حکمرانی اقتصادی؛ گامی مفید، موثر و راهگشا در جراحی اقتصادی

جواد راستی*- این روزها جراحی اقتصادی موضوع و دغدغه اول کشور در مباحث اقتصادی است که با معیشت و زندگی روزمره عموم مردم گره خورده است و در این بین موافقان و مخالفان متعددی، اظهارنظرهای متضاد و متناقضی ارائه کرده‌اند. در این مجال به این موضوع از بُعد شیوه حکمرانی اقتصادی پرداخته و سعی خواهد شد تعریف جامعی از این مفهوم ارائه و کارکرد آن در جراحی اقتصادی مطرح شود.
حکمرانی اقتصادی عبارت است از سیستمی از نهادها، فرآیندها و رویه‌هایی که برای تحقق اهداف اقتصادی یک جامعه استقرار می‌یابد. حکمرانی اقتصادی، در واقع ماهیت و عملکرد مدیریت اقتصادی یک کشور را مشخص می‌کند. هنگامی که کشوری با بحران‌های اقتصادی نظیر افزایش تورم و بیکاری مواجه می‌شود، نشان‌دهنده این است که نظام حکمرانی (به‌طور اعم) یا حکمرانی اقتصادی (به‌طور اخص)، دارای اشکال است و باید تغییرات و اصلاحاتی در آنها ایجاد شود. حکمرانی اقتصادی شامل دو حوزه وسیع سیاستگذاری اقتصادی یعنی مدیریت اقتصاد کلان (مثل سیاست‌های پولی و مالی) و نیز مدیریت اقتصاد خرد (مثل مراحل صدور مجوز کسب‌و‌کار برای فعالان اقتصادی و تضمین اجرای قراردادها) است.
حکمرانی اقتصادی شامل حمایت از حقوق مالکیت، تدارک اقدام جمعی مناسب (متشکل از بخش عمومی، بخش خصوصی و جامعه مدنی) برای ایجاد زیرساخت‌های فیزیکی و سازمانی در جهت رشد و توسعه اقتصادی جامعه است. این مجموعه از فعالیت‌ها توسط نهادهای رسمی و غیررسمی انجام می‌شود و حکمرانی اقتصادی باید اصلاحات نهادی و انتقال از مجموعه‌ای از نهادها به مجموعه دیگر، برای عملکرد بهتر را بررسی و مقایسه کند.
حکمرانی اقتصادی زیرمجموعه‌ای از کلیت یک کشور محسوب می‌شود. نظام حکمرانی دارای ابعادی مثل حکمرانی سیاسی، حکمرانی قانونگذاری، حکمرانی علم، حکمرانی شرکتی و سایر زمینه‌هاست.
پس در درجه اول، برای شناخت بهتر حکمرانی اقتصادی یک کشور ابتدا باید شاکله اصلی حکمرانی یک کشور را به‌طور کلی شناخت.
به‌طور کلی حکمرانی شامل چهار بُعد اصلی: رهبری (انگیزه‌بخشی)، مدیریت (تصمیم‌گیری)، اجرا (عمل به تصمیمات) و ارزیابی (فرآیند بازخوردگیری و اصلاح امور) است. حکمرانی و حکمرانی خوب به‌طور گریزناپذیری دارای ابعاد اقتصادی است. مثلا می‌توان حکمرانی را به معنای روشی دانست که براساس آن قدرت بر مدیریت اقتصادی یک کشور و منابع اجتماعی آن برای رسیدن به توسعه اعمال می‌شود. همچنین طبق یک تعریف، حکمرانی خوب به مجموع شیوه‌هایی اطلاق می‌شود که از طریق آنها افراد و نهادها (خصوصی و عمومی) امور مشترک‌شان را برنامه‌ریزی و مدیریت می‌کنند.
بانک جهانی نیز حکمرانی خوب را در فراتر رفتن از کوچک‌سازی دولت دانسته و اهداف آن را چنین تعریف می‌کند: توانایی کشورها در اجرای اصلاحاتی که به بهبود مکانیسم‌های تخصیص منابع عمومی، توسعه نهادینه دولت، تاثیرگذاری بر جوانب مختلف شکل‌گیری انتخاب و اجرای سیاست‌ها و بهبود روابط بین شهروندان و حاکمیت بینجامد. شاخص‌های حکمرانی اقتصادی شامل: پاسخگویی در مدیریت منابع عمومی، کاهش اتلاف منابع، افزایش ارتباطات بین‌المللی اقتصادی، ارتقای عدالت، بهبود وضعیت امنیت غذایی آحاد مردم، کاهش فساد (در بخش عمومی، دولتی و خصوصی)، افزایش ظرفیت شهروندان برای مشارکت موثر در تدوین و اجرای چارچوب‌های عمل و حضور سالم بنگاه‌های کوچک و متوسط در فعالیت‌های اقتصادی، بهبود توسعه پایدار و تامین انرژی سبز، ارائه خدمات فراگیر و باکیفیت توسط بخش عمومی و بخش دولتی در امور بهداشتی و آموزشی، شفافیت و حمایت از حقوق دسترسی شهروندان به اطّلاعات، افزایش کارایی و عدالت مالیاتی، همکاری سازنده و موثر با سازمان‌های جامعه مدنی فعال در بخش‌های اقتصادی، مسوولیت‌پذیری در برابر سرمایه‌گذاران کوچک و اقلیت‌های اقتصادی (مثل زنان)، کاهش شاخص فلاکت (کاهش تورم و کاهش بیکاری) و پاسخگویی مسوولان در قبال تصمیمات و اقدامات اقتصادی‌شان است. حکمرانی اقتصادی موثر به دنبال تدوین و اجرای سیاست‌های مالی، پولی و تجاری هماهنگ و مکمل و ایجاد مراجع نظارتی در جهت ارتقای عملکرد این حوزه‌هاست.
بروندادهای اقتصادی خوب، حاصل حکمرانی اقتصادی خوب است. حکمرانی اقتصادی خوب در اقتصادهایی وجود دارد که نهادهای بخش عمومی و بخش دولتی، ظرفیت مدیریت منابع به صورت کارا، قاعده‌مند شده، قابل اجرا و تقویت‌کننده مقررات و سیاست‌های سالم را دارا هستند. این نهادها مورد پایش بی‌طرفانه قرار می‌گیرند و مسوول اقدامات خود هستند و قوانین و نرم‌های تعاملات اقتصادی را رعایت می‌کنند و فعالیت‌های اقتصادی به دور از فساد و سایر فعالیت‌های کاهنده اعتماد عمومی صورت می‌گیرد.
عناصر کلیدی حکمرانی اقتصادی خوب عبارتند از:
شفافیت، پاسخگویی، محیط مساعد برای رشد و توسعه بخش خصوصی، توسعه نهادی و اثربخشی نهادی.
حکمرانی اقتصادی خوب مبتنی بر یک ساختار دموکراتیک و مردم‌سالارانه است. همچنین، یکی از اصول حکمرانی خوب اقتصادی، عدم تمرکز است و یکی از مظاهر حکمرانی اقتصادی خوب این است که بانک مرکزی کشور دارای استقلال و اقتدار زیادی برای اجرای سیاست‌های پولی باشد.
یکی از سنجه‌های حکمرانی اقتصادی، شاخص حکمرانی منابع است. شاخص حکمرانی منابع، شاخصی است که کیفیّت حکمرانی در بخش نفت، گاز و سایر منابع معدنی را در بین کشورهای مختلف جهان می‌سنجد. شاخص حکمرانی منابع، وضعیت چهار نشانگر حکمرانی یعنی تنظیمات نهادی و قانونی، تامین امنیت منابع و کنترل کیفیت، شیوه‌های گزارش‌دهی و نیز محیط توانمندساز را مورد ارزیابی قرار می‌دهد.
طبق گزارش حکمرانی منابع در سال ۲۰۱۷ که در آن وضعیت ۸۹ کشور با بیشترین میزان منابع جهان بررسی شد، ایران رتبه ۶۲ را کسب کرد. به عبارت دیگر، ایران به لحاظ حکمرانی منابع، جزو یک‌سوم انتهایی قرار دارد. در مجموع، حکمرانی اقتصادی برای افزایش نظارت، ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های مختلف تصمیم‌گیر و نیز بین بخش‌های مختلف اقتصادی (صنعت، کشاورزی و خدمات) تدوین می‌شود. چالشی که کم‌وبیش همه کشورهای دنیا با آن روبه‌رو هستند ایجاد یک سیستم حکمرانی اقتصادی مطلوب است که کیفیت فرآیند تصمیم‌گیری که مستقیما یا غیرمستقیم بر فعالیت‌های اقتصادی یک جامعه در عرصه داخلی و بین‌المللی تاثیر می‌گذارد را ارتقاء دهد. به ویژه کشورها باید تلاش کنند تا تاثیر مخرب فساد بر فعالیت‌های اقتصادی را کاهش دهند و ظرفیت‌های اداری و فنی مدیران و مسوولان را برای دستیابی به توسعه اقتصادی- اجتماعی پایدار، تقویت کنند.
دو پاشنه آشیل کشور ما، عدم پاسخگویی مسوولان در مقابل تصمیمات و اقدامات اقتصادی (مثل گران کردن بنزین در سال ۱۳۹۸) و نیز فساد روزافزون است که سرمایه اجتماعی، اعتماد عمومی و به دنبال آن، حکمرانی اقتصادی را زایل می‌کند. حال به کارکرد حکمرانی اقتصادی در حوزه جراحی اقتصادی می‌پردازیم؛ قیمت شاید کلیدی‌ترین متغیّر اقتصادی است که از میزان کمیابی منابع خبر می‌دهد. هرگونه دستکاری، با هر عنوان و بهانه‌ای، در این متغیر علامت‌های نادرستی به بازیگران اقتصادی در سمت عرضه و تقاضا می‌دهد و بازارها را دچار اختلال می‌کند.
از این رو هرگونه مداخله دولتی در بازار باید تا جای امکان حداقلی، غیرقیمتی و تنها محدود به موارد شکست بازار (market failure) باشد. اقتصاد ایران اما به قیمت‌گذاری مصوب حداکثری در بازارهایی عادت کرده است که اساسا از منظر علم اقتصاد دچار شکست نشده‌اند که نیازی به حضور و مداخله دولت در آنها باشد. طرفه آنکه حتی بسیاری از مردم که سال‌ها از این شیوه قیمت‌گذاری آسیب‌های اساسی دیده‌اند، همچنان نه‌تنها خواهان چنین سیاستگذاری‌ای هستند، بلکه نظارت بیشتر بر اعمال این قیمت‌ها را نیز طلب می‌کنند. به این ترتیب حکمران اقتصادی جایگاه خود در تسهیل رقابت و حذف موانع ورود به بازارها را به قیمت‌گذاری در بازارهای مختلفی فرو می‌کاهد تا زمانی که شکست بازاری اصلاح شده باشد، شاهد شکست حکمرانی (governance failure) باشیم.
شکست حکمرانی به هرگونه ناکارآمدی فرآیندهای حکمرانی، به‌طور مشخص شکست اثربخشی و کارایی سیاست‌ها اشاره دارد. شکست همزمان در بازار و حکمرانی متاسفانه تجربه زیسته اقتصاد ایران در همه دهه‌های گذشته است. جراحی اقتصادی به شیوه کنونی در بازارهایی انجام می‌شود که هیچ‌کدام مصداق شکست بازار نیستند و اساسا در وهله نخست نیازی به مداخله دولت در آنها از منظر علم اقتصاد وجود نداشته است. هرنوع به اصطلاح جراحی اقتصادی که متوجه ضرورت بازگشت دولت به جایگاه اصلی خود نباشد و بر دست درازی به بازارهایی اصرار داشته باشد که دست نامرئی در آنها به خوبی عمل می‌کند، لاجرم محکوم به شکست است.
به بیان دیگر، هر نوع سیاست جدیدی در بازارها به شیوه مداخله دولتی، آن هم به شیوه قیمت‌گذاری دستوری، شکست حکمرانی اقتصادی را تشدید و همچنان دولت را در آینده بیش از پیش گرفتار مسائل این بازارها خواهد کرد که تنها از امروز به آن زمان موکول شده‌اند.
برای فهم بهتر این مساله می‌توان به بازار مسکن اشاره کرد. هزینه مسکن بخش قابل ملاحظه‌ای از بودجه خانوار را به خود اختصاص می‌دهد و در سال‌های اخیر رشد بسیار بالایی را تجربه کرده است. (برای نمونه براساس گزارش‌های منتشرشده از سوی مرکز آمار، قیمت مسکن در کشور در بهار ۱۴۰۰ در مقایسه با سال قبل آن به‌طور میانگین بیش از دو برابر شد.)
با وجود این، از سویی همه این فشارهای اقتصادی کمتر متوجه دولت بوده و منجر به اعتراض مردم نشده است؛ چراکه مردم دولت را متولی قیمت‌گذاری در بازار مسکن نمی‌دانند. درحالی‌که از سوی دیگر افزایش‌های بسیار کمتر از این درباره بسیاری از کالاها اعتراض‌های فراوانی را به دنبال داشته است، چراکه مردم دولت را مسوول افزایش قیمت در این بازارها می‌دانند. وقتی قیمت‌های اسمی افزوده‌شده در اقتصاد تورمی ایران معنای حقیقی خود را به زودی از دست خواهد داد، قیمت‌گذاری دستوری چیزی جز تن دادن به جراحی‌های پیاپی ناگهانی در سال‌های آینده نخواهد بود.
اصلاح روند زوال حکمرانی اقتصادی نه با جراحی‌های پیاپی اقتصادی به شیوه کنونی، آن هم در شرایط تورمی، بلکه در وهله اول با بهبود ظرفیت و توانمندی‌های حکمرانی اقتصادی متصور است. در آن صورت می‌توان از پیامدها و نتایج انواع سیاست‌های دستوری گذشته درس آموخت و اصلاحات اقتصادی را در مسیری پیش برد که حکمران اقتصادی به جایگاه اصلی خود در رفع شکست بازار بازگردد و بیش از این به چرخه شکست حکمرانی اقتصادی دامن نزند. اگر جراحی در اقتصاد ایران لازم است، باید در وهله نخست نه در تن رنجور و بیمار اقتصاد ایران که در نگرش جراحانی باشد که همچنان، با وجود همه مطالعات نظری و تجربیات تاریخی، بر دستکاری قیمت‌ها اصرار دارند.
* پژوهشگر ارشد اقتصاد سیاسی توسعه