اقتصاد سیاسی حاکم بر بودجه

فرهاد خان‌میرزایی*- ارزیابی بودجه ارائه‌شده برای سال ۱۴۰۳ مستلزم در نظر گرفتن یک تصویر بزرگ از کارکردهای بودجه در اقتصاد ایران و نقشی است که بودجه می‌تواند برای یک اقتصاد ایفا کند. در این یادداشت ابتدا کارکردهای بودجه تصریح شده سپس یک ارزیابی اولیه و کلی از بودجه سال آتی ارائه می‌شود.

بودجه در یک اقتصاد چند کارکرد دارد. به دلیل ابعاد بزرگ عملیات مالی، بودجه نقش مهمی در ثبات یا عدم ثبات اقتصاد کلان دارد. کارکرد دوم بودجه، فراهم کردن کالا و خدماتی است که دولت‌ها عهده‌دار تهیه و ارائه آن می‌شوند. کارکرد سوم بودجه نیز به نقش بودجه ذیل اقتصاد سیاسی شامل تنظیم رابطه حکمرانی بین حکومت و مردم و همچنین نقش آن در اجرای سیاست‌های بازتوزیعی بازمی‌گردد. در اقتصاد ایران نقش ثبات‌ساز بودجه را باید ذیل عملکرد بودجه در تحقق ثبات پولی و تورم دنبال کرد. اقتصاد ایران در عملکرد بلندمدت خود همواره با پدیده تورم مزمن مواجه بوده است که علت اصلی آن به وجود کسری ریالی در اقتصاد و تامین مستقیم یا غیرمستقیم آن توسط منابع بانک مرکزی بازمی‌گردد. بودجه دولت در اقتصاد ایران همواره با کسری‌های ریالی بزرگ مواجه بوده که تامین مالی آن توسط بانک مرکزی باعث شده تا بودجه دولت نتواند نقش ثبات‌ساز خود را ایفا کند. با این حال منشاء اصلی کسری بودجه در اقتصاد ایران طی سال‌های گذشته، متاثر از سه عامل وابستگی به درآمدهای ناپایدار نفتی و همچنین اقتصاد سیاسی حاکم بر بودجه دولت در اقتصاد ایران بوده است. در دوران پیش از تحریم‌های اقتصادی، افزایش قیمت نفت منجر به افزایش منابع در اختیار دولت در اقتصاد ایران می‌شد، با این حال و علی‌رغم اینکه ماهیت این درآمدها ناپایدار بود و با کاهش قیمت نفت میزان منابع در دسترس برای بودجه دولت کاهش پیدا می‌کرد، دولت‌ها به اتکای این منابع ناپایدار هزینه‌های پایدار و بلندمدت را ایجاد می‌کردند. این امر منجر به کسری بودجه دولت در شرایط افت قیمت نفت می‌شد. به علاوه وابستگی تامین مالی بودجه دولت به درآمدهای نفتی، باعث شد یکی از کانون‌های تحریم‌های اقتصادی، تحریم نفت باشد. تحریم نفت اگرچه از منظر ارزی باعث کاهش منابع ورودی اقتصاد شده و افزایش در قیمت ارز را به همراه داشت، با این حال از مسیر کاهش درآمدهای دولت و تشدید کسری بودجه دولت، امکان اداره اقتصاد به اتکای منابع غیرتورمی را با مشکل مواجه می‌کرد. از سوی دیگر، اقتصاد سیاسی حاکم بر بودجه در ایران ناظر بر عدم توافق بین گروه‌های مختلف سیاسی و ذی‌نفعان مختلف درخصوص اولویت‌های هزینه‌کرد بوده است.

بدین معنی که در شرایط محدودیت در منابع ریالی دولت، قاعدتا برای تحقق ثبات اقتصادی، باید هزینه‌ها در محدوده منابع باقی می‌ماند. با این حال به دلیل آنکه نظام سیاسی در ایران و نحوه توزیع قدرت بین ارکان مختلف آن اعم از رابطه گروه‌های مختلف از مردم با حاکمیت، رابطه بین اجزای مختلف حاکمیت با یکدیگر و همچنین رابطه حاکمیت با جهان خارج به شکلی بوده که امکان توافق بین گروه‌های مختلف سیاسی در جهت کنترل هزینه‌ها در محدوده منابع وجود نداشته است، این شرایط منجر به شکل‌گیری کسری بودجه پایدار در اقتصاد ایران شده است.

ذیل نقش سوم، بودجه در هر کشوری آینه حکمرانی در آن کشور است، چراکه بودجه ویترینی است که در آن حاکمیت نحوه رابطه خود با مردم را به معرض نمایش قرار می‌دهد. از طریق سند بودجه به چه شکل قصد تامین مالی دارد و چگونه امور مختلف را اولویت‌بندی می‌کند. هرچند تحقق این امر به میزان زیادی وابستگی به پوشایی سند بودجه دارد. پوشایی سند بودجه به معنای آن است که تمامی اجزای حاکمیت، تمامی منابع و تمامی مصارف خود را در سند بودجه منتقل کند. نبود ویژگی پوشایی خود نشان‌دهنده آن است که رابطه مردم با حکومت به شکل شفاف تنظیم نشده و حاکمیت در قبال مردم پاسخگویی بالایی ندارد. طی سال‌های گذشته بودجه در ایران اولا شمول حاکمیت به معنای تمامی عناصر حاکمیتی را نداشته و به علاوه حتی ذیل قوه مجریه نیز بخشی از هزینه‌کرد بودجه دولت در سند بودجه منعکس نشده است. مهم‌ترین شاهد برای عدم این انعکاس؛ میزان بدهی دولت در اقتصاد ایران است. در حالی که در یک بودجه پوشا، میزان کل بدهی‌های دولت باید با میزان کل کسری بودجه به معنای مجموع تراز عملیاتی و سرمایه‌ای برابر باشد، بدهی دولت در ایران بسیار فراتر از این شاخص بوده است. مجموع تعهدات مالی دولت و شرکت‌های دولتی به نهادهای مختلف نوعی از هزینه‌کرد دولت است که قاعدتا باید در سند بودجه منعکس بشود. با این حال ارزیابی اقلام بدهی دولت و شرکت‌های دولتی در اقتصاد ایران نشان می‌دهد این شرایط برقرار نیست. به همین خاطر به نوعی بودجه دولت در اقتصاد ایران با کسری بودجه پنهان مواجه است که نتیجه آن شکل‌گیری بدهی برای نهادهای مختلف از جمله بانک‌ها و تامین اجتماعی به عنوان دو نهاد بزرگ مالی بوده است.

با این ویژگی‌های پس‌زمینه، عملکرد بودجه در اقتصاد ایران طی دو دهه گذشته عملکرد مناسبی نبوده است. با در نظر گرفتن شاخص کسری بودجه دولت به تولید ناخالص داخلی طی دهه ۹۰ و به ویژه پس از سال ۱۳۹۷ میزان این شاخص در سال ۱۳۹۹ به حدود ۵/۶- درصد از تولید ناخالص داخلی رسید که رقم بزرگ و قابل‌توجهی بوده است. این میزان از کسری فارغ از عملیات بودجه دولت خارج از سند بودجه است که از آن به کسری پنهان یا فرابودجه یاد می‌شود.

وجود این کسری بودجه طی سال‌های گذشته باعث شد تا اتکای دولت به منابع شبکه بانکی و بانک مرکزی برای تامین مالی افزایش پیدا کند که انعکاس آن را می‌توان به ویژه در سال ۱۴۰۲ در افزایش نرخ سود و برون‌رانی بخش خصوصی در تامین مالی مشاهده کرد. بنابراین عملا بودجه سال ۱۴۰۳ در چنین شرایط پس‌زمینه‌ای قرار داشته است.

با در نظر گرفتن این شرایط، بودجه سال ۱۴۰۳ با هدف کمک به ثبات اقتصادی، رشد ۱۷ درصدی نسبت به قانون سال ۱۴۰۲ را داشته است که این میزان از رشد با هدف کنترل کسری بودجه دنبال شده است. به علاوه، در بودجه سال ۱۴۰۳ با هدف افزایش سهم درآمدهای پایدار از جمله مالیات و اتکای کمتر به درآمدهای نفتی که در شرایط تحریم با عدم قطعیت بالایی در تحقق مواجه است، میزان درآمدهای مالیاتی با افزایش ۵۰ درصدی مواجه شده است. برآیند این شرایط باعث شده است تا بودجه سال ۱۴۰۳ در جهت کمک به شرایط و ثبات اقتصادی باشد. با این حال قضاوت در مورد عملکرد این بودجه مستلزم در نظر داشتن چند نکته کلیدی به شرح زیر است.

عدم بازبینی هزینه‌ها و اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر صفر

کنترل پایدار هزینه‌ها و کاهش رشد آن مستلزم بازنگری در مورد ماموریت، حیطه وظایف و همچنین اثربخشی وظایف دستگاه‌هایی اجرایی به صورت ادواری است که از آن به بودجه‌ریزی مبتنی بر صفر یاد می‌شود. این نوع از بودجه‌ریزی بدون در نظر گرفتن میزان منابع دریافتی توسط دستگاه‌های اجرایی در سال‌های گذشته، مجددا وضعیت برنامه‌هایی که دستگاه‌های اجرایی قصد پیاده‌سازی دارند را مورد بازنگری قرار می‌دهد و از این جهت چسبندگی زمانی هزینه‌ها را از بین می‌برد. این شرایط باعث می‌شود بتوان به صورت پایدار اولا نسبت به بازتخصیص منابع به شکل کارا اقدام کرد و ثانیا کاهش هزینه‌ها را به صورت پایدار محقق کرد.

در شرایط جاری به نظر می‌رسد رویکرد دولت در کنترل هزینه‌ها بیشتر شبیه جیره‌بندی اعتبار است به صورتی که بدون تغییر در ساختار وظایف و ماموریت دستگاه‌ها تلاش شده هزینه‌ها کاهش یابد.

این شرایط در بهترین حالت باعث خواهد شد بودجه دولت صرف پرداخت حقوق کارکنان دولت شود. با این حال اجرای برنامه‌های دولت در جهت ارائه کالا و خدمات به مردم به شکل گذشته نباشد. ذیل یکی از تبصره‌های بودجه سال ۱۴۰۳ پرداخت حقوق کارکنان دولت از تمامی ردیف‌های هزینه‌ای مجاز شمرده شده که معنای آن این است که به طور مثال وزارت بهداشت و درمان این اجازه را دارد که به جای اجرای برنامه‌های سلامت منابع آن را صرف پرداخت حقوق کارکنان خود کند. این شرایط در واقع به معنای بازتخصیص منابع از برنامه‌ها به کارکنان دولت است و باعث خواهد شد نقش دولت در تغییر در ارائه کالا و خدمات حداقلی شود.

کسری بودجه سازمان هدفمندی و کسری ردیف‌های هزینه‌ای

عدم توجه به منطق هزینه‌ها از جهت میزان و عوامل اثرگذار بر رشد آنها و پذیرش نظام انگیزشی موجود و صرفا اعمال یک سقف برای میزان افزایش هزینه‌ها باعث خواهد شد تا مساله کسری بودجه پنهان دولت تشدید شود. طی سال‌های گذشته به صورت خاص میزان هزینه‌های تبصره ۱۴ بودجه که در سال جاری ذیل تبصره ۱۰ قرار گرفته از جمله مصادیق این کسری است. به عنوان نمونه در بودجه سال ۱۴۰۲ منابع مورد نیاز برای خرید تضمینی گندم در حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده بود، با این حال افزایش میزان تولید و قیمت خرید تضمینی باعث شد در سال جاری بیش از ۱۵۰ هزار میلیارد تومان صرف پرداخت خرید تضمینی گندم شود که عملا همان کسری بودجه پنهان دولت بوده که در سال جاری توسط بانک مرکزی تامین شده است. ماهیت برخی از ردیف‌های هزینه‌ای نیز مشابه همین مورد است. در نتیجه به نظر می‌رسد بخشی از کسری بودجه دولت در سال ۱۴۰۳ مصداق کسری بودجه پنهان باشد. برآوردهای اولیه حاکی از آن است که مجموع ردیف‌های هزینه‌ای و همچنین تبصره ۱۰ بودجه که به سازمان هدفمندی اختصاص دارد، حدود ۵۰۰-۴۰۰ هزار میلیارد تومان کسری دارد که نحوه تحقق این کسری و همچنین مدیریت آن می‌تواند اهداف اولیه از ثبات‌بخشی بودجه دولت با رشد محدود در نظر گرفته‌شده ۱۷ درصدی را مخدوش کند.

از این‌رو اگرچه بودجه سال ۱۴۰۳ تلاش کرده است تا در جهت بهبود ثبات اقتصادی رفتار کند با این حال به نظر می‌رسد به دلیل پذیرش ظرف فعلی حکمرانی و همچنین نارسایی‌های جاری در بودجه‌ریزی همچنان با چالش‌های مهمی در اجرا برای ایفای این نقش مواجه باشد.

* پژوهشگر اقتصادی