نقش دولت در سیاستگذاری شهری

دکتر بهرام وهابی*
نقش دولت ملی در اقتصاد جامعه و به ویژه در توسعه اقتصادی شهرها را می‌توان از جنبه‌های مختلف ارزیابی و بیان کرد. نظریه‌های مختلف اقتصادی علل گوناگونی را برای بیان علل ورود دولت در چرخه فعالیت‌های اقتصادی بیان کرده‌اند که مروری بر آنها در این متن می‌آید. اگر دولت به عنوان یک واحد اقتصادی وارد چرخه فعالیت‌های اقتصادی شود، با چالش‌هایی مواجه می‌شود که می‌تواند در فرآیند توسعه شهرها مهم باشد. در مباحث اولیه اقتصادی‌، مساله انتخاب بهینه توسط افراد و تعادل عمومی توسط مکانیسم بازار انجام می‌شود. به عبارت دیگر اگر اجزای اقتصاد را شامل خانوارها و بنگاه‌ها بدانیم، مساله حداکثرسازی مطلوبیت برای خانوارها و حداکثرسازی سود برای بنگاه‌ها، بر اساس خروجی‌های مکانیسم بازار (که برای هر یک از افراد به عنوان «داده شده» تلقی می‌شود) صورت گرفته و در واقع نقش افراد بر اساس خروجی‌های مزبور است. در این زمینه چارچوب‌های تحلیلی مختلفی جهت نشان دادن نقش بازار در فرآیند تعدیل و همگرایی افراد (خانوارها و بنگاه‌ها) ارائه شده است که از آن جمله می‌توان به چارچوب تحلیلی اجورث و چارچوب تعادل عمومی والراس اشاره کرد. در چارچوب تحلیلی اجورث، تعدیل رفتار واحدها بر اساس قیمت‌های نسبی، منجر به ایجاد تعادل در بازار و در نهایت، رسیدن به بهینه پرتو می‌شود که در آن «هیچ فردی نمی‌تواند وضعیت خود را بدون بدتر شدن وضعیت دیگری بهبود بخشد.» از این دیدگاه، هیچ گونه دخالتی در اقتصاد (که شامل دخالت دولت به عنوان عامل موثر در روابط اقتصادی است) توجیه‌پذیر نبوده و هر گونه دخالتی منجر به خروج از وضعیت بهینه پرتو می‌شود. به عبارت دیگر در این شرایط بر اساس قضایای رفاه‌، «هر رقابت کامل منجر به بهینه پرتو می‌شود» و «هر بهینه پرتو از یک وضعیت رقابت کامل حاصل می‌شود». چارچوب تحلیلی والراس نیز با توجه به کامل بودن بازارها و با استفاده از فرآیند تعدیل پیوسته الزاما منجر به وضعیت تعادل عمومی در کلیه بازارها خواهد شد. به عبارت دیگر در مباحث اولیه اقتصادی، به شرط وجود فضای رقابت کامل در بازارها (و بر اساس نظریه رفتار عقلایی واحدهای اقتصادی)، می‌توان با تکیه بر دست نامرئی (که به معنای تعدیل خودکار بازار و بدون دخالت دولت است) به وضعیت تعادل دست یافت.
ایده اولیه تعدیل خودکار بازار عملا با دو مشکل عمده شامل مباحث نظری و مباحث تجربی مواجه شد. از دیدگاه نظری، نظریه‌پردازان اقتصادی با بیان عدم توانایی (نظری) بازار در حل برخی مسائل، مفهوم «شکست بازار» (MARKET FAILURE) را مطرح کردند. مفهوم شکست بازار در برخی زمینه‌ها صادق است. عمده‌ترین زمینه‌های عدم توانایی بازار در ایجاد کارایی اقتصادی مربوط به وجود آثار خارجی (EXTERNALITIES)‌، شرایط عدم اطمینان (UNCERTAINTY) و بازده صعودی نسبت به مقیاس است که در صورت وجود شرایط مزبور، مکانیسم بازار قادر به ایجاد کارایی نخواهد بود و نیازمند دخالت دولت به عنوان یک عامل خارج از بازار است. مشکلات تجربی نظام بازار بدون دخالت دولت نیز در کنار مباحث نظری شکست بازار، منجر به ایجاد ایده عقلایی بودن ورود دولت در بازارها شد. عمده‌ترین مشکلات تجربی مکانیسم بازار مربوط به غیرکامل بودن بازارها در عمل است به طوری که اقتصاددانان در عمل به این نتیجه رسیدند که بسیاری از بازارها به خودی خود کامل نبوده و مشکلات تجربی و عملی جدی در این راه وجود دارد. مساله نهادهای لازم برای نیل به کامل بودن بازارها و محدودیت‌های نهادی «رقابت کامل باعث شد که اقتصاددانان از وجود وضعیت «رقابت کامل» در دنیای واقعی قطع امید کرده و به دنبال شرایط «حداکثر تشابه وضعیت موجود با وضعیت رقابت کامل» باشند. به عنوان مثال، وضعیت عرضه‌کنندگان و تقاضاکنندگان در بازار و شرایط لازم برای رسیدن به قیمت‌های تعادلی، نیازمند نهادهای مناسب (مانند شرایط مناسب چانه‌زنی و عدم انحصار خرید یا فروش) در بازار است که به اعتقاد بسیاری از اقتصاددانان، ایجاد و استمرار بهینه این نهادها توسط بازار با مشکلاتی مواجه است. در اواخر دهه ۱۹۲۰ با بروز بحران بزرگ در ایالات متحده، چالش‌های نظری و تجربی «عقلایی بودن دخالت دولت در اقتصاد» به مرحله تعیین‌کننده رسید. در واقع بحران سال ۱۹۲۹ و در پی آن، مباحث جان مینارد کینز در اقتصاد و ظهور مکتب کینزین در نظریه‌های اقتصادی، نقطه عطفی برای نگرش به جایگاه دولت در نظام اقتصادی به وجود آورد. از دهه ۱۹۳۰ به بعد، مساله بررسی عقلایی بودن دخالت دولت در اقتصاد با توجه به بحران بزرگ (در قالب نظریه ادوار تجاری) و دیدگاه‌های مکتب کینز، جای خود را به بررسی نحوه دخالت دولت داد. از دهه ۱۹۳۰ به بعد، با پذیرش لزوم دخالت دولت، مساله چگونگی دخالت دولت (مکانیسم اثرگذاری و میزان اثرگذاری) مطرح شد. آنچه از دهه ۱۹۳۰ به بعد از دیدگاه ارزیابی عملکرد دولت اهمیت دارد، این است که بتوان بر اساس نقش دولت در اقتصاد و وظایف دولت در جبران موارد عدم کارایی بازار (و در حقیقت مواردی که از عهده مکانیسم بازار خارج است)، فهرستی از عمده‌ترین وظایف دولت را تنظیم و بر اساس آن بتوان عملکرد دولت را در رابطه با وظایف اصلی آن ارزیابی کرد. کینز مجموعه‌ای از ابزارهای تحلیلی را جهت ارزیابی مزبور ارائه داده است. به عنوان مثال می‌توان به چارچوب تحلیلی اثرگذاری دولت در قالب منحنی‌هایIS/LM اشاره کرد که در آن، دولت می‌تواند از طریق IS روی رشد اقتصادی تاثیرگذار باشد.
در مجموع با توجه به لزوم دخالت دولت در اقتصاد و تعیین چگونگی این دخالت و با توجه به مجموعه مباحث نظری و تجربی در این زمینه، می‌توان عناصر اصلی در ورود دولت به اقتصاد را استخراج و بر اساس آن، چارچوب نظری ارزیابی عملکرد دولت در راستای وظایف اصلی دولت در اقتصاد را طراحی کرد. طیف وسیعی از مباحث نظری و تجربی شامل ایده اولیه تعادل بدون دخالت دولت (چارچوب تحلیلی اجورث و والراس)، نظریه نوسانات کوتاه‌مدت و قیمت‌های کاذب هیکس، وضعیت بحران بزرگ سال ۱۹۲۹ و ظهور مکتب کینزی در اقتصاد، تحولات مربوط به نقش انتظارات در اقتصاد و ظهور نظریه انتظارات عقلایی از اواسط دهه ۱۹۷۰ و خصوصا تاثیر اعلانات دولت روی ادراکات واحدهای اقتصادی و همچنین خنثی بودن سیاست‌های دولت در قالب قضیه عدم تاثیر سیاستی سارجنت و توجه به ساختارهای نهادی و سازمانی (مانند مطالعه ال گور در ایالات متحده) باعث تحول اساسی دیدگاه اقتصاددانان در بررسی نقش دولت در اقتصاد و ارزیابی عملکرد آن شده است.
در یک جمع‌بندی کلی می‌توان گفت که تعیین «وظایف مشخص برای دولت در اقتصاد» و «ارزیابی عملکرد دولت» بر اساس وظایف مشخصه، می‌تواند به عنوان نتیجه نهایی چالش فکری و عملی اقتصاددانان در برخورد با مقوله دخالت دولت در اقتصاد تلقی شود. یک مسیر برای نیل به وضعیت مطلوب اقتصادی که می‌تواند به صورت حداکثر رفاه، حداکثر تولید، توزیع مناسب (شخصی، بخشی و منطقه‌ای) و مانند اینها بیان شود، رسیدن از حداکثرسازی فردی به حداکثرسازی اجتماعی است. این مسیر در عمل با مشکلات جدی مواجه است که آدام اسمیت با بیان «حداکثر مطلوبیت جامعه همواره از جمع مطلوبیت افراد به دست نمی‌آید» این مساله را پیش‌بینی کرده بود. اکنون با توجه به نظریه‌های پیشرفته اقتصاد ریاضی و اقتصادسنجی می‌توان بیان اسمیت را نشان داد که این امر در قالب وجود کوواریانس میان رفتار افراد، روابط تبعی میان رفتار افراد، روابط تبعی میان عکس‌العمل افراد نسبت به یکدیگر (مانند رهیافت اشتاکلبرگ) و نظریه بازی‌ها و در عالی‌ترین شکل آن در نظریه جمعی‌سازی قابل نمایش است. مسیر دوم‌، دخالت دولت به دلیل وجود شکست بازار و ضعف نهادی بازار در تامین اهداف اقتصادی جامعه است. در این حالت یکی از وظایف دولت، تنظیم روابط متقابل (کوواریانس‌ها) به‌گونه‌ای است که بتوان هدف اقتصادی مورد نظر را بر اساس اهداف خرد به صورت سازگار به دست آورد. در اینجا پس از بحث مختصر پیرامون سیر تحولات نظریه دولت به عنوان یک واحد اقتصادی، مسیر دوم را در قالب الگوهای ارزیابی بیان خواهیم کرد. هماهنگ با ایده اولیه عدم دخالت دولت در اقتصاد، می‌توان دولت را به عنوان یکی از واحدهای اقتصادی در کنار خانوارها و بنگاه‌ها در نظر گرفت. از این دیدگاه، عقلایی بودن رفتار دولت تمایل به جنبه ارزیابی عملکردی (یعنی کارایی در مقابل اثربخشی) پیدا خواهد کرد به طوری که دولت به عنوان یک «واحد بزرگ مقیاس اقتصادی» با استفاده از مجموع درآمدهای خود، سعی در هزینه کردن بهینه آنها در قالب وظایف (عمدتا حاکمیت) خود خواهد داشت. این دیدگاه با نادیده گرفتن نقش دولت در رسیدن به وضعیت مطلوب اقتصادی جامعه (اهداف اقتصادی)، در حقیقت به دنبال مسیر اول خواهد بود. در کنار این دیدگاه (که کمترین «اندازه» را برای فعالیت دولت در نظر می‌گیرد)‌، مسائل مختلفی مطرح شده است. در اینجا باید دید که آیا با تلقی کردن «دولت به عنوان یک واحد اقتصادی در کنار خانوارها و بنگاه‌ها» می‌توان تضمینی برای دستیابی به اهداف اقتصادی جامعه (در قالب نظریه حداکثر رفاه اجتماعی) به دست آورد. از این دیدگاه، دولت صرفا به دلیل «مقیاس» عمل خود، قابل توجه است. حتی با فرض تفاوت رفتاری دولت به دلیل مقیاس بزرگ آن، نمی‌توان خلأ و شکاف میان مطلوبیت فردی و رفاه اجتماعی را به سادگی از میان برد. به عبارت دیگر نکته بسیار مهمی که باید بدان توجه داشت این است که نقض نظریه «دولت به عنوان یک واحد بزرگ اقتصادی» (با مفهوم پیش‌گفته)، در توجه به «حجم دولت» به جای «نقش دولت» است. در مسیر دوم‌، علل ورود دولت در اقتصاد به صورت شکست بازار و نقص نهادی بازار معرفی شده است که هر دو با توجه به نقش دولت توجیه‌گر ورود دولت هستند. به عبارت دیگر یکی از ابزارها و قابلیت‌های دولت در کل اقتصاد، همان حجم دولت است و ارزیابی عملکرد دولت در اثربخشی آن برای رسیدن به رفاه اجتماعی، روی نقش دولت متمرکز می‌شود. از دهه ۱۹۳۰ و گسترش مکتب کینزی در اقتصاد، تاکید زیادی بر «حجم دولت» جهت «کنترل اقتصاد» و ایفای نقش دولت در کشورهای توسعه‌یافته شده است. با در نظر گرفتن نسبت مالیات‌ها به تولید ناخالص داخلی به عنوان اندازه دولت می‌توان روند اندازه دولت را نشان داد. به عنوان مثال در سال ۱۹۷۵ کل مالیات‌های دولتی در هلند بیش از ۴۵ درصد، در انگلستان بیش از ۳۵ درصد و در ایالات متحده بیش از ۳۰ درصد از تولید ناخالص داخلی بوده است. در همین سال مالیات بر درآمد و سود در سوئد حدودا ۲۳ درصد و در استرالیا حدودا ۲۷ درصد بوده است. مخارج عمومی در ایالات متحده از ۶ درصد در سال ۱۸۹۰ به ۱۲ درصد درسال ۱۹۲۰، ۱۸ درصد در سال ۱۹۴۰، ۲۸ درصد در سال ۱۹۶۰ و ۳۴ درصد از تولید ناخالص ملی در سال ۱۹۸۰ رسیده است. در انگلستان نیز سهم مزبور در مقاطع فوق به ترتیب از ۹ درصد به ۲۷ درصد، ۳۱ درصد، ۴۱ درصد و ۵۲ درصد رسیده است . این امر نشان می‌دهد که کشورهای صنعتی توجه زیادی به حجم دولت (به عنوان ابزارهایی برای ایفای نقش دولت) داشته و حجم دولت در این کشورها روندی کاملا صعودی داشته است.
بحث حجم دولت جدا از نقش دولت بیشتر مربوط به «کارایی» داخلی دولت در صرف منابع دولتی در راستای مخارج خود است در حالی که بحث نقش دولت، دیدگاه «اثربخشی» فعالیت‌های دولت (ازجمله مخارج سیاستگذاری و نهادسازی) را نشان می‌دهد. پس با تفکیک مزبور می‌توان ارتباط شفافی میان حجم و نقش دولت در اقتصاد به دست آورد. از طرف دیگر، ترکیب حجم و نقش دولت باعث تغییر رفتار دولت به عنوان یک واحد بزرگ اقتصادی شده است. به عنوان مثال، این ایده که برای مخارج مصرفی دولت (مخارج روی کالاها و خدمات) بازار مشخصی وجود ندارد، بیش از حجم دولت به ساختار دولت در رابطه با نقش دولت توجه دارد. در حقیقت هرچه از نظریه حجم دولت به سمت نظریه نقش دولت برویم، تفاوت «رفتاری» دولت با سایر واحدهای اقتصادی بیشتر خواهد شد در حالی که درصد اندکی از تفاوت مزبور را می‌توان با توجه به حجم دولت نشان داد. در نهایت باید توجه داشت که ارزیابی عملکرد دولت از نظر نقش دولت (با توجه به پشتوانه نظری بحث ورود دولت در اقتصاد) بیش از ارزیابی کارایی دولت از نظر حجم دولت اهمیت دارد. از این دیدگاه، برای ارزیابی عملکرد دولت باید فهرستی از «توابع هدف» برای نقش دولت در اختیار داشت تا بتوان عملکرد را در رابطه با «علت وجودی» حضور دولت در اقتصاد، ارزیابی کرد. در واقع باید دید که چه وظایفی را واحدهای اقتصادی (به جز دولت) به خودی خود و به عنوان تک تک واحدها قادر به انجام نبوده و انجام آنها نیازمند «تصمیم‌گیری جمعی» (دولت) است. در این زمینه، هر آنچه میان توابع مطلوبیت فردی و تابع رفاه جامعه (از دیدگاه تقاضا) و نقایص بازار در زمینه تولید (از دید عرضه) است در همین فهرست قرار خواهد گرفت.
در راستای ارزیابی عملکرد دولت از دیدگاه «نقش دولت در اقتصاد»‌، مطالعات مختلفی صورت گرفته است. لیف یوهانس این امر را از دیدگاه «سیاستگذاری» و در قالب نظریه بازیها نشان داده است. وی با طراحی دستگاهی مشتمل بر وضعیت موجود اقتصاد و وضعیت مطلوب که به صورت «مقیاس اولویت حکومت مرکزی» ارائه شده است‌، نحوه تاثیر سیاستها را جهت رسیدن به مقیاس اولویت نشان داده است. کوکران نیز در سال ۱۹۷۵ طرح مشابهی را برای بررسی «سیاست‌های بهینه کلان اقتصادی» ارائه کرده است. در قالب نظریه کوکران نیز ارزیابی دخالت دولت و بررسی نقش دولت از طریق سیاستگذاری (و نه حجم دولت) امکان پذیر است. اتکینسن و استیگلیتز ارزیابی دخالت دولت و عملکرد دولت در اقتصاد را از دیدگاه رفاه اجتماعی و عوامل حداکثرکننده آن بررسی کرده‌اند. دیدگاه کارایی در ارزیابی عملکرد دولت نیز در مطالعاتی مانند مطالعه هموند (HAMMOND) با عنوان «اصول ارزیابی طرح‌های بخش عمومی» مورد استفاده قرار گرفته است. در مطالعه لیتل و میرلیس‌، مساله ارزیابی پروژه‌ها در قالب برنامه‌های میان‌مدت برای کشورهای در حال توسعه و نقش دولت به عنوان سیاستگذار اقتصادی مورد توجه قرار گرفته است. این دیدگاه در حقیقت ترکیبی از نظریه کارایی و نظریه اثر بخشی ورود دولت در اقتصاد است. در مطالعه‌ای دیگر، هیر (HARE) با استفاده از تلفیق نظریه شکست بازار، اهداف توزیعی دولت را مورد ارزیابی قرار داده است. وی نیز چارچوب تحلیلی خود را روی توابع مطلوبیت و ترجیحات فردی قرار داده و وضعیتهای متفاوت تولید کالا توسط دولت در شرایط برابری یا عدم برابری ترجیحات را مورد بررسی قرار داده است. در نهایت می‌توان گفت که روشهای متفاوت ارزیابی نقش دولت در اقتصاد، در کنار روشهای ارزیابی کارایی داخلی دولت بر اساس مسیر دوم نمودار یک تاکید دارند. در این راه باید دید که چه وظایفی را تک تک افراد (به عنوان واحدهای منفرد اقتصادی) یا مکانیزم بازار قادر به انجام آن نیستند. توابع هدف بیانگر نقش دولت در اقتصاد ملی خواهند بود و با توجه به این امر باید میان اهداف اقتصادی (و کلان) جامعه با اهداف دولت تفاوت اساسی قائل شد. به عبارت دیگر، اهداف اقتصادی جامعه بیانگر وضعیت مطلوب جامعه است در حالی که در این راه‌، هدف دولت بیانگر «تعیین اولویت‌های دولتی در گزینه‌های سیاستی» است. به عنوان مثال، با در نظر گرفتن «رفاه اجتماعی» به عنوان یک هدف ملی، یکی از اهداف دولت می‌تواند به صورت «تنظیم ترتیبات نهایی» در جهت نیل به حداکثر رفاه اجتماعی تلقی شود. هر چند «اولویت‌های دولتی» ‌باید همواره در راستای «اهداف اقتصادی» جامعه باشد؛ یکسان گرفتن این دو می‌تواند آثار نامطلوبی روی الگوی ارزیابی مورد نظر داشته باشد. اگر اهداف اقتصادی (صرفنظر از اولویت‌های دولتی) به عنوان متغیرهای هدف دولتی تلقی شوند، مساله اثربخشی دولتی را نمی‌توان به صورت خالص ارزیابی کرد. در حقیقت با این بحث، به جای ارزیابی مسیر دوم، از نتایج حاصله در کادر «اهداف اقتصادی جامعه» خواهد شد. همان‌گونه که ذکر شد، اهداف اقتصادی دولت را باید در چارچوب نقش اقتصادی دولت ارزیابی کرد. اکنون با بیان اهداف اقتصادی جامعه و نقش دولت می‌توان این دو را از یکدیگر تفکیک کرد. در ادبیات اقتصاد کلان، اهداف کلان اقتصادی جامعه را می‌توان به صورت زیر تعریف کرد :
الف- اشتغال
ب- تثبیت قیمت‌ها
پ- رشد اقتصادی
ت- تعادل در تراز پرداخت‌ها
این موارد در واقع «عمده ترین اهداف اقتصادی جامعه» هستند. اهداف دیگری نیز مانند توزیع مناسب درآمد، حداکثر رفاه اجتماعی، تعادل اقتصادی و مانند اینها را نیز می‌توان در کنار اهداف عمده در نظر گرفت. اهداف کوچکتری نیز مانند حمایت از صنایع نوزاد، حمایت از صنایع اساسی، ترکیب مناسب تولید و توزیع مناسب بخشی – منطقه‌ای فعالیت‌ها (در قالب توزیع فضایی و آمایش سرزمین) برای ایجاد سازگاری ملی – بخشی و منطقه‌ای می‌توان برای جامعه در نظر گرفت. در نتیجه طیف وسیعی از اهداف اقتصادی را می‌توان به عنوان تصویر وضعیت مطلوب اقتصادی برای جامعه در نظر گرفت. در حقیقت با تفکیک روابط مختلف‌، می‌توان بیان مناسبی برای تفاوت اهداف جامعه (به عنوان نقش دولت در نیل به وضعیت مطلوب) به دست آورد. اکنون با توجه به نقش دولت، می‌توان تابع هدف دولت را در زمینه اقتصاد ملی تشکیل داد. بیلی (BAILEY) چهار نقش اساسی برای دولت در نظر می‌گیرد:
الف- نقش تخصیصی
ب- نقش توزیعی
پ- نقش تنظیمی
ت- نقش تثبیتی
نقش تخصیصی بدان معناست که دولت می‌تواند با اثرگذاری روی تخصیص منابع، کارایی اقتصاد جامعه را حداکثر سازد. در اینجا دولت باید با استفاده از «بهینه اول» و مقابله با شکست بازار، تخصیص مناسب جهت حداکثر کارایی را در جامعه به وجود آورد. نقش توزیعی دولت مربوط به تقابل میان کارایی و برابری می‌شود که دولت با استفاده از ابزارهایی مانند مالیات و سعی در ایجاد برابری در کنار کارایی دارد. نقش تنظیمی همان چیزی است که در مسیر دوم به عنوان ضعف نهادی بازار بیان شد. دولت در این زمینه باید با استفاده از ترتیبات قانونی ونهادی (مانند قراردادها، اتحادیه‌ها و…) زمینه‌های نهادی تنظیم بهینه بازار را ایجاد کند. در مورد نقش تثبیتی نیز باید گفت که یکی از وظایف دولت، تثبیت وضعیت قیمت‌ها، اشتغال و تولید است. از آنجا که وضعیت اقتصادی همواره با نوسانات تجاری کوتاه مدت، میان‌مدت و بلندمدت مواجه است (که بحران بزرگ سال ۱۹۲۹ یکی از پیامدهای دوره حضیض در نوسان تجاری بود) یکی از سیاستهای دولت استفاده از سیاست‌های پولی و مالی مناسب جهت تثبیت متغیرهای مزبور است. اتکینسن و استیگلیتز نیز با تاکید بر نقش نهادی دولت چنین بیان می‌کنند: «در ابتدای بحث‌، برخی راه‌های تاثیرگذاری دولت روی افراد نوعی را بیان کردیم. به هرحال دولت نقش بسیار اساسی‌تری را نیز دارد که آن، کارکرد اصلی دولت در ایجاد و تقویت قواعد بازی اقتصادی است.» بیان اتکینسن و استیگلیتز در این زمینه، متوجه قراردادها، حقوق مالکیت و آزادی فردی است. با بیان اهداف اقتصادی جامعه و اهداف دولت در راستای نقش آن در اقتصاد ملی، می‌توان وظایف اقتصادی دستگاه‌های اجرایی را در راستای ارزیابی اقتصادی عملکرد آنها تعیین کرد. اکنون با توجه به سیر نظری بحث تا اینجا، می‌توان هر دستگاه اجرایی را «مشمول نسبی گزیده‌ای از اهداف اقتصادی دولت» در نظر گرفت که این امر نکته مهمی در طراحی الگوی ارزیابی اقتصادی دستگاه‌های اجرایی است. اگر ترتیب وزارتخانه‌ها به صورت «اقتصادی به اجتماعی» باشد، از آنجا که اهداف مورد نظر جملگی اقتصادی هستند، عناصر سطرهای بالاتر بزرگتر از سطرهای پایین‌تر هستند. اگر جدول یادشده به صورت ماتریسی بیان شود‌، امکان صفر بودن برخی عناص نیز وجود دارد. نکته دیگر در مورد اهداف دولت این است که اهداف مزبور الزاما باید منعکس‌کننده ترجیحات اجتماعی باشد به صورتی که ترجیحات مزبور را بتوان به سادگی در اهداف دولت نشان داد. آخرین نکته در مورد ترکیب اهداف مختلف برای دولت این است که همانند اهداف کلان اقتصادی جامعه، می‌توان وضعیت تعارض اهداف را متصور شد به طوری که این امر در قالب رهیافت هدف – ثابت تین برگن و یا هدف‌های انعطاف‌پذیر تایل- قابل بیان است. باید توجه داشت که مسائل فوق غالبا پاسخ ریاضی مناسب را خواهند داشت.
در اینجا لازم است نقش دولت‌های محلی نیز بررسی شود. برای تخصیص و تفکیک نقش دولت ملی و دولت محلی در توسعه اقتصادی شهرها باید به معیارهای تفکیک وظایف دولت‌ها در سطح ملی و محلی توجه کرد. در اینجا پس از بیان معیارهای تفکیک وظایف دولت‌های ملی و محلی در توسعه اقتصادی شهرها بیان می‌شود. دو معیار اساسی برای تفکیک دولت در سطوح ملی و محلی وجود دارد که عبارتند از معیارهای تحرک‌پذیری عوامل و معیارهای مبتنی بر نقش اقتصادی دولت که معیارهای مبتنی بر سیاست اقتصادی نامیده می‌شوند. عوامل اقتصادی را می‌توان به سه گروه عوامل کاملا غیرمتحرک‌، عوامل به شدت غیرمتحرک و عوامل با تحرک محدود تقسیم کرد. در واقع این تفکیک بر اساس کلاس تحرک‌پذیری عوامل است. بر این اساس، برخی محصولات مانند ساختمان، بزرگراه و خطوط آهن کاملاً غیرمتحرک هستند. برخی از خدمات مانند تجارت خرده‌فروشی و مدارس ابتدایی به شدت غیرمتحرک هستند (و نه کاملا غیرمتحرک). تحرک محدود نیز مربوط به آن دسته از کالاهاست که حمل‌ونقل آنها با محدودیت‌هایی صورت می‌گیرد مانند حمل‌ونقل انرژی، نفت و مواد خام آن که مستلزم وجود سیم یا خطوط لوله هستند. دسته دیگر، کالاهایی هستند که مانند برخی محصولات کشاورزی، بنزین، کود، مصالح ساختمانی و مواد معدنی، حمل‌ونقل آنها در مسافت زیاد، هزینه‌بر است. در نتیجه می‌توان گفت که بر اساس کلاس تحرک‌پذیری کالاها، محصولات منطقه‌ای و محلی محصولاتی هستند که به دلایل فنی یا اقتصادی نمی‌توانند به خارج از منطقه ای که در آن تولید شده‌اند، حمل شوند. در مقابل، محصولات ملی محصولاتی هستند که نمی‌توانند در سطح بین‌المللی حمل شوند. با استفاده از معیار تحرک‌پذیری عوامل، وظایف دولت محلی مربوط به آن دسته از عوامل می‌شود که دارای تحرک‌پذیری کمتری هستند و در واقع هرچه تحرک‌پذیری عوامل کمتر باشد، وظایف دولت‌های محلی در سیاستگذاری روی آن عوامل بیشتر خواهد شد. در ارتباط با مدیریت اقتصادی شهرها، هر چه چسبندگی عوامل اقتصادی به ساختار اقتصادی شهر بیشتر باشد، سیاستگذاری روی آنها از وظایف دولت‌های محلی (شهرداری‌ها) خواهد بود. این معیارها بر پایه نقش اقتصادی دولت تعریف می‌شود. با توجه به نقش و وظایف متعدد دولت در اقتصاد، به طور عمده نقش تثبیتی و توزیعی از وظایف دولت ملی، نقش تخصیصی از وظایف دولت محلی و نقش تنظیمی از وظایف مشترک دولت‌های ملی و محلی است. البته باید توجه داشت که طبقه‌بندی فوق قطعی نیست و می‌توان به عنوان مثال، نقش توزیعی را نیز از طرف دولت محلی و یا نقش تخصیصی را از طرف دولت ملی اعمال کرد ولی محدوده‌های عمومی وظایف همانند طبقه‌بندی فوق است.
در کشورهای مختلف، طبقه‌بندی‌های مختلفی از تفکیک وظایف دولت‌های ملی و محلی صورت گرفته است و می‌توان مهم‌ترین عامل طبقه‌بندیها را وابسته به درجه تمرکزگرایی یا تمرکززدایی کشورها دانست. در مطالعه ‌هانسون و هنرکسون در مورد رشد هزینه‌های دولت نشان داده شده که نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی از ابتدای دهه ۱۹۶۰ تا اوایل دهه ۱۹۹۲ به طور چشمگیری افزایش یافته است. این مطالعه که برای کشورهای عضو OECD انجام شده نشان می‌دهدکه نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی سال‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۹۲ برای آمریکا از ۲۷ درصد به ۴/۳۵ درصد، برای انگلستان از ۲/۳۲ درصد به ۱/۴۴ درصد، برای سوئد از ۳۱ درصد به ۳/۶۷ درصد، برای فرانسه از ۶/۳۴ درصد به ۵۲ درصد، برای نروژ از ۹/۲۹ درصد به ۵/۵۷ درصد (حدوداً دو برابر) و برای کل ۱۹ کشور مورد مطالعه به طور متوسط از ۲۸ درصد به ۲/۴۱ درصد رسیده است. در مطالعه‌ای دیگر گریر نقش دولت در شرایط تمرکز و عدم تمرکز را روی سرمایه‌گذاری، رشد مصرف دولت و نوسان تورم ارزیابی کرده است. وی با تفکیک کشورها از نظر نوع تمرکزگرایی و تمرکززدایی کشورهای منتخب OECD به سه گروه تقسیم کرده است:
الف – کشورهای با درجه تمرکزگرایی بالا (۴ کشور)
ب- کشورهای با درجه تمرکزگرایی متو سط (۹ کشور)
پ- کشورهای با درجه تمرکزگرایی پایین (۴ کشور)
سرمایه‌گذاری در کشورهای فوق‌الذکر به ترتیب ۷۶/۲۶، ۹۷/۲۴ و ۱۹/۲۴ بوده و همانطور که ملاحظه می‌شود، میزان سرمایه‌گذاری با افزایش تمرکززدایی (کاهش تمرکزگرایی) کاهش می‌یابد که این مساله به معنای اثر نزولی و کاهنده تمرکززدایی (و افزایش اختیارات دولت‌های محلی) روی سرمایه‌گذاری ملی است. در مورد رشد مصرف دولت، این شاخص در کشورهای فوق‌الذکر به ترتیب ۰۰۳/۰، ۰۰۳۲/۰- و ۰۰۸۳/۰- بوده که اثر عکس سرمایه‌گذاری را نشان داده و در این حالت، تمرکززدایی موجب افزایش رشد می‌شود. بالاخره در مورد تورم، اثر تمرکززدایی نامشخص و تقریبا محدود است چرا که میانگین نوسان تورم در کشورهای فوق‌الذکر به ترتیب برابر با ۰۴۸۲/۰، ۰۵۴۳/۰ و ۰۴۱۴/۰ بوده است.
در سایر مطالعات، روی تفکیک وظیفه‌ای دولت‌های ملی و محلی تاکید شده است. به طور مثال، در کشور جمهوری چک تفکیک وظایف دولت در سطوح مختلف در ۹ حوزه به صورت زیر صورت گرفته است:
الف- آموزش (با ۵ زیر بخش)
ب- رفاه اجتماعی (با ۶ زیر بخش)
پ- خدمات سلامتی (با ۴ زیر بخش)
ت- فرهنگ، فراغت، ورزشی (با ۶ زیر بخش)
ث- صنایع عمومی (با ۵ زیر بخش)
ج- بهسازی عمومی و محیطی (با ۵ زیر بخش)
چ- حمل‌ونقل و ترافیک (با ۳ زیربخش)
ح- توسعه شهری (با۴ زیربخش)
خ- امور عمومی (با ۶ زیربخش)
هر یک از وظایف فوق میان سطوح مختلف دولت‌های محلی شامل موارد زیر توزیع شده است:
۱- شهرداری‌ها
۲- دفاتر بخش
۳- دفاتر منطقه‌ای دولت مرکزی
به طور مثال، وظیفه آموزش ابتدایی بر عهده هر سه سطح (شهرداری‌ها، دفاتر بخش و دفاتر منطقه‌ای دولت مرکزی) است در حالی که آموزش در سطوح بالاتر از وظایف شهرداری‌ها نبوده و آموزش پیش‌دبستانی نیز از وظایف هیچ یک از دولت‌های محلی نیست. در گروه رفاه اجتماعی، خدمات سالخوردگان، خدمات خاص و مسکن اجتماعی صرفا از وظایف شهرداری‌ها است. در بخش خدمات سلامتی، خدمات مربوط به بیمارستان‌ها از وظایف شهرداری‌ها و دفاتر بخش بوده و خدمات مربوط به سلامت عمومی در حوزه وظایف شهرداری‌ها نمی‌باشد. در مورد خدمات گروه چهارم تا نهم نیز اغلب خدمات در حوزه وظایف شهرداری‌ها نیز بوده و در بسیاری از موارد (مانند پارک‌ها در گروه چهارم، کل وظایف گروه پنجم بجز خدمات حرارت مرکزی، کل وظایف گروه ششم به جز حمایت از محیط‌زیست و برخی از وظایف گروه‌های هفتم تا نهم)، شهرداری‌ها تنها نهاد وظیفه‌مند هستند. در نهایت، باید گفت که نوع و درجه تمرکززدایی در کشورهای مختلف، باعث انجام تفکیک‌های مختلف میان وظایف دولت‌های مرکزی و محلی شده است ولی اساس تمامی این تفکیک‌ها، معیارهایی است که قبلا به آنها اشاره شد.
* پژوهشگر اقتصاد شهری
@BWurban7677