ضرورت سیاست صنعتی فراگیر با چاشنی تدابیر سه‌گانه برای اقتصاد ایران

امین مالکی*- شرایط کنونی اقتصاد ایران، طراحی سیاست صنعتی با اولویت بهبود معیشت نیروی کار از طریق اشتغال مولد و شایسته را ضروری ساخته است. سیاست صنعتی فراگیر «ایجاد رونق در رشته‌ فعالیت‌های هدف» و «تغییرات ساختاری» را توامان دنبال کرده و به دنبال شکل‌دهی تغییرات ساختاری با «حداکثر رقابت‌پذیری و رشد بهره‌وری با رعایت قید عدم آسیب‌پذیری درآمد نیروی‌کار» یا «حداکثرسازی درآمد نیروی کار با رعایت قید حداقل سطح ممکن رقابت‌پذیری و رشد بهره‌وری» است. تدابیر ویژه سیاست صنعتی فراگیر در یک نگاه قابل تقسیم به سه دسته تدابیر حفاظتی، شغلی و هزینه‌ای هستند.
تدابیر حفاظتی در سیاست صنعتی فراگیر
توجه سیاست صنعتی فراگیر به ملاحظات حفاظتی (Safeguards) یکی از وجوه متمایز اصلی آن است. اصل پذیرفته شده آن است که لازمه نوآوری و رشد، برخورداری از فضای کسب و کاری است که رقابت را تحریک کند. تحریک رقابت به معنای آزادی ورود و خروج به بازار و لذا جابه‌جایی نیروی کار آموزش‌دیده و متخصص از یک فعالیت به فعالیت دیگر است؛ اما آوارگی نیروی کار کم‌درآمد که عموما فاقد آموزش و اطلاعات لازم از فعالیت‌های جایگزین است، به راحتی مرتفع نمی‌شود. سیاست‌های صنعتی با رویکرد جهش اقتصادی یا سیاست صنعتی مخرب خلاق که به انحاء مختلف به دنبال رشد بهره‌وری و درآمد فعالیت‌های صنعتی هستند، جمعیت فقرا در گروه‌های حاشیه‌نشین را تشدید می‌کنند. مثلا با ورود کیف و کفش تولیدکننده خارجی برخوردار از مزیت رقابتی، کارآفرینان ایرانی بدون برخورداری از هرگونه فرصت بازیابی و سازگاری، سریعا از بازار خارج می‌شوند یا زمانی که شعب زنجیره‌های بزرگ خرده‌فروشی جهان در ایران تاسیس می‌شود، خرده‌فروشان کوچک‌مقیاس (سوپری‌ها) و SME ها
جایگاه خود را در زنجیره داخلی تامین از دست می‌دهند. سیاست صنعتی فراگیر به منظور پرهیز از این آثار منفی، برخی اصول سیاست‌های صنعتی معمول را رعایت نمی‌کنند و لذا تصمیم‌سازان حاکمیتی براساس ضرورت بده- بستان بین مزایا و معایب سیاست‌ها (آثار منفی مستقیم و غیرمستقیم)، چالش‌های خاص خود را در سیاستگذاری دارند که در ادامه برخی از مهم‌ترین آنها ارائه شده است:
الف) وضع محدود‌یت‌های هوشمند بر تجارت خارجی: جمعیت کم‌درآمد در کشورهای در حال توسعه در رشته فعالیت‌های صنعتی به‌خصوصی متمرکز هستند. زمانی که تجارت خارجی نقشی مخرب بر ادامه فعالیت‌های این رشته فعالیت‌ها داشته باشد مطلوب نیست و نیازمند وضع پاره‌ای عوارض‌ها و محدودیت‌ها است. همچنین اگر تراز کالایی آن دسته از اقلام غذایی و انرژی که در سبد مصرفی قشر کم‌درآمد وزن بالاتری دارد با صادرات آن اقلام نامتعادل شود، سیاست صنعتی فراگیر حکم به محدودیت می‌دهد (مثال: کمبود ارز سال ۲۰۰۹ در کشور اتیوپی باعث شد دولت صادرکنندگان قهوه را مجبور کند تا بدون توجه به کاهش قیمت‌های جهانی، قهوه خود را صادر کنند و کسری دلاری لازم را پوشش دهند که این اقدام اثری شدیدا منفی بر جریان سرمایه‌گذاری‌های خارجی صنایع قهوه اتیوپی داشت، اما در عین حال سیاستی لازم در آن مقطع به شمار رفت.)
ب) وضع محدودیت‌های هوشمند بر سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی: زمانی که احتمال تسخیر بازار داخلی و وقوع پیامدهای اجتماعی سنگین می‌رود، سیاست صنعتی فراگیر سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را به عنوان ابزار اصلی تامین مالی برنامه‌های خود قرار نمی‌دهد (مثال: در کشور ویتنام برای اعطای مجوز به فروشگاه‌های زنجیره‌ای خارجی، مناطق محلی دارای فروشگاه دائما تحت رصد «آزمون نیاز اقتصادی» قرار می‌گیرند و در صورت آسیب ‌دیدن شبکه محلی فروش، از اعطای مجوز خودداری می‌شود.)
ج) وضع محدودیت‌های هوشمند بر مالکیت‌ زمین کشاورزی و ایجاد تسهیلات بازرگانی عمومی: ادغام زمین‌های کشاورزی شیوه مرسوم افزایش بهره‌وری در بخش کشاورزی است، اما زمانی که بخش عمده‌ای از جمعیت کشاورز برای امرارمعاش به کار در این زمین‌ها وابستگی دارند، برای مالکیت زمین‌های کشاورز سقف مشخصی در نظر گرفته می‌شود. این سیاست به ویژه زمانی کاربرد داشته که اجرای دیگر اشکال حمایت، امکان‌پذیر نباشد. همچنین، تولیدکنندگان کشورهای در حال توسعه عموما در مقیاس‌های کوچک و مناطق دورافتاده فاقد اطلاعات فعالیت می‌کنند و سرنوشت آنها در اختیار بازرگانانی است که اطلاعات بسیار بهتر و کنترل کامل بر قیمت‌ها دارند.
د) وضع محدودیت‌های هوشمند در حوزه محصولات کشاورزی: برای تنظیم تراز کالایی اقلام اساسی کشاورزی، به رغم افزایش قیمت داخلی و جهانی دیگر محصولات، ممکن است مجوز تغییر کاربری داده نشود. (مثال: در کشور هند و در شرایط افزایش شدید قیمت سوخت از ترس کمبود مواد غذایی، محدودیت‌های متعددی بر ورود نیشکر و روغن ‌خوراکی تولیدی برای تولید سوخت‌های زیستی وضع شد.)
تدابیر شغلی در سیاست‌ صنعتی فراگیر سیاست‌های صنعتی در کشورهای با درآمد متوسط پایین مانند ایران باید پاسخگویی لازم در خصوص ضرورت اتخاذ سیاست‌های لازم برای افزایش درآمد و تولید مولد را در کمترین زمان ممکن داشته و فرصت‌های شغلی جمعیت بیکار کم‌درآمد را فراهم آورد:
الف) توجه به صنایع ساده اما صادراتی: سیاست صنعتی فراگیر آن دسته از فعالیت‌های تولیدی را ترویج می‌کند که بتوانند تعداد قابل توجهی کارگر بی‌بهره از سطوح مهارتی بالا را جذب کنند. فعالیت‌هایی مانند مونتاژ پوشاک برای صادرات همراه با مشوق‌های صادراتی کاهش عوارض، طی سنوات اخیر بسیار کارساز بوده‌اند (مثال: ویتنام با به‌کارگیری این روش توانست ظرف یک دهه تمامی جمعیت کشور خود را به سطوح بالای درآمدی برساند).
ب) توجه به بازار کار زنان: سیاست صنعتی فراگیر وزن بالایی به سیاست‌هایی می‌دهد که مشارکت زنان در نیروی کار را افزایش می‌دهند. علاوه بر ترویج کارآفرینی توسط زنان، آن دسته از فعالیت‌های صنعتی که به لحاظ جنسیتی قابلیت تمایز و اولویت‌دهی به نیروی کارگری زنان را داشته باشند از منظر سیاست صنعتی فراگیر در اولویت هستند.
ج) توجه به اشتغال غیرکشاورزی اما روستایی: سیاست‌هایی که دسترسی ساکنین روستاها و افراد کم‌درآمد شهری به اشتغال غیرکشاورزی روستایی را بهبود می‌بخشند، رجحان بالاتری در سیاست صنعتی فراگیر دارند. ساکنین مناطق روستایی عموما در چرخه سیاه درآمد پایین گرفتار هستند و فعالیت‌های غیرکشاورزی که قابلیت تنوع‌بخشی به اقتصادهای روستایی را داشته باشد و از چگالی بالای نیروی کار در مناطق روستایی بکاهد، کمک‌کننده خواهد بود. بالا بردن دسترسی این مناطق به زیرساخت‌های سخت و نرم (منابع مالی) و ترویج صادرات غیرسنتی از مناطق روستایی از دیگر سیاست‌های این حوزه هستند.
د) توجه به بنگاه‌های کوچک: از منظر سیاست صنعتی فراگیر، سیاست‌های تحریک بهره‌وری بنگاه‌های کوچک که اغلب در چرخه باطل بهره‌وری پایین و سرمایه‌گذاری کم گرفتار هستند، اثرات خارجی مثبتی برای کل اقتصاد به همراه خواهد آورد. خوشه‌سازی این بنگاه‌ها و تشویق فرآیندهای «ارتقاء جمعی بهره‌وری» از جمله سیاست‌های متداول این حوزه است. همچنین دولت‌ها با سفارش «تدارکات عمومی» خود به بنگاه‌های خرد نقش موثری در فراگیر شدن هر چه بیشتر رشد و توسعه کل صنعت و ارتقای بهره‌وری منابع کل اقتصاد ایفا کرده‌اند (مثال: سفارش لباس‌های فرم مدرسه و مبلمان دوائر دولتی به بنگاه‌های خرد از جمله این سیاست‌ها است).
تدابیر هزینه‌ای در سیاست صنعتی فراگیر
الف) هزینه فرصت: سیاست صنعتی فراگیر با دقت هزینه فرصت تجارب سیاست صنعتی در گذشته، حال و آینده را رصد می‌کند. کشورهای صنعتی‌نشده با کسری‌های عظیمی در زمینه خدمات اجتماعی اولیه بهداشتی، آموزشی و آب و فاضلاب مواجه هستند و لذا دولت‌ها باید با دقت بسیار در توجیه هزینه فرصت منابع مالی توسعه صنعتی که می‌تواند صرف خدمات اجتماعی اولیه شود تصمیم‌گیری کنند. باید توجه داشت که بلندپروازی بی‌قاعده در سیاست ‌صنعتی برای کشوری مانند ایران سم مهلک است. صنایع به شدت پیشرفته و فناوری به جز در برخی صنایع محدود نظامی که جنبه راهبردی دارند، بار مالیاتی سنگینی بر دوش مالیات‌دهندگان، مصرف‌کنندگان و دیگر تولیدکنندگان می‌گذارند، در حالی که اشتغالزایی پایین ایجاد می‌کند، در خصوص اثرات سرریز مثبت و پویایی‌های مقیاس‌ آنها جهت تعیین هزینه فرصت واقعی اطمینانی در دست نیست و از همه مهم‌تر حوزه‌های اساسی‌تری در خدمات عمومی رفاهی در اولویت قرار دارند.
ب) هزینه معاملاتی: یکی از مهم‌ترین کارکردهای مفروض در سیاست‌های صنعتی فراگیر، کاهش هزینه‌های معاملاتی به شیوه‌های نوآورانه است. این نوع سیاست صنعتی به دنبال کاهش هزینه‌های خدمت‌رسانی و مبادلاتی است که در نتیجه پراکندگی‌ها و خدمات اجرایی پرداخت و مانند آن ایجاد می‌شود و در تجارب موفقی که داشته به شیوه خلاقانه‌ای از طریق طراحی محصولات برای قشر عمده‌تری از جمعیت، نه تولید برای نیازهای خانوارها و شرکت‌های غنی، از دور باطل کاهش تقاضا جلوگیری می‌کند و به نیروی کار کم‌مهارت اجازه افزایش بهره‌وری از طریق ارتقای دامنه خرید خدمات را می‌دهد.
*عضو هیات علمی موسسه مطالعات
و پژوهش‌های بازرگانی