گره کور توسعه در ایران

حسین حقگو*- «توسعه در کشورهای با درآمد کم و متوسط مستلزم آن است که درک روشنی از روش‌هایی که تغییر رانت‌ها بدون افزایش خطر خشونت صورت می‌گیرد فراهم شود.» (داگلاس‌نورث)
دولت بار دیگر دست‌به‌کار شد و پیش‌نویس سندی را که قرار است تعیین‌کننده جهت‌گیری توسعه صنعتی کشور باشد، در قالبی محدود و بی‌سروصدا منتشر کرد. متنی با عنوان «سند نقشه راهبردی صنعتی و ارتقای تولید داخل»؛ سندی که اولین بار در بند‌یک ماده‌یک قانون تشکیل وزارت صنایع و معادن در سال‌۱۳۷۹ از ضرورت تدوین چنین متن راهبردی‌ای سخن گفته شد و نتیجه آن تدوین مطالعه بسیار ارزشمند «سند استراتژی توسعه صنعتی» توسط دکتر نیلی و حدود ۶۰نفر از محققان و کارشناسان اقتصاد و صنعت کشور بود که حتی از سوی رئیس‌جمهور وقت
(جناب آقای خاتمی) به مجلس ارسال اما با تغییر دولت و… به بایگانی سپرده شد. در برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه (مواد‌۲۱و‌۱۵۰) نیز بر ضرورت تهیه این سند راهبردی تاکید شد که اسنادی با کیفیت‌های پایین تدوین و منتشر و توسط وزرا و روسای جمهور وقت هم رونمایی شد اما آنها نیز از قفسه بایگانی‌ها سر درآورد (برنامه راهبردی صنعت، معدن، تجارت؛ سال‌های‌۹۲، ۹۴ و ۹۶). اقدام اخیر ظاهرا تلاشی دیگر در انجام یک ضرورت اقتصادی، صنعتی و تاریخی است و این‌بار نهاد تدوین‌کننده این متن نه وزارت «صنایع و معادن» سابق و «صنعت، معدن، تجارت» فعلی، بلکه «موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی» زیرمجموعه سازمان برنامه و بودجه است.
این کار در شرایط حاضر از یک ‌سو کاری ضروری و حیاتی و واجب‌تر از نان شب برای توسعه صنعتی و تحول اقتصاد کشور است و از سوی دیگر بی‌معنا و بی‌اثرترین اقدام برای توسعه صنعتی و تحول اقتصاد کشور! ادعایی شاید متناقض اما واقعیتی دردناک.
۱- در بیان دلایل ضرورت حیاتی وجود چنین متن راهبردی‌ای برای توسعه صنعتی کشور می‌توان به این مهم تاکید کرد که صنعت کشور باوجود عمر حدود یکصد‌ساله خود بدون قطب‌نما و نقشه راهنما و به‌صورت جزیره‌ای و سلیقه‌ای و روزمره رشد کرده و اداره شده است. از مطالبه آن مهندس جوان
(علی زاهدی) در سال‌۱۳۰۹ که از ضرورت وجود یک «پرگرام صنعتی» گفت: «موقع مقتضی است که کلیه عملیات صنعتی ما تحت پروگرام جامع و روشن تنظیم شود.»‌ تا وزیر صمت که در همایش «یکصد شرکت برتر کشور» در چهره یک منتقد وضعیت فعلی اقتصاد و صنعت کشور ظاهر شد و توسعه صنعتی واقع‌شده در کشور را «فرصت‌طلبانه» خواند و اینکه باید «روایت تازه‌ای از توسعه ارائه دهیم و به توسعه کشور مبتنی بر صنعت فکر شود.»
سازمان مدیریت صنعتی نیز در گزارشی در همین همایش، بر ساختار ناموزون و اتکای شدید اقتصاد و صنعت کشور به نفت و فرآورده‌های نفتی و پتروشیمی و مواد معدنی تاکید کرد. چنانکه ۵۰درصد کل فروش ۱۵۰میلیارد دلاری ۱۰۰شرکت برتر در سال‌۱۴۰۱ یعنی حدود ۷۵میلیارد دلار متعلق به ۱۲شرکت اول فهرست بوده؛ پنج شرکت فعال در حوزه نفت، گاز و پتروشیمی (شرکت نفت ستاره خلیج‌فارس، پتروشیمی خلیج‌فارس، پالایش نفت بندرعباس و اصفهان و گاز پارسیان)، سه بانک (ملت، رفاه و صادرات)، دو شرکت سرمایه‌گذاری (غدیر و پارس آریان)، یک خودروساز (ایران‌خودرو) و یک شرکت در حوزه صنایع معدنی. (فولاد مبارکه)
نگاهی به بنگاه‌های بورسی نیز بیانگر همین وضعیت است. چنانکه حدود نیمی از ۲۰۰شرکت بورسی دارای ارزش بین یک تا ۱۰میلیارد دلار، در حوزه نفت و گاز و پتروشیمی و صنایع معدنی فعال هستند. نکته مهم دیگر آنکه چه در فهرست یکصد شرکت برتر صنعتی و چه در فهرست بنگاه‌های بزرگ بورسی به لحاظ نوع مالکیت غلبه تقریبا کامل با دولت و نهادهای عمومی و حاکمیتی یا چنانکه مصطلح است «خصولتی»هاست. درواقع نگاهی گذرا به فهرست یکصد شرکت و بازار بورس، نشان می‌دهد ساختار اقتصادی و صنعتی کشورمان عمیقا متکی به رانت انرژی (قیمت ارزان خوراک در پتروشیمی‌ها و پالایشی‌ها)، رانت مالی
(سود زیر نرخ تورم به سپرده‌ها در بانک‌ها) و فضای انحصاری و یارانه‌ای (ممنوعیت‌ها و تعرفه‌های بالای وارداتی و ارزانی قیمت بنزین در خودروسازی‌ها) است. پیامد این ساختار صنعتی معیوب آن است که «بیش از ۷۰ تا ۷۵درصد صادرات کشور را محصولات کامودیتی و خام و نیمه‌خام تشکیل می‌دهد» و کشورمان در رتبه‌۵۷ و بسیار پایین‌تر از ترکیه و عربستان
(به ترتیب در رتبه‌های‌۲۷‌و‌۳۵) در شاخص «رقابت‌پذیری صنعتی» در جهان قرار دارد.
اگر توسعه صنعتی در کشورمان معیوب و «فرصت‌طلبانه» است و حتی وزرای صنعتی هم آن را گردن نمی‌گیرند و اگر تدوین چندین متن راهبردی و توسعه‌ای چنانکه در فوق اشاره شد، اجرایی نشده و برپایی همایش‌های سالانه و انتشار فهرست بنگاه‌های برتر چنانکه برگزارکنندگان آن انتظار دارند به «رقابت بنگاه‌ها و برنامه‌ریزی» معقولانه نینجامیده و… و برخلاف روند جهانی و قدرت‌گیری بنگاه‌های فناورانه (اپل، مایکروسافت، تسلا و…) سال‌به‌سال بر تعداد و اندازه صنایع منبع پایه در کشورمان افزوده ‌شده است (از سهم ۱۲درصدی از ارزش‌افزوده صنعت در دهه هفتاد به حدود ۴۰درصدی در دهه نود) باید مشکل را بسیار عمیق و در ساختار و نهاد دولت و معیوب بودن فرآیند تشکیل دولت مدرن در کشورمان دانست.
۲- اینکه «مهار کردن اختیار و اقتدار حکومت، به صورتی باشد که فوایدش و نه مضراتش عاید شهروندان شود» به «مساله گیلگمش» معروف است.. گیلگمش، پادشاه شهر باستانی اوروک در بین‌النهرین اگرچه شاید اولین شهر جهان را تاسیس کرد، شهری که «باروهای آن همچون مس در برابر خورشید می‌درخشید» اما خود به بلای جان ساکنان شهر تبدیل شد: «همچون گاوی وحشی شهروندان را پایمال می‌کرد… پسر را از پدر می‌گرفت و فرو می‌کوفت، دختر را از مادر می‌ستاند و از وی کام می‌جست… هیچ‌کس را یارای مخالفت با او نبود». ساکنان شهر به آسمان فریاد می‌برند و خدای «آنو» صدایشان را می‌شنود و قدرتی برابر با گیلگمش می‌آفریند که قدرت او را کنترل کند و اوروک روی آرامش ببیند اما این قدرت زاده اراده خدایان (انکیدو) خیلی زود تبدیل به همکار و همدست گیلگمش در دسیسه و دشمنی با مردم شد؛ «آنها یکدیگر را در آغوش گرفتند و بوسیدند و… دوستان حقیقی شدند» چراکه «نظارت‌ها و موازنه‌هایی که با چتر از آسمان فرو انداخته می‌شوند معمولا درست‌کار نمی‌کنند.»
روایت فوق روایت ایجاد و ساخت دولت است؛ به زبانی اسطوره‌ای / تاریخی. فرآیندی که جامعه ایران نیز بیش از یکصد سال است در تکاپوی آن است. دولتی که همه افراد در آن صرف‌نظر از دین و مذهب و قوم و نژاد و… صاحب حقوق برابرند و ظرفیت آن را دارد تا خدمات عمومی مناسب ارائه کند و مستقل است تا تحت سیطره گروه خاصی نباشد، و مقید است به اینکه مردم بر آن نظارت داشته باشند.
بی‌شک این فرآیند بیش از یکصد‌ساله بی‌دستاورد نبوده است و تحولات ذهنی و عینی و نهادها و ساختارهای زیادی در کشورمان تاسیس و امکان تحول توسعه‌ای را فراهم آورده است اما این مجموع تحولات منجربه ایجاد توازن بین قدرت دولت و جامعه در جهت دستیابی به یک هدف مشترک که رستگاری ملی بوده، نشده است. بخش مهمی از این عدم‌موفقیت متوجه دولت است که قدرت و مسوولیت بسیار بیشتری دارد و بخشی نیز متوجه جامعه است که به‌جای تکیه بر توان خود عمدتا انتظار معجزه از بالا و بیرون را دارد که همچون انتظار مردم «اوروک» انتظاری غیرواقعی است.
وجود درآمدهای نفتی و تداوم حیات شرکت‌های دولتی و زاده‌شدن بنگاه‌های غول‌پیکر خصولتی در یکی، دودهه اخیر عملا این تصور را در دولت ایجاد کرده که نیازی به نهادهای مدنی و صنفی نمایندگی‌کننده خواست و اراده مردم در فرآیند توسعه کشور ندارد، لذا به‌جای اتکا به قانون و تضمین حقوق مالکیت و ایجاد فضای آزاد و رقابتی در تعامل با جهان و مخالفت با انحصار و شبه‌انحصار و حق انتخاب مصرف‌کنندگان و مداخلات اختلال‌زای دولت در بازارها و غیره سعی در تسخیر تمام مراکز قدرت و یکدست کردن آن (البته در تصور خود چراکه هر روز شکاف‌هایی در همین یکدستی به‌روز می‌کند) و سیطره خود بر نهادهای نمایندگی‌کننده بخش خصوصی (آخرین آنها دخالت فراقانونی در انتخابات هیات‌رئیسه اتاق ایران) کند.
بدیهی است وقتی دولت خود را متصدی ایجاد شغل و ساخت مسکن و تولید کالا و… می‌پندارد و حضور و مشارکت جامعه و بخش خصوصی را برای انجام این امور به رسمیت نمی‌شناسد در انجام این وظیفه شکست می‌خورد. وظیفه دولت عرضه کالای عمومی (امنیت و ثبات اقتصاد کلان و تنظیم روابط خارجی و آموزش و بهداشت عمومی و…) و نه کالای خصوصی و اداره بنگاه‌ها و قیمت‌گذاری دستوری و… است. دولت تنها نهادی است که حق اعمال اجبار و زور را دارد اما اجبار و زوری که در چارچوب قوانین تعریف ‌شده‌اند. در واقع «مدیریت بوروکراتیک تحت لوای دموکراسی یعنی مدیریت بر اساس قانون و بودجه.»
هر سه ضلع دولت و ساختار بوروکراتیک و بخش خصوصی به نظر در کشورمان به‌هم‌ریخته و درهم ‌شکسته است. دولت و نظام بوروکراتیکی که خود را همه‌چیزدان و مهندس کسب‌وکار و زندگی و علایق مردم و فعالان اقتصادی می‌پندارد و صاحبان بنگاه‌های خصوصی و مردمی که هر روز حق انتخاب و دایره عمل‌شان محدود و محدودتر می‌شود و بعضاً از طریق کسب رانت‌های مختلف و یارانه‌های گوناگون گذران امور می‌کنند.
۳- تدوین سند راهبردی توسعه صنعتی کشور بر اساس علم و دانش روز و تجربه جهانی و با مشارکت تمامی ذی‌نفعان به‌عنوان ضرورت حیاتی اقتصاد و صنعت کشور و نیز اجرایی و عملیاتی شدن آن در چارچوب اقتصاد سیاسی متفاوت با وضعیت امروز امکان‌پذیر است؛ موضوع مهمی که در سند منتشرشده اخیر (سند نقشه راهبردی صنعتی و ارتقای تولید داخل) هرچند در قالبی مختصر و مبهم در سرفصلی با عنوان «اقتصاد سیاسی و حکمرانی متناسب با توسعه صنعتی» بدان اشاره‌ شده است. اینکه از منظر اقتصاد سیاسی «ریشه کامیابی و ناکامی، در تحول نهادی وابسته به توافقات یا آرایش سیاسی فی‌مابین ذی‌نفعان صنعت (به‌طورکلی) و هر رسته صنعتی است.» این نگرش برگرفته از دیدگاه داگلاس نورث، محقق برجسته و نوبلیست اقتصاد است که ایجاد تحول در نظام‌های محدود را بسته به نحوه هدایت رانت‌های غیرمولد در سمت‌وسوی رانت‌های مولد تحلیل می‌کند و با استفاده از شواهد تاریخی نشان می‌دهد که «در نظام‌های دسترسی محدود تلاش برای حذف نهادها و سیاست‌های رانت‌زا باید به روش‌هایی باشد که به وقوع مجدد بی‌ثباتی که توسعه را از ریل خارج می‌کند نینجامد و بازیگران خشونت‌ساز را از این کار برحذر دارد.»
فرآیند توسعه صنعتی کشورمان به‌شدت با معضل فوق گره ‌خورده و با اجرای سیاست‌های اصل‌۴۴ و اخیراً با «مولدسازی دارایی‌ها» تشدید نیز شده است. به‌طوری که اصولا بازیگران اصلی یعنی دولت (در معنای قوه مجریه) و بخش خصوصی و نهادهای توسعه‌ای را از کارکردهای اصلی خود انداخته است. دولت به قیمت‌گذاری و محدود کردن فضای کسب‌وکار و… مشغول است و بخش خصوصی از صبح تا شب باید به دنبال برداشتن موانع دولت ساخته بدود و نهادهای توسعه‌ای که بودونبود آنها علی‌السویه شده است. (ایدرو، ایمیدرو و…)
بر این اساس شاید بتوان مشکل «توسعه صنعتی» در کشورمان را در فقدان «اراده سیاسی» برای اتخاذ راهبردی دانست که الزامات تبدیل رانت‌های «نامولد» به «مولد» و تبعات گذار به «نظام‌های دسترسی محدود بالغ» و صنایع رقابت‌پذیر را ممکن می‌کند: «مدلی که در آن حفاظت و حامی‌پروری دولتی برای سودآوری کسب‌وکارها محدود و بازدهی و رقابت‌پذیری برای رقابت در بازارهای خارجی اهمیت بسیار می‌یابد و تحولات مهمی در زمینه کنترل مدنی بر قوای نظامی و کنترل‌ها بر خشونت دولتی و نشو نمای همه اشکال سازمان‌ها و بهبود حاکمیت قانون ایجاد می‌شود.» «ضعف و فقدان اراده سیاسی نیز به تعبیری ناشی از کاغذ شدن دولت است.» (دولت‌هایی که در آنها هم نهادهای مدنی و هم سیستم سیاسی هردو ضعیف‌اند و توان پیشبرد امر توسعه را ندارند؛ «راه باریک آزادی»، عجم اوغلو و رابینسون) و احیای آن، ضرورتی حیاتی؛ دولتی که به جای نفی و طرد و تک‌گویی، آشتی و صلح و گفت‌وگو بین خود و جامعه و جهان را هدف قرار دهد و امکان توسعه این سرزمین عزیز را در حوزه‌های مختلف و ازجمله مهم‌ترین آنها «توسعه صنعتی» فراهم کند.
*کارشناس اقتصادی
منبع: آینده‌نگر