شکست برنامه ششم در نوسازی صنایع، حمایت از صنایع اولویت‌دار و توسعه صادرات

ارزیابی عملکرد برنامه پنج‌ساله ششم توسعه در بخش صنعت نشان می‌دهد که در طول این برنامه هفت درصد احکام فاقد عملکرد و بیش از ۵۰ درصد از احکام دارای عملکرد فاقد اثربخشی بوده که بخشی از آنها مربوط به شکست برنامه در نوسازی صنایع، حمایت از صنایع اولویت‌دار و توسعه صادرات بوده است.
مرکز پژوهش‌های مجلس با هدف آسیب‌شناسی و ارائه رویکردهای کلان جهت تدوین برنامه هفتم توسعه، عملکرد برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در بخش‌های مختلف را ارزیابی کرده که در ادامه بخش‌هایی از آن آمده است. نتایج کلی بررسی‌ها نشان می‌دهد رویکردهای کلان سیاست‌های صنعتی، فناوری، تجاری، مالی و پولی برنامه ششم توسعه در بخش صنعت بر اساس تعیین اولویت‌های صنعتی به عنوان برشی از استراتژی توسعه صنعتی، استفاده از دانش و نوآوری کشورهای صاحب فناوری و حمایت از شرکت‌های دانش‌بنیان با استفاده از ظرفیت‌های داخلی، توسعه بازارهای صادراتی و جذب شرکت‌های معتبر جهانی و منطقه‌ای در زنجیره‌های تولید داخلی از طریق تقویت دیپلماسی اقتصادی و تلاش برای الحاق به سازمان تجارت جهانی، اختصاص سهم حداقل ۴۰ درصد از تسهیلات بانکی و برنامه‌ریزی برای افزایش سرمایه صندوق‌های مرتبط با بخش صنعت، ممنوعیت معافیت مالیاتی جدید و تخصیص منابع از محل عوارض مالیات بر ارزش‌افزوده برای تامین منابع تکمیل زیرساخت شهرک‌های صنعتی، بوده است. بخشی از این گزارش به نتایج ارزیابی عملکرد احکام مرتبط با بخش صنعت اختصاص یافته است. بر این اساس از بین احکام برنامه ششم که مرتبط با بخش صنعت است، در طول برنامه ششم توسعه، هفت درصد احکام فاقد عملکرد، بیش از ۵۰ درصد از احکام دارای عملکرد فاقد اثربخشی، حدود ۳۶ درصد دارای عملکرد نسبتا اثربخش و هفت درصد دارای عملکرد کاملا اثربخش بوده است.
بخشی از احکامی که فاقد عملکرد یا دارای عملکرد فاقد اثربخشی بوده مربوط به خودروهای فرسوده و کیفیت خودروهاست که در گزارش جداگانه به آنها می‌پردازیم. اما این گزارش مربوط به احکام با دارای عملکرد فاقد اثربخشی یا فاقد عملکرد در حوزه نوسازی صنایع، اختصاص منابع به زیرساخت شهرک‌های صنعتی و صادرات است. گفتنی است پوشش خطرات افزایش سالانه بیش از ۱۰ درصد نرخ ارز در بودجه سنواتی و حضور موثر نظام آموزش عالی کشور در تولید، توسعه و نشر علم و فناوری نیز از دیگر احکامی است که نتایج حاصل فاقد اثربخشی ارزیابی‌ شده است.
انتخاب منابع نامناسب برای شهرک‌های صنعتی
این بخش از آن جهت اهمیت دارد که به نظر می‌رسد احکامی که دارای عملکرد مناسبی نبودند باید در برنامه بعدی مورد توجه قرار گیرند. برای مثال جزء ۲ بند ب ماده ۶ برنامه ششم توسعه ناظر بر اختصاص ۳۰ درصد عوارض بندهای ب، ج و د ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش‌افزوده دریافتی از واحدهای تولیدی مستقر در شهرک‌ها و نواحی صنعتی شهرستان‌ها برای تامین زیرساخت‌ها و ارائه خدمات در آنها بوده است. اما به دلیل مشکلات قانونی اجرا نشده است. چراکه به دلیل بی‌توجهی به نوع فعالیت عمده بنگاه‌های تولیدی مستقر در شهرک‌های صنعتی، عملا این بند قابلیت اجرایی نداشته است. در اصل کالاهایی نظیر سیگار، بنزین، نفت و ‌گاز که موضوع بندهای ب، ج و د ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش‌افزوده هستند، عمدتا در شهرک‌های صنعتی مستقر نیستند.
حمایت از صنایع اولویت‌دار هم موفق نبود
مورد دیگری که دارای عملکرد غیراثربخش معرفی شده، بند الف ماده ۴۶ است که بر اساس آن باید فهرست اولویت‌های صنعتی حداکثر ظرف شش ماه از زمان لازم‌الاجرا شدن قانون برنامه تعیین می‌شد. اما در عمل هیات وزیران تصویب‌نامه تعیین فهرست اولویت‌های صنعتی با اولویت صنایع معدنی را تیر ۱۴۰۰ به تصویب رساند. براساس این مصوبه فهرست اولویت‌های صنعتی در ۹ گروه محصولات در صنایع پایین‌دستی از نفت و گاز، محصولات فلزات اساسی، محصولات غذایی و آشامیدنی، وسایل نقلیه موتوری، ماشین‌آلات و تجهیزات صنعتی و معدنی، محصولات لاستیکی پلاستیکی، ماشین‌آلات و دستگاه‌های برقی، لوازم خانگی و تجهیزات پزشکی، محصولات صنایع سبک با اولویت منسوجات، پوشاک، چرم و خمیر کاغذ، محصولات دانش‌بنیان با فناوری‌های پیشرفته طبقه‌بندی شده است.
بنابراین در عمل با تاخیر ۴ ساله تکلیف این ماده مبنی بر تعیین اولویت‌های صنعتی انجام شده است. همچنین این نحوه اولویت‌بندی و تجمیع اکثر صنایع کشور در آن، تاثیرگذاری لازم در تحقق هدف قانونگذار مبنی بر هدایت هدفمند حمایت‌ها را ندارد. و به عبارت دیگر ابتدا باید حوزه‌های مختلف مبتنی بر شاخص‌های معین اولویت‌بندی شوند و حمایت‌ها از جمله تخصیص منابع اعطای تسهیلات در سال‌های مختلف طبق این اولویت‌بندی انجام شود. اما اقدام صورت‌گرفته و تعدد اولویت‌های تعیین‌شده از یک سو و نبود برنامه مشخص برای حمایت از صنایع اولویت‌دار از سوی دیگر اثربخشی این سیاست را مخدوش کرده است. در نتیجه هدف حکم محقق شده اما اقدام انجام شده به دلیل تاخیر در اجرای قانون و عدم ارائه برنامه مشخص برای حمایت از صنایع اولویت‌دار فاقد اثربخشی ارزیابی شده است.
چرا هدف‌گذاری برنامه ششم محقق نشد؟
بند ح ماده ۴۶ برنامه ششم درباره تهیه طرح نوسازی و بازسازی صنایع با هدف کاهش شدت انرژی و افزایش بازدهی و ارتقای کیفیت تولیدات داخلی حداکثر تا پایان سال اول اجرای برنامه بوده که دارای عملکرد فاقد اثربخشی ارزیابی شده است. در اصل طرح نوسازی و بازسازی صنایع در دی‌ماه سال ۱۴۰۰ توسط هیات وزیران تصویب شد. سایر اقدامات برای بازسازی و نوسازی نیز شامل بازسازی و نوسازی تعداد ۱۳ واحد نساجی با جمع مبلغ بیش از ۵۱ میلیون تومان در سال ۱۳۹۸، تایید و معرفی به بانک‌های عامل برای بازسازی و نوسازی تعداد ۲۱ واحد نساجی با جمع مبلغ ۲۰۷ میلیارد تومان در سال١٣٩٩، معرفی دو واحد چرمی به بانک‌های عامل برای دریافت ۱۱ میلیارد تومان، ارسال نامه از سوی مرکز برنامه‌ریزی و نظارت بر دخانیات درباره موضوع تبصره ماده (۱۸) قانون بودجه سال ۱۳۹۷ و تخصیص ۲۰ درصد منابع به بازسازی و نوسازی صنایع و تجهیزات فرسوده و لزوم بازسازی خطوط تولید و ماشین‌آلات به شرکت دخانیات ایران و تعیین اولویت‌های صنایع تحت پوشش جهت بازسازی و نوسازی با همکاری انجمن‌ها و تشکل‌های تخصصی ذی‌ربط بوده است. بنابراین با وجود اینکه طبق قانون طرح نوسازی و بازسازی صنایع حداکثر باید تا پایان سال اول اجرای قانون، برنامه تدوین و تصویب می‌شد و همچنین دولت باید اقدامات حمایتی و تشویقی و تامین تسهیلات اعتباری مورد نیاز را در قالب بودجه سنواتی پیش‌بینی می‌کرد، اما نتیجه اجرای این حکم در بخش بازسازی صنایع به بازسازی و نوسازی ۳۴ واحد نساجی و ۲ واحد چرمی و بازسازی و نوسازی خطوط تولید و ماشین‌آلات شرکت دخانیات خلاصه شده است.
همچنین اولویت‌های صنایع تحت پوشش جهت بازسازی و نوسازی با همکاری انجمن‌ها و تشکل‌های تخصصی ذی‌ربط انجام شده که رویه صحیحی در گزینش اولویت‌ها برای برخورداری از حمایت‌های دولتی محسوب نمی‌شود. طبق مصوبه هیات وزیران در سال ۱۴۰۰، اولویت‌ها باید توسط کارگروهی متشکل از اعضای نامبرده در مصوبه تعیین شود. از سویی به دلیل تاخیر در اجرای حکم منابع لازم برای اجرای آن در طول سال‌های برنامه پیش‌بینی نشد و تنها منابع حمایت از صنایع در این حوزه به بخشی از صنایع بند «الف» تبصره ۱۸ محدود شد. در نتیجه در مجموع عملکرد این حکم به دلیل تاخیر تقریبا چهار ساله در اجرای آن دارای عملکرد فاقد اثربخشی ارزیابی شده است.
فاصله با اهداف صادراتی
از جمله مواردی که عملکرد غیراثربخش داشته‌اند نیز شامل توسعه بازارهای صادراتی، جذب دانش و نوآوری از کشورهای صاحب فناوری و تلاش برای الحاق به سازمان تجارت جهانی بوده که گزینه آخر با مخالفت عربستان، کویت، قطر، امارات، یمن و بحرین مواجه شده است. درمورد توسعه بازارهای صادراتی نیز با وجود اقدامات انجام‌شده، اهداف مورد نظر برنامه ششم محقق نشده است.
بر اساس آمار موجود میزان صادرات کالا و خدمات غیرنفتی کشور (بدون) میعانات گازی در سال ۱۳۹۵ معادل ۳۸/۲ میلیارد دلار بوده است که این میزان در سال‌های ۱۳۹۶ تا ۱۳۹۹ به ترتیب معادل ۴۲/۷، ۴۲/۵، ۴۱/۳ و ۳۳ میلیارد دلار بوده است. براساس اهداف قانون برنامه ششم توسعه مقرر شده بود صادرات کالا و خدمات غیرنفتی کشور سالانه به طور متوسط ۲۳/۶ درصد رشد کند، اما طی اجرای سال‌های برنامه ششم این شاخص با رشد نزولی به طور متوسط دو درصد مواجه شد.