شروط مهارت‌های سیاست‌گذاری صنعتی

علی سلیم*
سانجایا لل در مقاله «ایجاد مزیت رقابتی: نقش سیاست صنعتی» در سال ۱۹۹۵ تعریف بسیطی از سیاست صنعتی ارائه می‌کند؛ «سیاست صنعتی عبارت است از: تمام انواع دخالت‌های دولت که به صورتی هماهنگ و آگاهانه برای تقویت توسعه صنعتی از آن استفاده می‌شود.

پس حمایت در مقابل واردات و یارانه‌هایی که به برخی از صنایع منتخب به عنوان «برندگان» داده می‌شود، نوعی از سیاست صنعتی است. البته سیاست صنعتی به اینها منحصر نیست. هر دخالتی در بازارهای سرمایه، نیروی کار، مهارت و فناوری یا ایجاد تغییرات نهادی که موجب تقویت توسعه صنعتی می‌شود، سیاست صنعتی تلقی می‌شود؛ چه برندگان را برگزیند چه برنگزیند».
با عنایت به دامنه شمول تعریف فوق، عموم دولت‌ها نوع و کیفیتی از اتخاذ سیاست صنعتی را (آگاهانه یا ناآگاهانه، منسجم یا ناهماهنگ، مشروط یا بلاقید، زمانمند یا دائمی) در اقتصاد اعمال می‌کنند. بنابراین دعوای نظری در خصوص دخالت یا عدم‌دخالت دولت در اقتصاد راه به جایی نمی‌برد. موضوع اصلی به کیفیت و شکل اتخاذ سیاست صنعتی برمی‌گردد. با این توصیف که ویژگی اصلی سیاست صنعتی موضوع «گزینش سیاست» است؛ ویژگی‌ها، محدودیت‌ها و انحراف‌ها در سیاست‌های گزینشی چیست؟ در ادامه به اختصار به مواردی اشاره می‌شود.
۱- دامنه شمول گزینش: یکی از انحراف‌هایی که در موضوع گزینش، در سیاست صنعتی رخ می‌دهد آن است که دامنه شمول گزینش محدود به «انتخاب برندگان» می‌شود. این درحالی است که مفهوم «انتخاب برندگان»، به این معنی است که دولت سیاست‌هایی را اتخاذ می‌کند که در بستر آنها برندگان ظاهر شوند.
۲- سطح گزینش: سطوح متنوعی از گزینش و انتخاب وجود دارد. گزینش رشته فعالیت‌ها، کارکردها، فناوری‌های خاص و غیره است که در تعاریف سیاست‌های «کارکردی»، «عمودی» و «افقی» مطرح می‌شود و تشریح آنها در این نوشته مختصر نمی‌گنجد. نکته قابل توجه اینکه خط‌کشی دقیق میان سیاست‌های «عمودی» و «کارکردی» دشوار است. به عنوان نمونه حمایت از مهارت‌آموزی در استفاده از فناوری‌های هوش مصنوعی یک سیاست عمودی است، اما حمایت از مهارت‌آموزی در عموم صنایع سیاست کارکردی به حساب می‌آید.
۳- معیارهای انتخاب گزینش: سه معیار اصلی برای گزینش بنگاه‌ها یا فعالیت‌ها به عنوان «هسته توسعه» مطرح می‌شود: الف) پتانسیل یادگیری: هسته‌های انتخابی بایستی دارای ظرفیت لازم برای یادگیری فناورانه و ایجاد مزیت‌های رقابتی باشند. نکته بسیار مهم آنکه این «فرصت‌های فناورانه» برای یادگیری الزاما به معنای فناوری‌های سطح بالا نیست و ممکن است مانند بسیاری از کشورهای در حال توسعه در صنایع بالغ (مثلا نساجی و پوشاک) ایجاد شود؛ ب) پتانسیل بازار: انتخاب هسته نباید صرفا بر پایه فناوری‌ باشد بلکه معیار بسیار مهم پتانسیل رشد در بازار جهانی است؛ پ) هزینه‌های هماهنگی و ورود: انتخاب هسته‌ها با توجه به ناکارا بودن بازار آزاد، توام با هزینه‌های همانگی و ورود است که در اینجا دخالت‌های دولت با اتخاذ سیاست‌های عمودی برای کاهش این هزینه‌ها ضروری است.
۴- تواناییِ دولت در گزینش: نکته بسیار محوری که معمولا مورد غفلت واقع می‌شود آن است که با وجود سادگی و واضح بودن استدلال‌ها برای سیاست‌های گزینشی، اجرای آن در بسیار از کشورها ممکن نیست. لازمه اتخاذ این سیاست‌ها مفهوم «توانایی‌های دولت» است. خطر «شکست دولت» که تاریخ توسعه مملو از آنهاست و اقتصاددانان دوستدار بازار، هزینه‌های آن را از هزینه‌های شکست بازار بیشتر می‌دانند، محدودیت جدی برای اتخاذ باکیفیت سیاست صنعتی است. شکست‌ها ممکن است به دلیل فساد در اجرا، ناتوانی در فرموله کردن سیاست، ناتوانی در اجرای سیاست، نبود ساختار انگیزشی در ادارات و غیره رخ دهد.
موارد فوق‌الذکر، نکات بسیار محدودی از مطالعات نظری و تجربی کشورهاست که با تاکید بر آرای اندیشمند فقید اقتصاد توسعه سانجایا لل نگارش شد. تطبیق موارد فوق با تجربه سیاست صنعتی در ایران نشان می‌دهد برای اتخاذ و اجرای سیاست صنعتی (حتی در درک و تدقیق مفاهیم) در ابتدای راه هستیم. لل در مقاله خود در سال ۲۰۰۲ یکی از الزامات اتخاذ سیاست‌های گزینشی توسط کشورهای در حال توسعه را «مهارت‌های سیاست‌گذاری صنعتی» عنوان می‌کند: «سیاست صنعتی شدیدا نیازمند مهارت‌های اجرایی و فنی است که در بسیاری از کشورهای در حال توسعه میزان آن بسیار کم است. سطوح مهارت‌ها متناسب با سطح توسعه صنعتی و درجه گزینشی بودن سیاست صنعتی است.»
* استادیار موسسه مطالعات
و پژوهش‌های بازرگانی