18 - 05 - 2020
پیشنیازهای سازمانی در خصوصیسازی خدمات شهری در ایران
دکتر بهرام وهابی*
در دو بخش قبلی این بررسی به شرایط خصوصیسازی در برنامههای توسعه و سایر قوانین و دستورالعملها پرداخته شد. در این بحث، بررسی بسترهای سازمانی خصوصیسازی ارائه خواهد شد. فرآیند خصوصیسازی و میزان موفقیت در این فرآیند وابستگی شدیدی به شرایط سازمانی واحدهای ارائهکننده خدمات دارد. شرایط فوق میتوانند به عنوان عامل پیشرفت یا مانع پیشرفت این فرآیند قرار گیرند. تجربه خصوصیسازی در کشورهای مختلف نشان داده است که شرایط سازمانی تاثیر قابل توجهی روی چگونگی خصوصیسازی و طول دوره خصوصیسازی داشته است. همانگونه که در مبحث بسترهای نهادی خصوصیسازی اشاره شد، بسترهای نهادی از دیدگاه سازمانی و جنبههای مختلف آن در فرآیند خصوصیسازی موثر است. در این بحث به دلیل اهمیت این نوع خاص از نهادهای اجتماعی، شرایط سازمانی ارائه خدمات شهری در ایران مورد بررسی قرار میگیرد. در بررسی شرایط سازمانی باید به دو نکته توجه داشت:
۱- بررسی عناصر سازمانی
۲- بررسی روابط میان عناصر سازمانی
یکی از عناصر مهم سازمانی در زمینه خصوصیسازی خدمات شهری، شهرداریها هستند. شهرداریها نهادهای سازمانی متولی ارائه خدمات شهری خاص در ایران هستند. برای بررسی تاثیر سازمانی شهرداریها روی فرآیند خصوصیسازی، عناصر سازمانی مربوطه در حوزه خدمات شهری و روابط سازمانی مربوطه بررسی میشوند. یکی از نکات اولیه در ارائه شرایط سازمانی شهرداریها در حوزه خدمات شهری، طبقهبندی نمودار سازمانی شهرداریها براساس نظام سلسله مراتب شهری است. شهرداری تهران به عنوان گستردهترین واحد سازمانی شهرداریها در کل کشور، وظیفه مدیریت امور شهری تهران بزرگ را برعهده دارد. شهرداری تهران از ۹ معاونت به شرح زیر تشکیل شده است:
۱- معاونت مالی و اقتصاد شهری
۲- معاونت فنی و عمرانی
۳- معاونت شهرسازی و معماری
۴- معاونت برنامهریزی و توسعه شهری و امور شورا
۵- معاونت حملونقل و ترافیک
۶- معاونت خدمات شهری و محیطزیست
۷- معاونت امور اجتماعی و فرهنگی
۸- معاونت هماهنگی و امور مناطق
۹- معاونت توسعه منابع انسانی
و هر یک از معاونتها دارای ادارات و سازمانهایی هستند. در نمودار سازمانی شهرداری تهران، معاونت خدمات شهری و محیطزیست عهدهدار ارائه خدمات شهری است ولی هر یک از مناطق نیز معاونتهای مستقلی برای گروه خدمات شهری دارند. در معاونت خدمات شهری، ادارات و سازمانهای زیر عهدهدار ارائه خدمات شهری به صورت نظارت بر امور خدمات منطقهای هستند:
۱- سازمان آتشنشانی و خدمات ایمنی
۲- سازمان پارکها و فضای سبز
۳- سازمان بهشت زهرا(س)
۴- سازمان مدیریت میادین میوه و ترهبار
۵- سازمان زیباسازی
۶- سازمان مدیریت پسماند
۷- اداره کل برنامهریزی و توسعه شهری امور خدمات شهری
۸- اداره کل محیطزیست و توسعه پایدار
۹- شرکتها
۱۰- مراکز درآمد و هزینه
معاونت خدمات شهری عهدهدار امور خدماتی در حوزه خدمات بهداشت محیط و خدمات حفاظتی و ایمنی است. حوزه خدمات رفاهی و تفریحی در معاونت امور اجتماعی و فرهنگی بوده و حوزه خدمات حملونقل عمومی و ترافیک در معاونت حملونقل و ترافیک است. همانگونه که در مباحث قبل اشاره شد، حوزه خدمات حفاظتی و ایمنی در برخی از کشورها شامل مدیریت حوادث غیرمترقبه و قهری نیز میشود ولی مدیریت حوادث غیرمترقبه در ایران دارای تشکیلاتی فراتر از شهرداریها بوده و به صورت ملی تعریف شده است. تشکیلات پیشگیری و مدیریت بحران معمولاً از دستگاهها و سازمانهای اجرایی تامین میشود. در حالت کلی، وجود اطلاعات کافی در زمینه ساختار عملیات، جایگاه واحدهای عملیاتی و تفکیک و تعیین وظایف نیروهای ستادی در حوزه خدمات حفاظتی و ایمنی میتواند گام مهمی در راه واگذاری امور مزبور به بخش خصوصی یا جلب مشارکتهای مردمی در این زمینه باشد.
در اینجا به بحث روی شرایط عمومی خصوصیسازی میپردازیم. خصوصیسازی در هر جامعه نیازمند تدارک شرایط اولیهای است که در کنار نکات فنی، فرآیند خصوصیسازی از الزامات این فرآیند است. شرایط عمومی خصوصیسازی در واقع فضای حاکم بر دیدگاهها، پیشنیازها و قیود مربوط به تحقق این امر است. تجربه خصوصیسازی در کشورهای مختلف بیانگر آن است که دیدگاهها، پیشنیازها و قیود مختلف در راه خصوصیسازی بنگاهها یا فعالیتهای دولتی، تاثیر مهمی روی مکانیسم، عملکرد، کیفیت و زمانبندی فرآیند خصوصیسازی دارد. گیل و گودریچ جمعبندی نسبتاً جامعی در این فرآیند دارند که در اینجا به آن اشاره میشود. آنان شرایط عمومی خصوصیسازی را به صورت زیر بیان میکنند:
۱- ابعاد سیاسی
۲- ابعاد مالی
۳- سیاستهای بازار سرمایه
۴- نحوه تامین مالی برنامههای زیربنایی
۵- اصلاحات مدیریتی
۶- قیود مالکیت
۷- وضعیت رقابت
به بیان گیل و گودریچ، برنامههای بزرگ خصوصیسازی معمولاً «بحثبرانگیز، زمانبر و با حساسیتهای سیاسی» هستند. عناصر سیاسی معمولاً اهدافی فراتر از بهبود در کارایی فعالیتها از طریق خصوصیسازی دارند چراکه تامین خواست عمومی و مسائل مربوط به شمارش آرا معمولاً در اولویت است. این امر میتواند فرآیند خصوصیسازی را با قیود و ملاحظات خاصی همراه کند. ابعاد مالی نیز از مهمترین ابعاد خصوصیسازی به ویژه از دیدگاه تحلیل هزینه- فایده اقتصادی فرآیند خصوصیسازی است. ابعاد مالی برای خصوصیسازی بنگاهها و مراکزی اهمیت دارد که در شرایط سوددهی قرار داشته باشند. وجود بازارهای مالی مناسب از جمله پیششرطهای عمومی در تحقق انتقال منابع مالی بنگاههای سودآور به بخش دولتی است که نیازمند اصلاحات ساختاری در این زمینه است. برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران با نگرش مدیریت تقاضا و برنامه سوم توسعه با نگرش نهادسازی (پیشگفته)، زمینه مناسبی برای تحقق بازارهای مالی مناسب و ساماندهی بازارهای مالی در نظر گرفتهاند. از طرف دیگر یکی از خواستهای مهم اجتماعی در راه خصوصیسازی، تحقق حقوق مالکیت و توسعه بازارهای سرمایه داخلی است. دیدگاه مزبور میتواند تعیینکننده سرعت و چگونگی خصوصیسازی باشد چراکه خصوصیسازی (به ویژه وقتی از طریق سهام عمومی باشد) منجر به افزایش سهام در اختیار مردم خواهد شد ولی تجربه کشورهای مختلف نشان داده این امر کمتر منجر به توسعه بازار سرمایه شده است. خواست طراحان و برنامهریزان فرآیند خصوصیسازی میتواند در زمینه سطح و عمق تاثیر پیششرطهای مزبور اهمیت داشته باشد. در خصوص اهمیت تامین مالی برنامههای زیربنایی، باید گفت که برنامههای زیربنایی به عنوان مکمل فعالیتهای اقتصادی، نقش مهمی در توسعه فعالیتهای بخش خصوصی و به ویژه استقبال این بخش از برنامه خصوصیسازی دارد. شدت فعالیت دولت در زمینه زیربناهای اقتصادی میتواند از یک طرف موجب کاهش فعالیت بخشخصوصی در پروژههای زیربنایی (به عنوان کالای جانشین) شده و از طرف دیگر موجب افزایش فعالیت بخش خصوصی در سایر فعالیتهای اقتصادی (به عنوان کالای مکمل) باشد. مدرنسازی امکانات زیربنایی اغلب باعث استقبال شدید بخش خصوصی از برنامه خصوصیسازی میشود. به عنوان مثال، طراحی شبکه مطلوب حملونقل درونشهری و ایجاد تمهیدات لازم برای فعالیت بهینه در حوزه خدمات حملونقل عمومی و ترافیک موجب تشدید استقبال بخش خصوصی از برنامه خصوصیسازی در این حوزه خواهد شد. نکته دیگر مربوط به اصلاحات مدیریتی است. اصلاحات مدیریتی در دو سطح مطرح میشود؛ سطح اول مربوط به مدیریت کلان اقتصادی در حالت عام و مدیریت خصوصیسازی فعالیتها در حالت خاص است. سطح دوم مربوط به مدیریت بنگاه و فعالیت موردنظر برای سیاستگذاری مناسب درونبنگاهی است.
سطح اول، اصلاحات مدیریتی به عنوان پیشنیاز و شرایط عمومی در فرآیند خصوصیسازی است ولی سطح دوم، مربوط به سودآوری و کیفیت فعالیتها برای هر بنگاه و رسیدن به شرایط مطلوب مدیریتی از نظر فرآیندهای درونسازمانی است. اصلاحات مربوط به سطح دوم نیز اگر قبل از اجرای فرآیند خصوصیسازی صورت گیرد، میتواند در زمره شرایط عمومی طبقهبندی شود. در زمینه قیود مالکیت باید گفت که دامنه مالکیت در فرآیند خصوصیسازی همواره یکی از بحثبرانگیزترین موضوعات بوده است. در برخی از موارد (مانند خصوصیسازی برخی از بنگاهها در انگلستان)، محدودیتهایی در گستره و تنوع مالکیت بنگاهها وضع شده تا بتوان قیود مالکیت موردنظر را در مورد بنگاهها اعمال کرد. یکی از مهمترین قیود مزبور، قیود عدم انحصار است که در برنامههای توسعه نیز مورد توجه قرار گرفته است. رهاسازی تصدیهای دولتی به صورت بدون قید، اغلب منجر به ایجاد انحصار و قدرت بازار بر اثر افزایش سهام در دست افراد میشود. تعیین حدود خاص برای قیود مالکیت قبل از اجرای خصوصیسازی، میتواند مسیرهای متفاوتی را در راه خصوصیسازی به وجود آورد. همچنین در زمینه رقابت باید گفت که قیود مالکیت و رقابت دارای ارتباط متقابل با یکدیگر هستند. بر اساس پیشفرضهای اقتصاد بازار، هر چه قیود مالکیت کمتری بر بازار حاکم باشد میتوان به شرایط مناسبتری برای تحقق وضعیت رقابت کامل دست یافت ولی مطالعات مختلف در زمینه شکست بازار نشان داده که گسترش مالکیت بدون وجود قیود مالکیت موجب ایجاد شرایط انحصاری در بازار میشود. در نتیجه، تقابل میان مفاهیم قیود مالکیت و وضعیت رقابتی مسالهای است که طراحان برنامه خصوصیسازی باید قبل از اجرای خصوصیسازی به آن توجه کنند.
با توجه به مطالعات خصوصیسازی در کشورهای مختلف و همچنین مطالعات نظری در زمینه خصوصیسازی میتوان گفت که چارچوب کلی معیارهای غیرمستقیم، معیارهای مستقیم اجتماعی و انتخاب عمومی به عنوان اجزایی از معیارهای بهینگی خصوصیسازی هستند. در این زمینه باید توجه داشت که سه موضوع فوق از میان مجموع معیارهای بهینگی خصوصیسازی، به عنوان پیشفرضهای خصوصیسازی نیز تلقی میشوند چرا که در هر سه زمینه، ایجاد شرایط لازم برای تحقق عناصر تشکیلدهنده معیارهای مورد نظر، مربوط به مرحله قبل از اجرای خصوصیسازی بوده و به همین دلیل، نوعاً به صورت شرایط عمومی تلقی میشوند.
یک نکته بسیار مهم در بحث خصوصیسازی خدمات شهری، بررسی رفتار بخش خصوصی در زمینه خصوصیسازی خدمات شهری است. در فرآیند خصوصیسازی فعالیتهای تولیدی و همچنین آن دسته از فعالیتهای خدماتی که مدیریت شهری مسوول مستقیم کیفیت ارائه خدمات نیست، بخش خصوصی تنها به آن گروه از افراد حقیقی یا حقوقی اطلاق میشود که کالای خصوصیسازی را به عنوان گزینههای سرمایهگذاری در ترکیب داراییهای خود در نظر میگیرند. این گروه از افراد، عرضه سرمایهگذاری را در فرآیند خصوصیسازی تشکیل میدهند و بنگاه یا فعالیت مورد نظر در فرآیند خصوصیسازی را به صورت یکی از شقوق سرمایهگذاری تلقی میکنند. در مقابل، حوزه خدمات شهری شامل آن دسته از فعالیتهای خدماتی است که مدیریت شهری مسوول مستقیم کیفیت ارائه خدمات مزبور بوده و در نتیجه، گروه دیگری از بخش خصوصی در قالب استفادهکنندگان از خدمات مزبور نیز باید مورد توجه قرار گیرند. در نتیجه، فرآیند خصوصیسازی خدمات شهری به دو گروه از بخش خصوصی شامل سرمایهگذاران خصوصی و مصرفکنندگان خصوصی توجه دارد که در اینجا به بررسی آنها میپردازیم.
۱- سرمایهگذاران خصوصی. سرمایهگذاران خصوصی حوزه مشترک بخش خصوصی در فرآیند خصوصیسازی کلیه بنگاهها و فعالیتها هستند. برای سرمایهگذار خصوصی، اولویت انتخاب میان سودآوری و کیفیت ارائه خدمات، سودآوری فعالیت است چرا که وی از میان شقوق مختلف سرمایهگذاری، زمینهای را انتخاب میکند که برگشت سود بیشتری داشته باشد. این امر در مورد آن دسته از حوزههای فعالیت (تولیدی، خدماتی) که عرضهکننده خصوصیسازی (دولت، بخش عمومی غیردولتی) مسوول مستقیم کیفیت ارائه خدمات مزبور نیست، به طور خودکار باعث انتقال تصمیمات براساس معیار سودآوری به فرآیند خصوصیسازی میشود ولی در مورد خدماتی مانند خدمات شهری، واگذاری فعالیتها به بخش خصوصی مستلزم در نظر گرفتن کارایی ارائه خدمات از دیدگاه مدیریت شهری در کنار دیدگاه سودآوری بخش خصوصی است. اگر ملاک اولیه انتخاب سرمایهگذاران خصوصی، کارایی ارائه خدمات باشد، افراد حقیقی و حقوقی بخش خصوصی را میتوان به طیفهای مختلف کارایی طبقهبندی کرد و معیار سودآوری را برای آن گروه از سرمایهگذاران خصوصی در نظر گرفت که دارای کارایی بیشتری در ارائه خدمات شهری (و یا برنامههای مدون مناسبتری در این زمینه ) هستند. نقطه مقابل این بحث، از دیدگاه سرمایهگذاران خصوصی مطرح میشود. سرمایهگذاران خصوصی به عنوان واحدهای اقتصادی عقلایی، به علائم بازار (مانند قیمت و نرخهای سود) توجه دارند. این ویژگی رفتاری در فرآیند خصوصیسازی باعث میشود که بخش عمومی یا دولتی در واگذاری فعالیتهای مختلف به بخش خصوصی، علائم مربوطه را مد نظر قرار دهند. خصوصیسازی از یک دیدگاه به معنای گسترش و تعمیق حوزه فعالیتهای بخش خصوصی و به عبارت دیگر، توسعه بخش خصوصی در جامعه است. در این راه بررسی مشخصههای رفتاری بخش خصوصی میتواند ابزار مناسبی برای انجام بهینه فرآیند خصوصیسازی باشد که در اینجا به عمدهترین مشخصههای رفتاری بخش خصوصی به عنوان سرمایهگذاران در فرآیند خصوصیسازی و تقاضاکننده کالای خصوصیسازی میپردازیم.
الف- سودآوری. همان گونه که قبلاً بیان شد، این مشخصه در مورد تمامی واحدهای حقیقی و حقوقی سرمایهگذاران بخش خصوصی وجود داشته و به عنوان پایه رفتارهای سرمایهگذاری آنهاست. در این راه میتوان با تصریح عناصر سوددهی در فعالیت خدماتی مورد نظر، به جلب سرمایههای خصوصی و مشارکت این بخش در انجام فعالیتها پرداخت.
ب- درجه جانشینی بخش عمومی. رابطه میان سرمایهگذاری عمومی و خصوصی همواره یکی از مهمترین مجادلات در طراحی توابع سرمایهگذاری خصوصی بوده است. بسیاری از الگوسازان، در توابع رفتاری سرمایهگذاری بخش خصوصی از متغیر سرمایهگذاری دولتی نیز استفاده میکنند تا درجه جانشینی یا مکمل بودن سرمایهگذاری دولتی برای سرمایهگذاری خصوصی را به دست آورند. در حالت کلی، اگر ضریب سرمایهگذاری دولتی در تابع سرمایهگذاری خصوصی (و به عبارت دیگر، عکسالعمل سرمایهگذاری خصوصی نسبت به سرمایهگذاری دولتی) مثبت باشد، این امر به معنای آن است که سرمایهگذاریهای دولتی در دوره موردنظر در زمینههایی صورت گرفته که مکمل سرمایهگذاری خصوصی بوده است. در حالت منفیبودن ضریب مزبور میتوان گفت که سرمایهگذاری دولتی، جانشین فرصتهای سرمایهگذاری خصوصی بوده و افزایش سرمایهگذاری دولتی منجر به کاهش سرمایهگذاری خصوصی شده است. این امر در شرایطی است که سرمایهگذاری خصوصی ملاک تصمیم خود را روی رفتار سرمایهگذاری دولت قرار دهد. دیدگاه دیگر آن است که سرمایهگذاری دولتی تابعی از سرمایهگذاری خصوصی باشد. این وضعیت هنگامی صورت میگیرد که بخش دولتی (عمومی) با معیار قرار دادن سرمایهگذاری خصوصی، رفتار سرمایهگذاری خود را برای تامین اهداف کلان اقتصادی جامعه تعیین کند. در مجموع، رفتار سرمایهگذاری دولت به صورت مکمل و یا جانشین بودن عنصر مهمی در تحلیل رفتار سرمایهگذاری بخش خصوصی است و تبعیت سرمایهگذاری خصوصی از نوع سرمایهگذاری دولتی، یکی از مهمترین مشخصههای رفتاری بخش خصوصی در فرآیند خصوصیسازی است.
پ- بازده به مقیاس فعالیتها. بخش خصوصی ماهیتاً تمایل به گسترش فعالیتها و استفاده از مزایای بازده به مقیاس دارد. در این راه هر چه فعالیت مورد نظر برای خصوصیسازی به اندازه بیشتری از مزایای فوق برخوردار باشد، امکان بیشتری برای جلب سرمایهگذاری خصوصی خواهد داشت. در کنار بازده به مقیاس، میتوان از شاخصهای دیگری مانند صرفههای تجمع (به معنای اثر تکاثری افزایش تعداد بنگاهها و روابط بینبنگاهی) نیز استفاده کرد. صرفههای مقیاس و صرفههای تجمع از دید بخش خصوصی، امکان گسترش ظرفیتهای تولیدی به خدماتی را به وجود میآورند و بخش خصوصی با تکیه بر رفتار عقلایی، گزینههایی را در اولویت قرار میدهد که امکان گسترش بیشتری داشته باشند.
۲- مصرفکنندگان خصوصی. مصرفکنندگان خصوصی در زمینه خدمات شهری، استفادهکنندگان از این خدمات هستند. رفتار بخش خصوصی از دیدگاه نظریه مصرف دارای مؤلفههای مشخصی است که مهمترین آن، کسب حداکثر مطلوبیت به ازای پرداخت هزینههای مصرفی است. تلفیق مباحث کارایی ارائه خدمات شهری با رفتار مصرفی (و اهداف مصرفی) بخش خصوصی، بیانگر اهمیت ملاکهای کیفیت ارائه خدمات شهری است. میزان رضایتمندی شهروندان از کیفیت ارائه خدمات شهری از دیدگاههای مختلف اهمیت داشته و حتی این امر در شرایط وجود انتخابات مستقیم داخلی (درونمنطقهای) برای تصدی مدیریت شهری، اهمیت فوقالعادهای مییابد. تفاوت اساسی حوزه خدمات شهری با سایر فعالیتهای خدماتی در این است که حتی با خصوصیسازی خدمات شهری، وظیفه حفظ کیفیت ارائه خدمات مذکور از مدیریت شهری سلب نشده و مدیریت شهری همواره مسوولیت مستقیم کیفیت ارائه خدمات را برعهده خواهد داشت. این امر در مرحله قبل از اجرای خصوصیسازی روی انتخاب واحدهای مختلف بخش خصوصی برای تصدی امور خدماتی مربوطه و در مرحله بعد از اجرای خصوصیسازی روی ارزیابی فعالیتهای بخش خصوصی موثر است. تهیه فرمهای ارزیابی که در فواصل زمانی مشخص تکمیل میشود و مراجعه به نظرات شهروندان جهت آگاهی از میزان مطلوبیت آنها (در قالب نظریه مصرفکننده) از مهمترین آثار توجه به بخش خصوصی به عنوان استفادهکننده از خدمات شهری است. تجربه کشورهای مختلف در این زمینه بیانگر اهمیت دیدگاه مصرفکنندگان نسبت به امر خصوصیسازی و لزوم توجه به رضامندی آنها در این راه است.
برای تدقیق فرآیند خصوصیسازی خدمات شهری باید به بررسی امکانات و محدودیتهای خصوصیسازی خدمات شهری پرداخت. شرایط و بسترهای خصوصیسازی تعیینکننده عمدهترین امکانات و محدودیتهای خصوصیسازی خدمات شهری در ایران هستند که در اینجا به بررسی موارد مذکور از دیدگاه امکانات و محدودیتهایی که در راه خصوصیسازی خدمات شهری در ایران به وجود میآورند میپردازیم.
۱- امکانات و محدودیتهای نهادی. با توجه به تعریف پیش گفته در خصوص ساختار نهادی در فرآیند خصوصیسازی، وجود سازمان خصوصیسازی و نهاد شورایعالی خصوصیسازی مهمترین امکانات نهادی خصوصیسازی در ایران است. سازمان و شورای مذکور با توجه به اختیارات گستردهای که به موجب قانون به آنها اعطا شده است قادر به تدوین برنامه جامع و زمانبندی مراحل خصوصیسازی هستند. آنچه به عنوان محدودیت فعالیت نهادی فوق وجود دارد، حوزه فعالیتهایی است که بدان توجه دارند چرا که سازمان خصوصیسازی فعالیتهای خود را صرفاً روی امور تولیدی به ویژه صنعتی متمرکز کرده و هنوز وارد حوزه خدمات (به ویژه خدمات شهری) نشده است. از دیگر محدودیتهای نهادی خصوصیسازی خدمات شهری در ایران، نامناسب بودن ساختار بازارهای مالی برای جذب سرمایههای خصوصی در این زمینه است. در کنار بازارهای مالی، ساختار بازار عوامل تولید نیز نیازمند ساماندهی مناسب جهت خصوصیسازی است. عدم شفافیت هر یک از بازارها (به عنوان عناصر نهادی فرآیند خصوصیسازی) میتواند قیود تعیینکننده در مسیر خصوصیسازی تلقی شود.
۲- امکانات و محدودیتهای قانونی. قوانین برنامههای توسعه پایه مناسبی برای حرکت به سوی خصوصیسازی فعالیتهاست. تمهیدات انجام شده در زمینه مدیریت تقاضا در برنامه دوم و عناصر نهادی مذکور در مواد قانونی برنامه سوم، زمینه حرکت در راه خصوصیسازی را فراهم میآورند. برنامه اول توسعه به دلیل توجه به مدیریت عرضه و همچنین به دلیل مراحل اولیه خصوصیسازی در فضای جهانی، توجه خاص به این امر نداشت. آنچه باعث محدودیت مواد قانونی برنامههای توسعه برای خصوصیسازی خدمات شهری میشود، عدم توجه کافی آنها به خصوصیسازی در حوزه خدمات (و در نتیجه خدمات شهری) است. این امر لزوم توجه به خصوصیسازی در حوزه خدمات به ویژه خدمات شهری در برنامههای آتی توسعه را ایجاب میکند.
در برنامههای پیشین توسعه، راهکارهای اجرایی برای خصوصیسازی و تدوین برنامه جامع خصوصیسازی در زمینه شرکتهای دولتی و تصدیهای تولیدی ارائه شده است به طوری که در بسیاری از موارد، حتی نوع فعالیت بنگاه مورد نظر در مدت زمان اندکی تعیین شده و امر واگذاری در دستور کار سازمان خصوصیسازی قرار گرفته است ولی مواد قانونی ناظر بر خصوصیسازی خدمات (و خدمات شهری) در سطح مباحث کلی و بدون ارائه راهکارهای اجرایی مشخص مطرح شده است.
در این راستا، برنامههای آتی توسعه میتواند محمل مناسبی برای ارائه راهکارهای اجرایی در زمینه خصوصیسازی خدمات شهری (همانند راهکارهای اجرایی برنامه سوم برای خصوصیسازی و ساماندهی شرکتهای دولتی) باشد. در حوزه قوانین بخشی نیز باید تغییرات حقوقی و قانونی لازم در زمینه نحوه ارتباطات سازمانی، نحوه ارزیابی و خصوصاً مبانی حقوقی و قانونی قراردادهای واگذاری فعالیتهای خدماتی به بخش خصوصی صورت گیرد و شرایط حاکم بر موارد فوق در وضعیت موجود، محدودیتهای خاصی را در راه خصوصیسازی به وجود میآورند.
۳- امکانات و محدودیتهای سازمانی. همانگونه که در بحث بررسی بسترهای سازمانی خصوصیسازی مطرح شد، ساختار سازمانی ارائه خدمات شهری در سطوح مختلف شهری تفاوتهایی دارد. وجود تفاوت ساختارهای در سطوح مختلف شهری از دیدگاه نظری امری پذیرفته شده است و این امر میتواند به عنوان یکی از امکانات خصوصیسازی خدمات شهری (متناسب با شرایط ساختاری هر منطقه) باشد. بدیهی است عدم سازگاری ساختار سازمانی مدیریت شهری با ساختار مطلوب سازمانی در شرایط خصوصیسازی، از جمله محدودیتهای سازمانی در فرآیند خصوصیسازی است که راهکار برخورد با محدودیت مذکور، ارائه ساختارهای سازمانی مطلوب (طراحی ساختار سازمانی متناسب با شرایط خصوصیسازی) است. در این زمینه توجه به وجود عناصر سازمانی در سطح ستادی برای نظارت بر نحوه ارائه خدمات شهری توسط بخش خصوصی و در نتیجه، گسترش سطوح ستادی نظارتی در مقابل سایر سطوح ستادی (و همچنین سایر سطوح عملیاتی) میتواند در طراحی ساختار سازمانی مطلوب موثر باشد.
۴- امکانات و محدودیتهای مربوط به شرایط عمومی. شرایط عمومی خصوصیسازی که به طور عمده بیانگر فضای برونزای حاکم بر فرآیند خصوصیسازی است، از مشخصههای ویژهای در ایران برخوردار است. یکی از مهمترین علل موفقیت یک برنامه خصوصیسازی، انجام آن در فضای مثبت اجتماعی و سیاسی است. این امر با توجه به تمایل به خصوصیسازی فعالیتها و کاهش تصدیگری دولت نزد عناصر سیاسی و اجتماعی جامعه (که تبلور آن در قانون برنامه سوم توسعه وجود دارد)، میتواند امکان مناسبی برای پیشرفت برنامه خصوصیسازی در جامعه باشد. خصوصیسازی خدمات شهری در فضای موجود مدیریت شهری در ایران، وضعیت خاصی را به وجود میآورد چرا که ساختار مدیریت شهری برای انطباق با فرآیند خصوصیسازی نیازمند تحولات اساسی است. این امر با توجه به خواست عمومی جامعه در حرکت به سوی مدیریت شهری مطلوب، میتواند زمینهساز گامهای بعدی به سوی خصوصیسازی خدمات شهری (شامل بررسی راهکارهای اجرایی) باشد. اثر محدودیتهایی را که در عناصر مربوط به شرایط عمومی در ایران وجود دارد (پیشگفته) میتوان در کوتاهمدت توسط راهکارهای موقت و در میانمدت توسط لحاظ قانونی مناسب در برنامه چهارم توسعه کاهش داد. از آنجا که شرایط عمومی خصوصیسازی به عنوان عوامل برونزا روی فرآیند خصوصیسازی تاثیر میگذارند، راهکارهای اجرایی برای جذب امکانات و رفع محدودیتها در شرایط مذکور نیز نیازمند ایجاد تمهیدات لازم در فضای عمومی جامعه در زمینه خصوصیسازی است.
بررسی ظرفیتهای بالقوه خصوصیسازی خدمات شهری در وضعیت موجود و وضعیت مطلوب، بستگی شدیدی به ساختار مدیریت شهری و حیطه وظایف آن دارد. ساختار کالبدی مدیریت شهری در ایران، با توجه به حوزههای خدماتی فوق شکل گرفته و هر گونه تغییر در حیطه وظایف مدیریت شهری مستلزم تغییرات لازم در زمینههای قانونی و سازمانی است. برای بررسی ظرفیتهای بالقوه خصوصیسازی خدمات شهری در ایران در وضعیت موجود باید به اجزای کالبدی ارائه خدمات در حوزههای مختلف توجه کرد. در حالت کلی، مطلوب آن است که سایر حوزههای خدمات شهری که اکنون در حیطه وظایف شهرداریها نیست (مانند شبکههای فاضلاب، آموزش و بهداشت و درمان) در مرحله اول در حیطه مذکور وارد شده و متناسب با آن ساختار کالبدی مدیریت شهری با تغییرات لازم اصلاح شود و پس از آن خصوصیسازی در این زمینه تعریف شود. در مورد خدماتی که اکنون در حوزه خدمات شهری هستند باید به میزان پیشرفت خصوصیسازی توجه داشت. در نتیجه و در حالت کلی از میان زمینههای مختلف خدمات شهری به صورت خدماتی که اکنون در حوزه وظایف سایر دستگاههای دولتی و عمومی هستند، اولویت اجرای واگذاری با خدماتی است که ساختارهای لازم برای خصوصیسازی خدمات مذکور در ساختار مدیریت شهری در شرایط کنونی وجود دارد چرا که سایر حوزهها هزینههای مالی و اجتماعی بیشتری را در فرآیند خصوصیسازی به همراه خواهند داشت.
وضعیت مطلوب همواره در بلندمدت به وجود میآید و بر اساس تعاریف اقتصادی، بلندمدت به دورهای اطلاق میشود که در آن امکان تغییر عناصر ساختاری (مانند تغییر و تحرک عوامل تولید برای ساختار تولید) وجود داشته باشد. قوانین برنامههای توسعه از دیدگاه خصوصیسازی خدمات شهری، شرایط کوتاهمدت را از دیدگاه اجرایی به وجود آوردهاند اما از دیدگاه نهادی، میتوان عناصری از برنامههای توسعه را برای تغییرات بلندمدت در مدیریت شهری تعیین کرد. آنچه در این میان اهمیت دارد این است که صرفاً از دیدگاه اجرایی، در وضعیت کنونی با شرایط کوتاهمدت مواجه هستیم و ایجاد شرایط لازم برای تغییرات ساختاری در بلندمدت میتواند به طور جدی از برنامه چهارم توسعه آغاز شود. مشابه چنین فرآیندی در مورد مدیریت منطقهای در برنامههای توسعه وجود دارد به طوری که در برنامه دوم، شرایط کوتاهمدت برای اصلاح ساختاری مدیریت منطقهای به وجود آمد (تبصره دوم قانون برنامه دوم) ولی در برنامه سوم، پیشرفتهای مهمی در ساختار مدیریت منطقهای در نظر گرفته شد (بخش نظام درآمد- هزینه استانی در قانون برنامه سوم). در مورد مدیریت شهری نیز هر چند در قوانین برنامههای توسعه اشارات پراکندهای به ساماندهی وضعیت موجود شده است، توسعه دیدگاه مربوط به گسترش خصوصیسازی در حوزه خدمات شهری میتواند زمینه مناسبی برای طرحریزی مدیریت مطلوب شهری باشد.
این بحث در ادبیات نظری و تجربه کشورهای مختلف به معنای توجه به حکومتهای محلی و تغییر ساختار مدیریت ملی با محوریت مدیریت منطقهای و محلی است. در این زمینه نظام قراردادها و توافقنامههای بینمنطقهای اهمیت خاصی در سازگاری سیاستها در سطح ملی خواهد داشت. از دیدگاه خدمات شهری، نتایج این بحث منجر به تعیین جایگاه مدیریت شهری و اعطای وظایف و اختیارات لازم به مسوولان محلی (از جمله شهرداریها) است. دولتها و نهادهای محلی با توجه به اینکه نسبت به نهادهای ملی ارتباط بیشتر و ملموستری با بخش خصوصی سازمانهای غیردولتی دارند، میتوانند تدارک مناسبتری برای خصوصیسازی خدمات مذکور ایجاد کنند که این امر به معنای گسترش وظایف مدیریت شهری و خصوصیسازی گستردهتر با محوریت مدیریت شهری است.
فرآیند خصوصیسازی خدمات شهری به دو گروه از بخش خصوصی شامل سرمایهگذاران خصوصی و مصرفکنندگان خصوصی توجه دارد
* پژوهشگر اقتصاد شهری
@BWurban7677
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد