.
الف- سودآوری
همان گونه که قبلا بیان شد، این مشخصه در مورد تمامی واحدهای حقیقی و حقوقی سرمایهگذاران بخش خصوصی وجود داشته و به عنوان پایه رفتارهای سرمایهگذاری آنهاست. در این راه میتوان با تصریح عناصر سوددهی در فعالیت خدماتی موردنظر به جلب سرمایههای خصوصی و مشارکت این بخش در انجام فعالیتها پرداخت.
ب- درجه جانشینی بخش عمومی
رابطه میان سرمایهگذاری عمومی و خصوصی همواره یکی از مهمترین مجادلات در طراحی توابع سرمایهگذاری خصوصی بوده است. بسیاری از الگوسازان در توابع رفتاری سرمایهگذاری بخش خصوصی از متغیر سرمایهگذاری دولتی نیز استفاده میکنند تا درجه جانشینی یا مکمل بودن سرمایهگذاری دولتی برای سرمایهگذاری خصوصی را به دست آورند. در حالت کلی، اگر ضریب سرمایهگذاری دولتی در تابع سرمایهگذاری خصوصی (و به عبارت دیگر عکسالعمل سرمایهگذاری خصوصی نسبت به سرمایهگذاری دولتی) مثبت باشد، این امر به معنای آن است که سرمایهگذاریهای دولتی در دوره مورد نظر در زمینههایی صورت است که مکمل سرمایهگذاری خصوصی بوده است. در حالت منفیبودن ضریب مزبور، میتوان گفت که سرمایهگذاری دولتی، جانشین فرصتهای سرمایهگذاری خصوصی بوده و افزایش سرمایهگذاری دولتی منجر به کاهش سرمایهگذاری خصوصی شده است. این امر در شرایطی است که سرمایهگذاری خصوصی ملاک تصمیم خود را روی رفتار سرمایهگذاری دولت قرار دهد. دیدگاه دیگر آن است که سرمایهگذاری دولتی تابعی از سرمایهگذاری خصوصی باشد. این وضعیت هنگامی صورت میگیرد که بخش دولتی (عمومی) با معیار قرار دادن سرمایهگذاری خصوصی، رفتار سرمایهگذاری خود را برای تامین اهداف کلان اقتصادی جامعه تعیین کند. در مجموع، رفتار سرمایهگذاری دولت به صورت مکمل یا جانشین بودن عنصر مهمی در تحلیل رفتار سرمایهگذاری بخش خصوصی است و تبعیت سرمایهگذاری خصوصی از نوع سرمایهگذاری دولتی، یکی از مهمترین مشخصههای رفتاری بخش خصوصی در فرآیند خصوصیسازی است.
پ- بازده به مقیاس فعالیتها
بخش خصوصی ماهیتا تمایل به گسترش فعالیتها و استفاده از مزایای بازده به مقیاس دارد. دراین راه هرچه فعالیت مورد نظر برای خصوصیسازی به اندازه بیشتری از مزایای فوق برخوردار باشد، امکان بیشتری برای جلب سرمایهگذاری خصوصی خواهد داشت. در کنار بازده به مقیاس، میتوان از شاخصهای دیگری مانند صرفههای تجمع (به معنای اثر تکاثری افزایش تعداد بنگاهها و روابط بینبنگاهی) نیز استفاده کرد. صرفههای مقیاس و صرفههای تجمع از دید بخش خصوصی، امکان گسترش ظرفیتهای تولیدی به خدماتی را به وجود میآورند و بخش خصوصی با تکیه بر رفتار عقلایی، گزینههایی را در اولویت قرار میدهد که امکان گسترش بیشتری داشته باشند.
۲- مصرفکنندگان خصوصی
مصرفکنندگان خصوصی در زمینه خدمات شهری، استفادهکنندگان از خدمات مزبور هستند. رفتار بخش خصوصی از دیدگاه نظریه مصرف دارای مولفههای مشخصی است که مهمترین آن، کسب حداکثر مطلوبیت به ازای پرداخت هزینههای مصرفی است. تلفیق مباحث کارایی ارائه خدمات شهری با رفتار مصرفی (و اهداف مصرفی) بخش خصوصی، بیانگر اهمیت ملاکهای کیفیت ارائه خدمات شهری است. میزان رضایتمندی شهروندان از کیفیت ارائه خدمات شهری از دیدگاههای مختلف اهمیت داشته و حتی این امر در شرایط وجود انتخابات مستقیم داخلی (درونمنطقهای) برای تصدی مدیریت شهری، اهمیت فوقالعادهای مییابد. تفاوت اساسی حوزه خدمات شهری با سایر فعالیتهای خدماتی در این است که حتی با خصوصیسازی خدمات شهری، وظیفه حفظ کیفیت ارائه خدمات مزبور از مدیریت شهری سلب نشده و مدیریت شهری همواره مسوولیت مستقیم کیفیت ارائه خدمات را برعهده خواهد داشت. این امر در مرحله قبل از اجرای خصوصیسازی روی انتخاب واحدهای مختلف بخش خصوصی برای تصدی امور خدماتی مربوطه و در مرحله بعد از اجرای خصوصیسازی روی ارزیابی فعالیتهای بخش خصوصی موثر است. تهیه فرمهای ارزیابی که در فواصل زمانی مشخص تکمیل میشود و مراجعه به نظرات شهروندان جهت آگاهی از میزان مطلوبیت آنها (در قالب نظریه مصرفکننده) از مهمترین آثار توجه به بخش خصوصی به عنوان استفادهکننده از خدمات شهری است. تجربه کشورهای مختلف در این زمینه بیانگر اهمیت دیدگاه مصرفکنندگان نسبت به امر خصوصیسازی و لزوم توجه به رضامندی آنها در این راه است.
بررسی امکانات و محدودیتهای خصوصیسازی خدمات شهری
شرایط و بسترهای خصوصیسازی که در مباحث اولیه فصل حاضر ارائه شد، تعیینکننده عمدهترین امکانات و محدودیتهای خصوصیسازی خدمات شهری در ایران هستند که در اینجا به بررسی موارد مزبور از دیدگاه امکانات و محدودیتهایی که در راه خصوصیسازی خدمات شهری در ایران به وجود میآورند میپردازیم .
۱- امکانات و محدودیتهای نهادی
با توجه به تعریف پیشگفته در خصوص ساختار نهادی در فرآیند خصوصیسازی، وجود سازمان خصوصیسازی و نهاد شورایعالی خصوصیسازی مهمترین امکانات نهادی خصوصیسازی در ایران است. سازمان و شورای مزبور با توجه به اختیارات گستردهای که به موجب قانون برنامه سوم به آنها اعطا شده قادر به تدوین برنامه جامع و زمانبندی مراحل خصوصیسازی هستند. آنچه به عنوان محدودیت فعالیت نهادی فوق وجود دارد، حوزه فعالیتهایی است که بدان توجه دارند چراکه سازمان خصوصیسازی فعالیتهای خود را صرفا روی امور تولیدی به ویژه صنعتی متمرکز کرده و هنوز وارد حوزه خدمات (به ویژه خدمات شهری) نشده است. از دیگر محدودیتهای نهادی خصوصیسازی خدمات شهری در ایران، نامناسب بودن ساختار بازارهای مالی برای جذب سرمایههای خصوصی در این زمینه است. در کنار بازارهای مالی، ساختار بازار عوامل تولید نیز نیازمند ساماندهی مناسب جهت خصوصیسازی است. عدم شفافیت هر یک از بازارها (به عنوان عناصر نهادی فرآیند خصوصیسازی) میتواند قیود تعیینکننده در مسیر خصوصیسازی تلقی شود.
۲- امکانات و محدودیتهای قانونی
قوانین برنامههای دوم و سوم (خصوصا مواد قانونی برنامه سوم) پایه مناسبی برای حرکت به سوی خصوصیسازی فعالیتهاست. تمهیدات اندیشیده شده در زمینه مدیریت تقاضا در برنامه دوم و عناصر نهادی یادشده در مواد قانونی برنامه سوم، زمینه حرکت در راه خصوصیسازی را فراهم میآورند. برنامه اول توسعه به دلیل توجه به مدیریت عرضه و همچنین به دلیل مراحل اولیه خصوصیسازی در فضای جهانی، توجه خاص به این امر نداشت. آنچه باعث محدودیت مواد قانونی برنامههای دوم و سوم توسعه برای خصوصیسازی خدمات شهری میشود، عدم توجه کافی آنها به خصوصیسازی در حوزه خدمات (و در نتیجه خدمات شهری) است. این امر لزوم توجه به خصوصیسازی در حوزه خدمات به ویژه خدمات شهری در برنامه چهارم توسعه را ایجاب میکند. در برنامه دوم و خصوصا برنامه سوم توسعه، راهکارهای اجرایی برای خصوصیسازی و تدوین برنامه جامع خصوصیسازی در زمینه شرکتهای دولتی و تصدیهای تولیدی ارائه شده است به طوری که در بسیاری از موارد، حتی نوع فعالیت بنگاه مورد نظر در مدت زمان اندکی پس از آغاز دوره برنامه سوم تعیین شده و امر واگذاری در دستور کار سازمان خصوصیسازی قرار گرفت ولی مواد قانونی ناظر بر خصوصیسازی خدمات (و خدمات شهری) در سطح مباحث کلی و بدون ارائه راهکارهای اجرایی مشخص مطرح شده است. در این راستا، برنامههای توسعه محمل مناسبی برای ارائه راهکارهای اجرایی در زمینه خصوصیسازی خدمات شهری (همانند راهکارهای اجرایی برنامه سوم برای خصوصیسازی و ساماندهی شرکتهای دولتی) هستند. در حوزه قوانین بخشی نیز باید تغییرات حقوقی و قانونی لازم در زمینه نحوه ارتباطات سازمانی، نحوه ارزیابی و خصوصا مبانی حقوقی و قانونی قراردادهای واگذاری فعالیتهای خدماتی به بخش خصوصی صورت گیرد و شرایط حاکم بر موارد فوق در وضعیت موجود، محدودیتهای خاصی را در راه خصوصیسازی به وجود میآورند.
۳- امکانات و محدودیتهای سازمانی
همانگونه که در بحث بررسی بسترهای سازمانی خصوصیسازی مطرح شد، ساختار سازمانی ارائه خدمات شهری در سطوح مختلف شهری تفاوتهایی دارد. وجود تفاوت ساختارهای در سطوح مختلف شهری از دیدگاه نظری امری پذیرفته شده است و این امر میتواند بهعنوان یکی از امکانات خصوصیسازی خدمات شهری (متناسب با شرایط ساختاری هر منطقه) باشد. بدیهی است عدم سازگاری ساختار سازمانی مدیریت شهری با ساختار مطلوب سازمانی در شرایط خصوصیسازی، از جمله محدودیتهای سازمانی در فرآیند خصوصیسازی است که راهکار برخورد با محدودیت مزبور، ارائه ساختارهای سازمانی مطلوب (طراحی ساختار سازمانی متناسب با شرایط خصوصیسازی) است. در این زمینه توجه به وجود عناصر سازمانی در سطح ستادی برای نظارت بر نحوه ارائه خدمات شهری توسط بخش خصوصی و در نتیجه، گسترش سطوح ستادی نظارتی در مقابل سایر سطوح ستادی (و همچنین سایر سطوح عملیاتی) میتواند در طراحی ساختار سازمانی مطلوب موثر باشد.
۴- امکانات و محدودیتهای مربوط به شرایط عمومی
شرایط عمومی خصوصیسازی که به طور عمده بیانگر فضای برونزای حاکم بر فرآیند خصوصیسازی است، از مشخصههای ویژهای در ایران برخوردار است. یکی از مهمترین علل موفقیت یک برنامه خصوصیسازی، انجام آن در فضای مثبت اجتماعی و سیاسی است. این امر با توجه به تمایل به خصوصیسازی فعالیتها و کاهش تصدیگری دولت نزد عناصر سیاسی و اجتماعی جامعه (که تبلور آن در قانون برنامه سوم توسعه وجود دارد)، میتواند امکان مناسبی برای پیشرفت برنامه خصوصیسازی در جامعه باشد. خصوصیسازی خدمات شهری در فضای موجود مدیریت شهری در ایران، وضعیت خاصی را به وجود میآورد چرا که ساختار مدیریت شهری برای انطباق با فرآیند خصوصیسازی نیازمند تحولات اساسی است. این امر با توجه به خواست عمومی جامعه در حرکت به سوی مدیریت شهری مطلوب (که در بحث بعد به عنوان مهمترین ویژگی ظرفیتهای بالقوه در شرایط مطلوب مورد بررسی قرار خواهد گرفت) میتواند زمینهساز گامهای بعدی به سوی خصوصیسازی خدمات شهری (شامل بررسی راهکارهای اجرایی) باشد. اثر محدودیتهایی را که در عناصر مربوط به شرایط عمومی در ایران وجود دارد (پیشگفته) میتوان در کوتاهمدت توسط راهکارهای موقت و در میانمدت توسط لحاظ قانونی مناسب در برنامه چهارم توسعه کاهش داد. از آنجا که شرایط عمومی خصوصیسازی به عنوان عوامل برونزا روی فرآیند خصوصیسازی تاثیر میگذارند، راهکارهای اجرایی برای جذب امکانات و رفع محدودیتها در شرایط مزبور نیز نیازمند ایجاد تمهیدات لازم در فضای عمومی جامعه در زمینه خصوصیسازی است.
بررسی ظرفیتهای بالقوه خصوصیسازی خدمات شهری
بررسی ظرفیتهای بالقوه خصوصیسازی خدمات شهری در وضعیت موجود و وضعیت مطلوب، بستگی شدیدی به ساختار مدیریت شهری و حیطه وظایف آن دارد که در اینجا به اختصار مورد اشاره قرار خواهد گرفت.
۱- ظرفیتهای بالقوه خصوصیسازی خدمات شهری (وضع موجود)
خدمات شهری موجود در حیطه مدیریت شهری در ایران، شامل چهار حوزه اصلی میشود:
۱- حوزه خدمات بهداشت محیط
۲- حوزه خدمات رفاهی و تفریحی
۳- حوزه خدمات حفاظتی و ایمنی
۴- حوزه خدمات حملونقل عمومی و ترافیک
ساختار کالبدی مدیریت شهری در ایران با توجه به حوزههای خدماتی فوق شکل گرفته و هر گونه تغییر در حیطه وظایف مدیریت شهری مستلزم تغییرات لازم در زمینههای قانونی و سازمانی است. برای بررسی ظرفیتهای بالقوه خصوصیسازی خدمات شهری در ایران در وضعیت موجود باید به اجزای کالبدی ارائه خدمات در حوزههای مختلف توجه کرد. در حالت کلی، مطلوب آن است که سایر حوزههای خدمات شهری که اکنون در حیطه وظایف شهرداریها نیست (مانند شبکههای فاضلاب، آموزش و بهداشت و درمان) در مرحله اول در حیطه مزبور وارد شده و متناسب با آن ساختار کالبدی مدیریت شهری با تغییرات لازم اصلاح شود و پس از آن خصوصیسازی در این زمینه تدوین شود. در مورد خدماتی که اکنون در حوزه خدمات شهری هستند باید به میزان پیشرفت خصوصیسازی توجه داشت. به عنوان مثال، در خدمات حملونقل عمومی و ترافیک، طراحی برنامه خصوصیسازی تاکسیرانی در افق زمانی کوتاهتری نسبت به خصوصیسازی اتوبوسرانی میسر است چراکه قسمت اعظمی از فرآیند مزبور برای خدمات تاکسیرانی در گذشته انجام شده است. در نتیجه و در حالت کلی از میان زمینههای مختلف خدمات شهری به صورت خدماتی که اکنون در حوزه وظایف سایر دستگاههای دولتی و عمومی هستند، اولویت اجرای واگذاری با خدماتی است که ساختارهای لازم برای خصوصیسازی خدمات مزبور در ساختار مدیریت شهری در شرایط کنونی وجود دارد چرا که سایر حوزهها، هزینههای مالی و اجتماعی بیشتری را در فرآیند خصوصیسازی به همراه خواهند داشت.
۲- ظرفیتهای بالقوه خصوصیسازی خدمات شهری (وضع مطلوب)
وضعیت مطلوب همواره در بلندمدت به وجود میآید و بر اساس تعاریف اقتصادی، بلندمدت به دورهای اطلاق میشود که در آن امکان تغییر عناصر ساختاری (مانند تغییر و تحرک عوامل تولید برای ساختار تولید) وجود داشته باشد. قوانین برنامه دوم و سوم توسعه از دیدگاه خصوصیسازی خدمات شهری، شرایط کوتاهمدت را از دیدگاه اجرایی به وجود آوردهاند اما از دیدگاه نهادی، میتوان عناصری از برنامه سوم را برای تغییرات بلندمدت در مدیریت شهری تعیین کرد. آنچه در این میان اهمیت دارد این است که صرفا از دیدگاه اجرایی، در وضعیت کنونی با شرایط کوتاهمدت مواجه هستیم و ایجاد شرایط لازم برای تغییرات ساختاری در بلندمدت میتواند به طور جدی از برنامه چهارم توسعه آغاز شود. مشابه چنین فرآیندی در مورد مدیریت منطقهای در برنامه دوم و سوم توسعه وجود دارد به طوری که در برنامه دوم، شرایط کوتاهمدت برای اصلاح ساختاری مدیریت منطقهای به وجود آمد (تبصره دوم قانون برنامه دوم) ولی در برنامه سوم، پیشرفتهای مهمی در ساختار مدیریت منطقهای در نظر گرفته شد (بخش نظام درآمد- هزینه استانی در قانون برنامه سوم). در مورد مدیریت شهری نیز هر چند در قانون برنامه دوم اشارات پراکندهای به ساماندهی وضعیت موجود شده است، تاکید ماده ۱۳۶ قانون برنامه سوم میتواند زمینه مناسبی برای طرحریزی مدیریت مطلوب شهری در برنامه چهارم باشد. این بحث در ادبیات نظری و تجربه کشورهای مختلف، به معنای توجه به حکومتهای محلی و تغییر ساختار مدیریت ملی با محوریت مدیریت منطقهای و محلی است. در این زمینه نظام قراردادها و توافقنامههای بینمنطقهای اهمیت خاصی در سازگاری سیاستها در سطح ملی خواهد داشت.
از دیدگاه خدمات شهری، نتایج این بحث منجر به تعیین جایگاه مدیریت شهری و اعطای وظایف و اختیارات لازم به مسوولان محلی (از جمله شهرداریها) است. دولتها و نهادهای محلی با توجه به اینکه نسبت به نهادهای ملی ارتباط بیشتر و ملموستری با بخش خصوصی و سازمانهای غیردولتی دارند، میتوانند تدارک مناسبتری برای خصوصیسازی خدمات مزبورایجاد کنند که این امر به معنای گسترش وظایف مدیریت شهری و خصوصیسازی گستردهتر با محوریت مدیریت شهری است.
* پژوهشگر اقتصاد شهری
@BWurban7677
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد